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摘要:根據(jù)作者第一手調(diào)查資料,緊密結(jié)合廣東農(nóng)村撤區(qū)設(shè)村、統(tǒng)一實(shí)施《村委會(huì)組織法》的改革實(shí)踐,從農(nóng)村二元權(quán)力結(jié)構(gòu)的理論視野,著重分析了村民選舉后村委會(huì)與黨支部的權(quán)力關(guān)系及其變化。認(rèn)為,直接公開(kāi)的村民選舉導(dǎo)入了一種自下而上的民主權(quán)力,促使農(nóng)村權(quán)力關(guān)系從一元權(quán)力結(jié)構(gòu)向二元權(quán)力結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。在現(xiàn)行的宏觀(guān)政治框架內(nèi),建立在權(quán)力資源配置多元化和權(quán)力來(lái)源渠道二元化基礎(chǔ)之上的農(nóng)村黨政關(guān)系,通過(guò)“兩票制”和“二選聯(lián)動(dòng)機(jī)制”把村民選舉的制度機(jī)制同時(shí)引入村委會(huì)與黨支部建設(shè),有助于“完善黨的領(lǐng)導(dǎo)-發(fā)展村民自治”雙贏(yíng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

中國(guó)自1988年推行村民自治制度以來(lái),以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為內(nèi)容的基層直接民主取得了實(shí)質(zhì)進(jìn)步。然而,村民選舉制度的導(dǎo)入對(duì)基層黨組織的權(quán)力產(chǎn)生了什么影響?在村民自治的新形勢(shì)下,黨支部與村委會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“村支兩委”)的關(guān)系發(fā)生了什么樣的變化?這是筆者分析的焦點(diǎn)問(wèn)題。本文從二元權(quán)力結(jié)構(gòu)的理論視野,利用第一手調(diào)查資料和前期研究成果,對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)性研究。

一、農(nóng)村二元權(quán)力結(jié)構(gòu)的理論視野

在當(dāng)代中國(guó)村級(jí)組織中,村支兩委是最重要的正式組織。這種“正式組織”的基本特征,就是經(jīng)由政府認(rèn)可并納入了國(guó)家治理體系。農(nóng)村的其他組織,實(shí)際上都是可以看成是村支兩委的“配套機(jī)構(gòu)”。

建國(guó)50年來(lái),中國(guó)農(nóng)村組織經(jīng)歷了不同的歷史形態(tài)。時(shí)期的農(nóng)會(huì),合作化運(yùn)動(dòng)中的鄉(xiāng)(村)政府,合作化后期的高級(jí)社,體制下的生產(chǎn)(大)隊(duì),撤社建鄉(xiāng)后的村委會(huì)等等,都是國(guó)家在農(nóng)村建立的正式組織。無(wú)論它們以何種形態(tài)出現(xiàn),其共同特征是:(1)由國(guó)家自上而下地建立,(2)被納入國(guó)家權(quán)力控制范圍。中國(guó)農(nóng)村基層組織的立廢變革,反映了農(nóng)村不斷被納入國(guó)家權(quán)力范圍的過(guò)程。這一過(guò)程也就是所謂農(nóng)村國(guó)家化的過(guò)程。農(nóng)村國(guó)家化與農(nóng)民政治化的結(jié)果,就是在國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)之間鋪就一條自上而下的行政軌道,國(guó)家的計(jì)劃、任務(wù)、政策等由此可以貫徹農(nóng)村,直達(dá)農(nóng)戶(hù)。農(nóng)民也可以借此向上訴求利益。

當(dāng)我們聚焦于農(nóng)村正式組織的權(quán)力結(jié)構(gòu)時(shí),不難得到這樣一個(gè)總體性判斷:中國(guó)農(nóng)村的權(quán)力結(jié)構(gòu)是一種黨政二元權(quán)力結(jié)構(gòu)。①在筆者看來(lái),權(quán)力是以資源占有為基礎(chǔ)、以合法的強(qiáng)制為憑借、以一定的制度為規(guī)范的社會(huì)支配能力。權(quán)力結(jié)構(gòu)就是權(quán)力的資源分配模式、來(lái)源渠道、運(yùn)行規(guī)范、支配力的強(qiáng)弱割據(jù)等結(jié)構(gòu)要素的有機(jī)組合。②根據(jù)這個(gè)理論視野來(lái)透視,中國(guó)農(nóng)村權(quán)力關(guān)系變化的基本特征,就是自下而上的村民選舉制度打破了過(guò)去單一的權(quán)力來(lái)源模式———自上而下的授權(quán)。因此,中國(guó)農(nóng)村正在發(fā)生著這樣的政治變遷,即從以單向授權(quán)為基礎(chǔ)的一元權(quán)力結(jié)構(gòu)向雙向授權(quán)為基礎(chǔ)的二元權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

1權(quán)力資源的分配模式及其轉(zhuǎn)變

權(quán)力資源是權(quán)力主體影響權(quán)力客體行為的資本或手段。財(cái)富、職位、聲望、威脅都可以成為權(quán)力的資源。[1](P72～76)盡管權(quán)力資源不等于權(quán)力,但缺乏資源意味著權(quán)力支配能力的弱化。[1](P47)按照吉登斯(AnthonyGiddens)的觀(guān)點(diǎn),[2](P8～9)可以把權(quán)力資源劃分為兩類(lèi),一是配置性資源即經(jīng)濟(jì)資源;二是權(quán)威性資源,其中最重要的就是所謂“烏紗帽”。

