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我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的發(fā)展比較緩慢，其中原因很多，除了農(nóng)村整體經(jīng)濟發(fā)展水平較低和農(nóng)民的保險意識較差以外，制度本身的設(shè)計缺陷也是造成這種狀況的重要原因之一。作者建議：打造農(nóng)民土地保障、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度和農(nóng)村最低生活保障制度三位一體的農(nóng)村社會保障體系，建立“個人繳費、集體補助和政府政策及資金支持”的三方共同負擔(dān)的籌資模式。

1992年，民政部印發(fā)了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》(以下簡稱《方案》)，標志著農(nóng)村養(yǎng)老保險制度在中國開始實施。截止到2003年底，全國有5428萬人參保，積累基金259億元，198萬農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金。農(nóng)民的參保人數(shù)占應(yīng)參保人數(shù)的比例很小。由此可以看出，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的發(fā)展比較緩慢，其中原因很多，除了農(nóng)村整體經(jīng)濟發(fā)展水平較低和農(nóng)民的保險意識較差以外，制度本身的設(shè)計缺陷也是造成這種狀況的重要原因之一。

——農(nóng)村養(yǎng)老保險的軟肋

1．制度的整體設(shè)計未體現(xiàn)出社會保險的基本特征。社會保險應(yīng)該同時具有以下三個特征：第一，國家法律的強制性；第二，保險費通常是由個人、企業(yè)和政府三方共同負擔(dān)；第三，以保障勞動者基本生活水平為標準。而現(xiàn)行《方案》因過多地考慮到農(nóng)民的保險觀念不強而強調(diào)“自愿性”，資金籌集上堅持“個人繳納為主、集體補助為輔、國家給予政策扶持”的原則?？梢哉J為，這種保險模式基本不具備社會保險的含義，而是較多地體現(xiàn)出商業(yè)保險的特征。

2．制度覆蓋面小、共濟性差。我國幅員遼闊，不同地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展水平的不平衡決定了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的覆蓋面一般是以區(qū)縣為單位。但是，這種管理辦法存在著較大的缺陷。一般而言，保險系統(tǒng)的覆蓋面越大，抗風(fēng)險的能力就越大。而在一個區(qū)縣的范圍內(nèi)，一些與保險有關(guān)的統(tǒng)計指標的差別很小，這就使養(yǎng)老保險制度的共濟性很差。另一方面，養(yǎng)老保險制度所必須的不變成本也較為明顯地呈現(xiàn)出規(guī)模不經(jīng)濟的特征。

3．籌資模式的缺陷?！斗桨浮芬?guī)定，保險基金的籌集渠道為：“個人繳納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”。但在上述三個渠道中，除了對個人繳費規(guī)定了具體標準外，其余兩個渠道都缺乏硬約束。在經(jīng)濟不太發(fā)達的地區(qū)，普通農(nóng)民很難享受得到集體補助。而《方案》又沒有對國家的責(zé)任通過約束性的規(guī)范加以具體規(guī)定。這樣，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在沒有穩(wěn)定的資金支持的情況下，很難成為真正意義上的社會保險。

4．保障水平設(shè)計缺陷?？紤]到我國農(nóng)民收入水平普遍較低，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的費率水平也設(shè)計地較低。根據(jù)測算，如果按照《方案》設(shè)定的最低繳費標準2元／月繳納保險費，10年之后，每月可以領(lǐng)取養(yǎng)老金4．7元，15年后，每月可以領(lǐng)取養(yǎng)老金9．9元，這很難保障農(nóng)民的基本生活。一項調(diào)查表明，大部分參加保險的農(nóng)民都選擇了最低標準繳費。不僅如此，《方案》沒有按照國際通行的養(yǎng)老保險測算模式進行保險費和養(yǎng)老待遇的設(shè)計，養(yǎng)老金一經(jīng)領(lǐng)取終身不變，使《方案》很難適應(yīng)市場經(jīng)濟條件下社會經(jīng)濟生活的快速變化。