時(shí)期的產(chǎn)生大隊(duì),雖然在形式上也有黨政之分,而實(shí)質(zhì)上是以“黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)”為核心的一元權(quán)力結(jié)構(gòu)。它的政治基礎(chǔ)是黨對(duì)各級(jí)干部的任命制,它的經(jīng)濟(jì)保障就是以公有制為基礎(chǔ)的指令性計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。有了這樣的政治經(jīng)濟(jì)制度,就是通過(guò)三級(jí)干部之手,牢牢地控制公社的各種經(jīng)濟(jì)與政治資源。因此,農(nóng)民個(gè)體談不上什么經(jīng)濟(jì)自主權(quán),也就不可能有自由選擇“當(dāng)家人”的權(quán)力,盡管生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)也是社員選舉。

20世紀(jì)80年代以來(lái)的中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革,最重要的結(jié)果就是促使農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源從集中到分散的轉(zhuǎn)變,也就是從一元控制向多元控制的模式轉(zhuǎn)型。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的實(shí)質(zhì),就是通過(guò)家庭承包制這一手段,把農(nóng)村的生產(chǎn)性資源,包括土地和大宗生產(chǎn)工具(如耕牛、拖拉機(jī)等)等從村級(jí)組織轉(zhuǎn)移到農(nóng)民家庭手中,由此賦予了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)自由。盡管糧食、棉花、煙草等戰(zhàn)略性或壟斷性農(nóng)產(chǎn)品仍然保留了最低限度的國(guó)家控制,然而國(guó)家在征購(gòu)這些戰(zhàn)略資源的過(guò)程中,直接進(jìn)行利益交換的對(duì)象是農(nóng)民,而不再是村集體。因此,村級(jí)組織難以從農(nóng)民與國(guó)家的利益交換中截留利益或從中漁利。這是村級(jí)組織職能結(jié)構(gòu)變化的政治經(jīng)濟(jì)根源。

社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源從單一集體控制向多元控制模式的轉(zhuǎn)型,公-私經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變,必然導(dǎo)致村級(jí)權(quán)力資源配置模式的根本性變化,從而影響農(nóng)村二元權(quán)力結(jié)構(gòu)。一般來(lái)看,村委會(huì)可以從集體經(jīng)濟(jì)、私有經(jīng)濟(jì)以及混合經(jīng)濟(jì)中提取財(cái)力資源,而黨支部只能依托村集體經(jīng)濟(jì)。③黨支部的權(quán)力大小在很大程度上取決于集體經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)弱。由于村委會(huì)有多種渠道提取權(quán)力資源,因此在這一方面,村委會(huì)比黨支部占優(yōu)。然而,村支書(shū)也有可能利用政治手段(或權(quán)威性資源)來(lái)控制村委會(huì)提取的權(quán)力資源。有研究指出,在許多農(nóng)村,具體收錢(qián)的是村主任,花錢(qián)的卻是村支書(shū)一人做主審批。在個(gè)別村莊,村支書(shū)一人兼任會(huì)計(jì)出納,村提留成了支書(shū)個(gè)人的錢(qián)包。[3]由此看來(lái),僅僅從資源分配及其提取方式還不能完全認(rèn)識(shí)農(nóng)村二元權(quán)力結(jié)構(gòu)的實(shí)際狀況,這就要考察權(quán)力來(lái)源的問(wèn)題。

2權(quán)力來(lái)源及合法性問(wèn)題

權(quán)力來(lái)源是指權(quán)力合法性或認(rèn)受性的來(lái)源或基礎(chǔ)。民主的程序政治有一個(gè)最基本的要求,就是合法的權(quán)力必經(jīng)合法的渠道產(chǎn)生。一般來(lái)說(shuō),權(quán)力來(lái)源主要有兩種渠道,一是自上而下的委任,二是自下而上的選舉。實(shí)行村民直選制度以后,村支部與村委會(huì)的權(quán)力來(lái)源出現(xiàn)了分野。村支部的權(quán)力來(lái)源主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委任命與支部推選,而村委會(huì)的權(quán)力只能來(lái)自全村選民的投票選舉。

毫無(wú)疑問(wèn),在同一個(gè)村莊,黨員人數(shù)總比村民人數(shù)少。因此,不少村民群眾樸素地認(rèn)為“上千村民選舉的村主任自然比幾十名甚至幾名黨員選出的村支書(shū)要有權(quán)威”。在選舉過(guò)程中,村民還提出了一些尖銳的問(wèn)題亟待回答。例如,“為什么由多數(shù)村民選舉的村委會(huì)必須接受由少數(shù)黨員選出來(lái)的黨支部領(lǐng)導(dǎo)?”“如果村支書(shū)是鐵定的‘第一把手’,那么選舉村主任這個(gè)‘第二把手’又有什么實(shí)際意義?”這些問(wèn)題實(shí)質(zhì)上,就是對(duì)權(quán)力來(lái)源或合法性問(wèn)題的直接提問(wèn)。然而,如果刻守少數(shù)服從多數(shù)的程序民主原則,那么對(duì)村委會(huì)權(quán)力地位的肯定,就意味著對(duì)黨支部權(quán)力地位的否定。這種零和博弈的思路,與中國(guó)現(xiàn)行的宏觀(guān)政治是不相適應(yīng)的,也不利于農(nóng)村民主政治的發(fā)展。因此,我們還須討論規(guī)范政治的合法性問(wèn)題。

從規(guī)范政治的合法性來(lái)看,村黨支部的權(quán)力實(shí)質(zhì)上來(lái)源于它的基本政治職能,即保證黨的路線(xiàn)、方針和政策在本村的貫徹執(zhí)行。黨支部選舉是“選人”而不是“選政策”。這種選舉只不過(guò)著眼于更便利地執(zhí)行上級(jí)的政策或指示,因而它不具有程序政治上的授權(quán)意義。由此而論,村黨支部的權(quán)力并不取決于選舉(無(wú)論是黨內(nèi)常規(guī)選舉還是“兩票制”),而是取決于它的“政治正確”,取決它能否保證黨的政策在本村范圍得以實(shí)現(xiàn)。可以說(shuō),村支書(shū)是黨在農(nóng)村的“守門(mén)員”。因此,村委會(huì)對(duì)黨支部領(lǐng)導(dǎo)的服從,實(shí)質(zhì)上是對(duì)黨的政策的服從,而不是對(duì)這些“守門(mén)員”本身的服從。關(guān)鍵的問(wèn)題是,扮演這種“守門(mén)員”角色的村支書(shū)并不能總是“政治正確”。況且由于黨支部組織建設(shè)的缺失、監(jiān)督的虛化、許多村支書(shū)蛻變成欺壓農(nóng)民群眾的“土皇帝”。要農(nóng)民或者村委會(huì)服從這樣的黨支部,無(wú)論如何是說(shuō)不通的。顯然,這些“土皇帝”們所破壞的正是執(zhí)政黨的合法性。

《村委會(huì)組織法》明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間不是科層制意義上的上下等級(jí)關(guān)系;在村民自治事務(wù)上,兩者是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。村委會(huì)的權(quán)力只能來(lái)源于自下而上的村民民主授權(quán),而村民直選就是這種民主授權(quán)的制度化機(jī)制,這種機(jī)制所貫徹的基本民主原則就是少數(shù)服從多數(shù)。按照這一原則,村民直選的村主任當(dāng)然是村莊的法定代表,這一法定地位驅(qū)使村主任扮演“當(dāng)家人”的角色。而村政現(xiàn)實(shí)中,村主任能不能成這樣的“當(dāng)家人”或“第一把手”,在很大程度大取決于村主任與村支書(shū)各自威望的高低、家族背景的強(qiáng)弱以及社會(huì)資本的多寡。因此,村支兩委關(guān)系的協(xié)調(diào)與否,不僅同各自的權(quán)力來(lái)源或合法性結(jié)構(gòu)有密切的關(guān)系,而且同村主任-村支書(shū)的個(gè)人影響力有直接的關(guān)聯(lián)。

3權(quán)力影響力及其變化權(quán)力

影響力是權(quán)力強(qiáng)弱的綜合體現(xiàn)。對(duì)這種影響力的衡量,需要經(jīng)驗(yàn)觀(guān)察才能判斷。從政治分析的角度來(lái)看,權(quán)力影響力的要素主要包括:(1)組織吸納能力,即吐故納新、招募社會(huì)精英的能力;(2)社政治學(xué)研究中國(guó)農(nóng)村二會(huì)動(dòng)員能力,即宣傳、發(fā)動(dòng)、獲得民眾支持的能力;(3)監(jiān)督與控制能力。

農(nóng)村非集體化改革以來(lái),不少農(nóng)村黨支部特別是村支書(shū)的影響力削弱了,黨員發(fā)揮不了先鋒模范作用,青年人對(duì)“黨票”缺乏興趣,黨的“助手組織”如青年團(tuán)、婦女會(huì)大多名存實(shí)亡。據(jù)有關(guān)部門(mén)于1995年的調(diào)查數(shù)據(jù)估計(jì),全國(guó)農(nóng)村大約有10%的黨支部處于這種狀況。[4](P307～308)這意味著農(nóng)村基層黨組織失去了對(duì)1億左右農(nóng)民群眾的政治影響!村黨支部特別是村支書(shū)能力弱化的原因,固然同權(quán)力資源的減少有直接的關(guān)系,但同農(nóng)村黨員隊(duì)伍的老化、黨性觀(guān)念的淡化、思想觀(guān)念的僵化和部分黨員干部生活作風(fēng)的腐化有密切的關(guān)系。沒(méi)有任何理由要求農(nóng)民群眾去服從這種“四個(gè)化”的黨支部及其支書(shū)。

實(shí)行村民選舉制度之后,村委會(huì)的影響力在不斷提升。三年一屆的村民選舉有助于提升村委會(huì)的組織吸納能力,不少有可能給村民帶來(lái)經(jīng)濟(jì)實(shí)惠的能人、有號(hào)召力的社會(huì)精英及年輕有為的村民入選村委會(huì)。村委會(huì)的這種能人化趨勢(shì)有助于提升其動(dòng)員力和控制力。因此,盡管一些農(nóng)村的黨支部軟癱了,但有了能人化的村委會(huì),村莊避免了權(quán)力真空。

對(duì)于村民選舉后農(nóng)村黨政關(guān)系,筆者采取權(quán)力影響力的交互分類(lèi)方法,建立了農(nóng)村黨政關(guān)系類(lèi)型的經(jīng)驗(yàn)分析模型.簡(jiǎn)要地說(shuō),“黨強(qiáng)村強(qiáng)”的A型結(jié)構(gòu),就是村黨支部與村委會(huì)在明確分工的基礎(chǔ)上,建立了民主合作的制度機(jī)制。其基本特征是,明確劃分黨政職能,建立分工合作、相互制約的制度機(jī)制。在這種權(quán)力結(jié)構(gòu)下,黨支部代表和維系著自上而下的政治權(quán)威,從而防止村民自治嬗變成脫離國(guó)家權(quán)力控制范圍的“土圍子”政治。而由村民直選的村委會(huì),體現(xiàn)著村民自治權(quán)威,在村務(wù)上能夠獨(dú)立負(fù)責(zé)地開(kāi)展工作。

“黨弱村強(qiáng)”的B型結(jié)構(gòu),就是村委會(huì)主導(dǎo)村政事務(wù),成為事實(shí)上的權(quán)力中心。其基本特征是,村委會(huì)控制了村莊大部分權(quán)力資源,村主任是村務(wù)的實(shí)際責(zé)任人,也是上級(jí)任務(wù)的主要承當(dāng)者。黨支部因“四化”問(wèn)題而軟弱渙散,其整頓提高有賴(lài)于從村委會(huì)成員中抽調(diào)骨干或發(fā)展新黨員。