——農(nóng)村養(yǎng)老保險的破局之道

1．制度的設(shè)計應(yīng)與國家的農(nóng)業(yè)政策相適應(yīng)。國際經(jīng)驗證明，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度應(yīng)與國家一定時期所實施的農(nóng)業(yè)政策密切相關(guān)。第二次世界大戰(zhàn)以后，日本的農(nóng)業(yè)政策經(jīng)歷了兩次重大轉(zhuǎn)折：一是鼓勵離農(nóng)政策。為了達到擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模的目的，日本政府通過建立土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓養(yǎng)老金的制度，鼓勵農(nóng)民離開土地。二是返農(nóng)政策。20世紀90年代以后，由于農(nóng)業(yè)人口急劇下降，其農(nóng)業(yè)政策也轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮膭罘缔r(nóng)”，土地權(quán)益轉(zhuǎn)讓養(yǎng)老金便被取消。近年來，我國的“三農(nóng)”問題引起了政府的高度重視?！叭r(nóng)”問題的關(guān)鍵是農(nóng)民問題，解決農(nóng)民問題的關(guān)鍵又是如何增加農(nóng)民的收入；而提高農(nóng)民收入的根本途徑是實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。只有通過建立完善的社會養(yǎng)老保險制度，才能消除離開土地農(nóng)民的后顧之憂。農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建立和實施只有與國家的農(nóng)業(yè)政策相配合，才能取得相得益彰的效果。

2．堅持“強制投保為主、自愿投保為輔”的原則。農(nóng)村養(yǎng)老保險制度必須充分體現(xiàn)社會保險的強制性特征，凡達到全國農(nóng)村平均收入水平以上的農(nóng)民必須投保；同時，也應(yīng)該考慮到全國各地經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，對收入在全國平均水平以下、貧困線以上者鼓勵投保。農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的推進，可以按人群和地區(qū)分類、分步進行。首先在農(nóng)村的不同人群中分類推進，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工和民辦教師，強制其必須參加保險；其次在較為富裕的地區(qū)，一方面要加大政府資金的示范效應(yīng)，另一方面也要逐步強制農(nóng)民參加養(yǎng)老保險，然后逐漸擴展到其他地區(qū)。公務(wù)員之家版權(quán)所有

3．實行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與土地保障相結(jié)合，與農(nóng)村最低生活保障制度相銜接的政策?，F(xiàn)階段，農(nóng)村的土地養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老方式面臨著許多挑戰(zhàn)，需要政府為農(nóng)民建立社會養(yǎng)老保險制度以彌補傳統(tǒng)養(yǎng)老方式的不足。根據(jù)農(nóng)村的具體情況，應(yīng)建立農(nóng)民土地保障、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度和農(nóng)村最低生活保障制度三位一體的農(nóng)村社會保障體系。與城鎮(zhèn)職工不同，農(nóng)民有土地保障，盡管保障功能已經(jīng)弱化，因此社會養(yǎng)老保險只應(yīng)是補償土地保障功能的不足，而農(nóng)村最低社會保障制度又成為保障農(nóng)村老年人口最后的一道生活保障線。

4．建立“個人繳費、集體補助和政府政策及資金支持”的三方共同負擔(dān)的籌資模式。城市養(yǎng)老社會保險制度中，企業(yè)是主要的投保人，而農(nóng)村只在極少數(shù)經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，集體企業(yè)才能為農(nóng)民提供一部分保險金補助。因此，集體補助只能是輔助籌資渠道，而為了保障所有的農(nóng)村老年居民的基本生活水平，必須建立有效的財政支持系統(tǒng)。政府不僅要給予保險金政策方面的優(yōu)惠，還需要給予農(nóng)民一定數(shù)額的直接經(jīng)濟補貼。政府資金的投入主要解決兩個問題：一是建立政府資金的引導(dǎo)機制，即為了鼓勵農(nóng)民參加養(yǎng)老保險，應(yīng)由政府對參保人員根據(jù)年齡的不同給予適當?shù)难a貼。二是建立養(yǎng)老保障待遇調(diào)整的儲備基金，以保證被保險人領(lǐng)取的養(yǎng)老金數(shù)額與社會經(jīng)濟發(fā)展水平基本同步發(fā)展。