“黨強(qiáng)村弱”的C型結(jié)構(gòu),就是黨支部的組織吸納力、社會(huì)動(dòng)員力和政治監(jiān)控力都比較強(qiáng),黨支部的群眾威信較高,受黨支部支配的村委會(huì)只是個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)一般具有“行政化”的特征。據(jù)分析,“行政型”或“混合型”的村治占中國(guó)農(nóng)村的75%。[5](P516～507)可以說(shuō)“黨強(qiáng)村弱”是目前農(nóng)村黨政關(guān)系的主要類(lèi)型,這與鄉(xiāng)鎮(zhèn)“黨政一體化”的權(quán)力結(jié)構(gòu)相一致。然而,隨著村民民主參與能力的提高,村委會(huì)自治地位的增強(qiáng),黨強(qiáng)村弱的結(jié)構(gòu)有可能轉(zhuǎn)變?yōu)辄h強(qiáng)村強(qiáng)。

最后,“黨弱村弱”的D類(lèi)型,就是黨支部與村委會(huì)同時(shí)軟弱渙散,都不能按照制度規(guī)范發(fā)揮應(yīng)有的作用。其實(shí),由于不少農(nóng)村采取交叉兼職的方法來(lái)減少村支兩委之間的摩擦或減少村干部的職數(shù),但由于權(quán)力資源的匱乏以及權(quán)力來(lái)源渠道的淤塞,因此,一旦黨支部弱化了,村委會(huì)也強(qiáng)不了。這樣的村莊一般都?xì)w為“落后村”,自然是農(nóng)村工作隊(duì)的整治重點(diǎn)。

4權(quán)力的制度規(guī)范黨支部與村委會(huì)的制度規(guī)范各有特點(diǎn)。《村委會(huì)組織法》是村委會(huì)權(quán)力運(yùn)作的基本法律規(guī)范,其他相關(guān)法律也是村委會(huì)組織行為規(guī)范的來(lái)源。其次,各地農(nóng)村制定的村規(guī)民約、村民自治章程、村委會(huì)辦事制度、村民代表會(huì)議議事規(guī)則等等,既對(duì)村民有一定的約束力,也是村委會(huì)的具體行為規(guī)范。概括來(lái)說(shuō),村委會(huì)的基本制度規(guī)范就是“四個(gè)民主”,即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。在村民自治實(shí)踐中所摸索出來(lái)的這“四個(gè)民主”是社會(huì)主義民主原則的具體化和操作化。這種把抽象的民主原則變成具體的操作規(guī)范,然后以法律的形式制度化,是我國(guó)村民自治制度規(guī)范建設(shè)的一個(gè)鮮明特征。

農(nóng)村黨支部活動(dòng)的基本依據(jù)的《黨章》和《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》,黨的文件、國(guó)家的法律、政府法規(guī)等也是黨支部制度規(guī)范的重要來(lái)源。1998年11月,國(guó)家頒布的《村委會(huì)組織法》明確了農(nóng)村基層黨組織的法律地位,把村黨支部定性為“領(lǐng)導(dǎo)核心”。緊接著,中共中央在1999年3月下發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》,更加明確了村黨支部的權(quán)力地位、職責(zé)范圍和制度規(guī)范。這些新的制度規(guī)范對(duì)農(nóng)村黨政關(guān)系的調(diào)適產(chǎn)生了深刻的影響。

村支兩委制度規(guī)范的差異,是影響農(nóng)村二元權(quán)力結(jié)構(gòu)的制度因素。村支兩委及其負(fù)責(zé)人角色協(xié)調(diào)的制度基礎(chǔ),就是黨的政策和國(guó)家法律的內(nèi)在一致。

制度規(guī)范的內(nèi)在一致是保證黨組織自上而下的授權(quán)與村民自下而上的授權(quán)和諧一致的制度條件。就經(jīng)驗(yàn)層面來(lái)看,如果村支兩委的關(guān)系普遍出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)的狀況,那么根源在于不同制度規(guī)范之間存在矛盾,村支兩委之間的權(quán)力沖突不過(guò)是這種矛盾的外化。

二、村民選舉后廣東農(nóng)村黨政關(guān)系的變化:經(jīng)驗(yàn)分析

1998年9月,中共廣東省委下發(fā)14號(hào)文件,決定全省統(tǒng)一撤消農(nóng)村管理區(qū)體制,實(shí)施村民自治制度。兩年過(guò)后,廣東省共撤消20313個(gè)管理區(qū),設(shè)立并民主選舉產(chǎn)生了20346個(gè)村民委員會(huì),加上廣州、深圳、珠海3市1709個(gè)村委會(huì)換屆選舉,全省農(nóng)村已有22055個(gè)村實(shí)行了村民自治。到2000年月10月止全省只剩5個(gè)村未完成撤區(qū)設(shè)村、選舉村委會(huì)的轉(zhuǎn)制工作①。廣東省農(nóng)村改制實(shí)踐,為筆者分析村民選舉后農(nóng)村黨政關(guān)系的變化提供了難得的經(jīng)驗(yàn)素材。

首先,我們有必要回顧一下廣東農(nóng)村管理區(qū)體制的形成及其原因。1986～1989年,廣東省將生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)分別改組為村委會(huì)和村民小組,把一些生產(chǎn)小隊(duì)合并為小村(村民小組),在這個(gè)基礎(chǔ)上設(shè)立村民委員會(huì)(大村)。在這一階段,廣東農(nóng)村體制與全國(guó)保持一致。1989年,廣東省委在分析了廣東農(nóng)村社會(huì)發(fā)展實(shí)際需要的情況下,②決定將村委會(huì)改為管理區(qū)辦事處,其性質(zhì)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村的派出機(jī)構(gòu);同時(shí),將村民小組改為村委會(huì),由村民選舉村主任(一般稱(chēng)村長(zhǎng)或小村長(zhǎng))。這就是頗具廣東特色的農(nóng)村管理區(qū)辦事處體制。毫無(wú)疑問(wèn),這種管理體制有利于財(cái)權(quán)與事權(quán)的集中,對(duì)農(nóng)村工業(yè)化和城市化的啟動(dòng)發(fā)展發(fā)揮了一定的促進(jìn)作用。事實(shí)上,許多農(nóng)村管理區(qū)特別是珠江三角洲一帶的管理區(qū)已經(jīng)變成了城鎮(zhèn)化的“工業(yè)村”。

管理區(qū)辦事處的黨政關(guān)系其實(shí)是以辦事處書(shū)記為領(lǐng)導(dǎo)核心的一元權(quán)力結(jié)構(gòu)。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)具有如下幾個(gè)特征:(1)權(quán)力資源的單一控制模式,即管理區(qū)的經(jīng)濟(jì)資源、政治資源主要控制在管理區(qū)黨組織手中;(2)權(quán)力來(lái)源的同一性,即管理區(qū)書(shū)記和主任的權(quán)力都來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)任命;(3)職能重疊,即管理區(qū)黨政職能不分、以黨代政;(4)權(quán)力影響力結(jié)構(gòu)是單一的強(qiáng)書(shū)記-弱主任的結(jié)構(gòu)。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)是時(shí)期黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制的承襲或變形。由于這種體制排斥了自下而上的村民民主,因而不能滿(mǎn)足農(nóng)民群眾參政議政的民主要求,也難保農(nóng)村干部隊(duì)伍的廉潔奉公、勤政為民。

農(nóng)村管理區(qū)體制自身存在難以克服的弊病,這是體制變革的內(nèi)在原由。這些弊端主要表現(xiàn)在三個(gè)方面:一是管理區(qū)干部的責(zé)任機(jī)制不合理。由于管理區(qū)干部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)任命,因此許多基層干部惟上是從,不關(guān)心農(nóng)民群眾痛癢,部分農(nóng)村干部欺上瞞下、魚(yú)肉百姓,導(dǎo)致農(nóng)民的不滿(mǎn)甚至對(duì)立。二是管理區(qū)的集體產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰。管理區(qū)辦事處往往取代村委會(huì)(原生產(chǎn)隊(duì))而直接管理屬于村民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)。這種侵占農(nóng)民利益的與民爭(zhēng)利行為必然招致農(nóng)民對(duì)政府的不滿(mǎn)。三是對(duì)管理區(qū)干部的權(quán)力監(jiān)督乏力。由于缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制,一些管理區(qū)干部鋪張浪費(fèi)、貪污行賄甚至集體腐敗的行為難以遏制,加劇干群緊張關(guān)系,危害安定團(tuán)結(jié)大局?？傊?管理區(qū)體制的根本弊病,就是沒(méi)有民主選舉,也就缺乏民主監(jiān)督,更談不上民主管理。因此,推行村民直選制度,讓村干部定期接受村民投票的考驗(yàn),是改革管理區(qū)體制的關(guān)鍵一步。

廣東農(nóng)村轉(zhuǎn)制改革,不僅導(dǎo)入了村民直選的權(quán)力,而且促使了農(nóng)村黨政關(guān)系從一元權(quán)力結(jié)構(gòu)向二元權(quán)力結(jié)構(gòu)的政治轉(zhuǎn)型。原有的農(nóng)村一元權(quán)力結(jié)構(gòu)的制度基礎(chǔ)是自上而下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)任命,而新的二元權(quán)力結(jié)構(gòu)則導(dǎo)入了村民自下而上的民主授權(quán)機(jī)制。在這種民主授權(quán)機(jī)制的驅(qū)動(dòng)下,選舉出來(lái)的村主任,無(wú)論是原管理區(qū)的干部,還是普通村民,其角色地位都發(fā)生了根本的變化。作為村民民主授權(quán)的承受者,當(dāng)選村干部自然產(chǎn)生一種擔(dān)負(fù)村民囑托的責(zé)任心和肩負(fù)村民利益代言人的使命感,促使他們努力扮演村民利益守護(hù)人的角色。村干部的這種使命感和責(zé)任心,不僅來(lái)自于對(duì)村民信任的回報(bào)心理,同時(shí)也包含有自利的動(dòng)機(jī),即為換屆選舉獲得更多的選票而兌現(xiàn)競(jìng)選承諾。顯然,如果村主任這個(gè)職位完全取決于村民投票的數(shù)量,那么成功的競(jìng)選者必然會(huì)想方設(shè)法展現(xiàn)自己的治村才能,才能維護(hù)村民對(duì)自己的投票信任。

然而,競(jìng)選出來(lái)的村主任,如果想要獨(dú)立自主地開(kāi)展工作以圖有所作為,自然不甘扮演村支書(shū)附庸的角色。這就驅(qū)使村主任從村支書(shū)手中接管那些法定的權(quán)力,從而對(duì)村支書(shū)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威提出了挑戰(zhàn)。如何評(píng)判這種挑戰(zhàn),學(xué)術(shù)界有截然不同的看法,黨內(nèi)政治學(xué)研究中國(guó)農(nóng)村二也有激烈的紛爭(zhēng)。筆者在實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn),較普遍的情況是,縣-鄉(xiāng)黨委一般都把村黨支部當(dāng)作“嫡系部隊(duì)”來(lái)對(duì)待,在村支兩委職權(quán)配置上比較袒護(hù)村支書(shū)。而直接負(fù)責(zé)推行村民自治工作的各級(jí)民政部門(mén),則要求按照《村委會(huì)組織法》落實(shí)村委會(huì)的權(quán)力地位,支持村主任接管法定權(quán)力。如果民政部門(mén)與黨的組織部門(mén)就村支兩委的職權(quán)問(wèn)題爭(zhēng)執(zhí)不下,那么出面協(xié)調(diào)的權(quán)威機(jī)關(guān)一般是他們的共同上級(jí),即市委甚至省委。

對(duì)農(nóng)村基層來(lái)說(shuō),上級(jí)黨政職能部門(mén)的意見(jiàn)分歧往往加劇了村支書(shū)與村主任的個(gè)人矛盾。沒(méi)有參加競(jìng)選的村支書(shū)試圖依仗同鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的私交來(lái)維護(hù)權(quán)力,而那些尚未建立這種私交的村主任則不滿(mǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的偏心。例如,一些當(dāng)選的村主任跑到民政部門(mén)發(fā)牢騷:“鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)就那么偏袒支部那班人,難道村民選的村委會(huì)就是‘后娘’養(yǎng)的?”廣東某市委政策研究室提供的一份調(diào)研報(bào)告談到,許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)村委會(huì)缺乏信心,對(duì)前來(lái)請(qǐng)示工作的村主任態(tài)度冷淡,而對(duì)村支書(shū)則熱情有加,這一冷一熱截然不同的態(tài)度不利于村支兩委的團(tuán)結(jié)。到2000年10月,廣東全省有八百多名村委會(huì)成員辭職,原因比較復(fù)雜,其中相當(dāng)一部分由于當(dāng)選后無(wú)法履行職責(zé),受到排斥,因而辭職。

基層黨組織對(duì)村民選舉的疑慮和抵觸情緒比較明顯,村民直選對(duì)部分黨支部的權(quán)力地位有明顯的影響,有些黨支部的權(quán)力削弱了,有些黨支部甚至癱瘓了。某市一位村支書(shū)向前來(lái)調(diào)研的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)說(shuō):“看不出村委會(huì)選舉有什么效果,反而是削弱了黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)?！蹦赤l(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)似乎在發(fā)出警告:“某些黨員干部擔(dān)心這次民主選舉搞不好是‘共產(chǎn)黨走向垮臺(tái)的第一步’。”少數(shù)市委書(shū)記擔(dān)心村民選舉會(huì)動(dòng)搖村支書(shū)“第一把手”地位,表態(tài)說(shuō):“無(wú)論誰(shuí)當(dāng)選,都不能動(dòng)搖村支書(shū)‘一把手’的地位?！痹谛袆?dòng)上,這些地方的黨委部門(mén)不鼓勵(lì)、不支持村支書(shū)去競(jìng)選村委會(huì)主任。認(rèn)為如果競(jìng)選失敗,就會(huì)使黨支部領(lǐng)導(dǎo)陷入被動(dòng)局面。所謂“被動(dòng)局面”其實(shí)就是指“落選的村支書(shū)來(lái)領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)選的村主任”。這種結(jié)局也意味著,村主任的民意支持率高于村支書(shū),盡管村支書(shū)被預(yù)設(shè)為“一把手”。而村民的看法卻十分樸素,不少農(nóng)村的村民表示:“如果上級(jí)規(guī)定支書(shū)是領(lǐng)導(dǎo)全村的第一把手,那就要由全體村民來(lái)投票選舉?！边€有不少村民認(rèn)為,如果村支書(shū)不敢或者不愿意參與村委會(huì)競(jìng)選,那么“全體村民選舉的村主任比幾十個(gè)黨員選出來(lái)的村支書(shū)要有權(quán)力?！?/p>

盡管基層黨組織有這樣那樣的擔(dān)心和抵觸,廣東省委、省人大的主要領(lǐng)導(dǎo)卻表示了推行村民自治的堅(jiān)定決心。1998年下發(fā)的省委14號(hào)文件指出:“撤消管理區(qū)辦事處、設(shè)立村民村委會(huì),是貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家的路線(xiàn)方針政策及有關(guān)法律,依法理順我省農(nóng)村基層管理體制的必然要求;是我國(guó)社會(huì)主義民主的本質(zhì)特征在農(nóng)村基層的重要體現(xiàn);是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè),加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)的迫切需要?！笔∶裾d有關(guān)干部談到:“如果沒(méi)有省委、省人大以及省政府的強(qiáng)大政治支持,村民自治制度要在廣東‘安家落戶(hù)’,不知會(huì)遇到多大的困難,更不敢奢望‘高起點(diǎn),后來(lái)者居上’。如果說(shuō)廣東推行村民自治工作是‘后來(lái)居上’的話(huà),那么首先應(yīng)該歸功于省委領(lǐng)導(dǎo)的決心?！雹鄞_實(shí),盡管廣東具備實(shí)施村民自治“后來(lái)居上”的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件,但如果沒(méi)有高層領(lǐng)導(dǎo)自上而下的強(qiáng)行推動(dòng),要想消除下面的阻力,幾乎是不可能的。

基層黨政干部的擔(dān)心似乎也不無(wú)理由。不少地方的村委會(huì),一當(dāng)選出來(lái)就要求黨支部移交村務(wù)治理權(quán)力。村支兩委權(quán)力沖突的公開(kāi)化,使那些本來(lái)就對(duì)村民自治存有疑心的基層干部憂(yōu)心忡忡。例如,某市一個(gè)村委會(huì),一走馬上任就花費(fèi)3萬(wàn)元另外裝修了一處辦公地點(diǎn),與黨支部分開(kāi)辦公。這個(gè)村的支部書(shū)記感嘆到:“現(xiàn)在我們幾個(gè)支委無(wú)所事事,今后不知如何是好。”另一個(gè)村的村支書(shū)、副支書(shū),自選出村委會(huì)之后,三個(gè)月都沒(méi)有上班,黨支部陷入癱瘓。還有一些村的村委會(huì)侵占黨支部的職權(quán),宣布辭退團(tuán)支書(shū)和民兵營(yíng)長(zhǎng)。村支書(shū)反映:“我村的村委會(huì)都停發(fā)了團(tuán)支書(shū)、民兵營(yíng)長(zhǎng)的補(bǔ)貼,說(shuō)你們黨支部任命的人,找支書(shū)要工資去。我們村的財(cái)務(wù)開(kāi)支現(xiàn)在是村主任‘一支筆’,支部都要從村委會(huì)出糧,要團(tuán)支書(shū)找我們要錢(qián),不是存心要我們難堪嗎?”④另一些農(nóng)村與這些村所反映的情況恰好相反,村支書(shū)拒絕移交村務(wù)大權(quán),導(dǎo)致村委會(huì)難以開(kāi)展工作,村主任不能兌現(xiàn)競(jìng)選承諾而悶悶不樂(lè)。還有一些農(nóng)村,村支兩委的權(quán)力紛爭(zhēng)變成了黨支部與村民及村民代表的矛盾。某村村支書(shū)向上反映情況時(shí)說(shuō):“在我們村撤區(qū)設(shè)村、清理賬目的過(guò)程中,村民自行選出18名清賬代表,把我們當(dāng)作敵人一樣對(duì)待。清賬代表氣勢(shì)洶洶,要副支書(shū)交出經(jīng)聯(lián)社賬目。副支書(shū)說(shuō)等書(shū)?腔乩?當(dāng)時(shí)我正在鎮(zhèn)里辦事,村民找不到賬冊(cè),就打爛了支部的門(mén)窗玻璃,還把副支書(shū)脅持起來(lái),像揪斗地主一樣要他交代問(wèn)題。難道有了個(gè)《村委會(huì)組織法》,他們就可以無(wú)法無(wú)天了嗎?就可以不理睬黨的領(lǐng)導(dǎo)嗎?”

顯然,村民選舉后的村支書(shū)們,真切地感受到了來(lái)自村民、村民代表、村委會(huì)民主權(quán)力的挑戰(zhàn)。在村民選舉中發(fā)動(dòng)起來(lái)的村民,不再是沉默的羔羊。當(dāng)村民被鼓動(dòng)到投票場(chǎng)所去選舉他們的“當(dāng)家人”的時(shí)候,他們自然會(huì)問(wèn):“誰(shuí)是真正的當(dāng)家人?”當(dāng)被告之他們所選的村主任是法定“當(dāng)家人”的時(shí)候,一般都支持村委會(huì)接管法定的權(quán)力,而對(duì)那些拒絕移交村務(wù)工作的村支書(shū)表示憤慨。

村民對(duì)黨支部書(shū)記及其他支委缺乏信任甚至有對(duì)抗情緒,是黨支部權(quán)威下降的社會(huì)原因。這種狀況與這些農(nóng)村黨支部成員的不良行為記錄有直接的關(guān)系。然而,在這些村莊,村黨支部權(quán)力的失落,并不是由于村民選舉制度的導(dǎo)入,而是生活在舊體制中的支部成員大多蛻化變質(zhì),村民選舉只不過(guò)提供了一次曝光的機(jī)會(huì)。例如,廣東惠東縣港口鎮(zhèn)大澳村,在1998年的村民選舉中,原管理區(qū)辦事處干部全部落選,村民對(duì)前來(lái)調(diào)查的人員說(shuō)“舊班子是一幫蛀蟲(chóng)”。村民還反映,現(xiàn)任村支書(shū)不僅不吸取前任支書(shū)貪污腐敗的教訓(xùn),反而變本加厲地變賣(mài)集體耕地、貪污挪用公款。后果是,村里二百多畝耕地賣(mài)得只剩二十來(lái)畝,而上千萬(wàn)的賣(mài)地款所剩無(wú)幾,村辦公室家徒四壁,村委會(huì)只得向鎮(zhèn)政府借資2000元才勉強(qiáng)開(kāi)門(mén)。就這么一個(gè)營(yíng)私舞弊的人,還耿耿于懷村民不選他當(dāng)村長(zhǎng),因而拒絕移交村務(wù),阻撓賬目公開(kāi)。盡管村主任不斷要求接管村務(wù)、公開(kāi)賬目,鎮(zhèn)干部還親臨現(xiàn)場(chǎng)督促接交工作,但村支書(shū)就是不理不睬,不打移交,導(dǎo)致村委會(huì)無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。這位魏姓支書(shū)還振振有辭:“黃騰珠(即當(dāng)選村主任)一伙人都不是黨員,他們文化水平低、素質(zhì)差,當(dāng)中有人還曾勞改過(guò),他們沒(méi)有當(dāng)干部的資格,憑啥對(duì)黨支部指手畫(huà)腳和管理群眾……他們至今連村委會(huì)的計(jì)劃都沒(méi)有制訂出來(lái),我怎么好移交給他們呢?”

嚴(yán)重的是,大澳問(wèn)題不是個(gè)別現(xiàn)象。例如,廣州市白云區(qū)石井鎮(zhèn)紅星村,雖經(jīng)新聞媒體多次曝光,省、市、區(qū)、鎮(zhèn)有關(guān)部門(mén)均派人去了解情況并做工作,村黨支書(shū)至今仍未移交財(cái)務(wù)管理權(quán),仍以村經(jīng)濟(jì)聯(lián)社法人代表的身份掌管著村的經(jīng)濟(jì)大權(quán)。又例如,對(duì)石井鎮(zhèn)的環(huán)窖村,鎮(zhèn)黨委不僅不要求村黨支部將村里的財(cái)務(wù)管理權(quán)移交給村委會(huì),反而派人主持召開(kāi)“兩委”會(huì),決定村委會(huì)、經(jīng)濟(jì)聯(lián)社、經(jīng)濟(jì)發(fā)展公司實(shí)行財(cái)務(wù)分賬管理。結(jié)果,村黨總支書(shū)記仍以村經(jīng)濟(jì)聯(lián)社法人代表的身份掌握著村經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)大權(quán),不交賬、不交錢(qián),也不準(zhǔn)對(duì)過(guò)去的財(cái)務(wù)進(jìn)行審計(jì)。兩個(gè)村的村民都懷疑村支書(shū)有嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,對(duì)那些庇護(hù)村支書(shū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示憤慨。東莞市萬(wàn)江區(qū)蛇涌村的情況與此相似,原管理區(qū)黨支部、辦事處成員拒絕向村委會(huì)移交村務(wù)、財(cái)務(wù)管理權(quán),也不移交合同、文件。而且,管區(qū)支書(shū)等原班干部,竟然三次毆打村委會(huì)正、副主任,以暴力搶奪村委會(huì)印章。還有調(diào)查分析指出,這類(lèi)村支書(shū)之所以頑固地拒絕移交村務(wù)和經(jīng)濟(jì)管理權(quán),主要是他們有貪污挪用的犯罪嫌疑,那些死保他們的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也有受賄或合伙貪污的嫌疑。全省究竟有多少農(nóng)村的村支兩委處于這種極不協(xié)調(diào)的狀況,筆者還沒(méi)找到統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

值得深思的是,為什么大澳村的村支書(shū)如此囂張?為什么蛇涌村的支書(shū)竟敢多次毆打村主任、搶奪公章?更值得深思的是,為什么在村民眼中是條蛀蟲(chóng)的村支書(shū)得不到公正地懲罰?無(wú)論如何,這些蛻化變質(zhì)的“土皇帝”不能代表黨的領(lǐng)導(dǎo),要求村民、村代會(huì)、村委會(huì)等等服從這些“土皇帝”的權(quán)力意志,不僅完全背離了黨的宗旨,而且也是對(duì)這一宗旨的莫大傷害。如果不把這些異己分子清理出黨,“黨的領(lǐng)導(dǎo)”就會(huì)成為他們專(zhuān)橫跋扈、貪樁枉法的借口和擋箭牌。長(zhǎng)期下去,后果不堪設(shè)想,不僅直接損害黨與農(nóng)民的魚(yú)水關(guān)系,而且必將瓦解黨在農(nóng)村社會(huì)的政治基礎(chǔ)。

上述現(xiàn)實(shí)問(wèn)題也使人們對(duì)村民自治的作用、村民選舉的價(jià)值產(chǎn)生了懷疑。例如,不少村民發(fā)出了這樣的感慨:“如果大家選出的村主任不過(guò)是村支書(shū)的幫手,那么轟轟烈烈地選一個(gè)不能做主的‘二把手’又有什么意思?”少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部覺(jué)得:“村民自治不適合經(jīng)濟(jì)特別發(fā)達(dá)地區(qū)的實(shí)際?！碑?dāng)然,社會(huì)上還流行種種似乎與正統(tǒng)觀(guān)念不一致的觀(guān)點(diǎn),例如認(rèn)為“如果要實(shí)行真實(shí)的村民自治,就要讓村民自己決定要不要保留村黨支部?！庇掷缯J(rèn)為“搞村民選舉不過(guò)是做做樣子,哄外國(guó)人?！钡鹊?。筆者以為,中國(guó)的村民自治實(shí)踐還處于初級(jí)階段,認(rèn)識(shí)上有分歧、有爭(zhēng)論是十分自然的事情,實(shí)踐上有偏差也可以通政治學(xué)研究中國(guó)農(nóng)村二元過(guò)完善制度來(lái)糾正。就廣東及其他省份村民自治的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,把黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治對(duì)立起來(lái),否定黨支部領(lǐng)導(dǎo)地位和排斥村委會(huì)自治權(quán)力的觀(guān)點(diǎn),在實(shí)踐上都是有害的。因?yàn)?誰(shuí)也不能保證村民選舉出來(lái)的人都是奉公守法、辦事公正的人,堅(jiān)持和完善黨支部的領(lǐng)導(dǎo)有助于防范村委會(huì)的權(quán)力落入壞人之手。同樣的道理,誰(shuí)也不能保證所有支部成員都是黨性純潔、不會(huì)蛻化變質(zhì)的人,因此村委會(huì)的建立健全也有助于防止黨支部的權(quán)力把持在“土皇帝”之類(lèi)的人手中。

三、農(nóng)村黨政關(guān)系的調(diào)適:走向雙贏(yíng)

在農(nóng)村二元權(quán)力結(jié)構(gòu)的框架下,通過(guò)一定的制度安排,村支兩委可以建立和諧一致的權(quán)力關(guān)系。從經(jīng)驗(yàn)分析來(lái)看,如果農(nóng)村黨組織能夠把村民選舉的制度機(jī)制納入自身組織建設(shè),那么村支兩委建立和諧關(guān)系的幾率就比較大。

其實(shí),廣東農(nóng)村在推行村民自治的實(shí)踐中,已經(jīng)自覺(jué)或不自覺(jué)地把村民選舉的制度機(jī)制納入了黨支部組織建設(shè)之中。這既是對(duì)村民自治是一種政治支持,也為黨支部建設(shè)提供了新機(jī)制。具體的做法可概括為二種模式,一是“兩票制”選村支部,例如深圳龍崗區(qū)的黨支部換屆選舉“兩票制”。二是“二選聯(lián)動(dòng)機(jī)制”,即“從村支書(shū)到村主任”與“從村主任到村支書(shū)”這兩種聯(lián)動(dòng)形式。根據(jù)有關(guān)部門(mén)提供的數(shù)據(jù),估計(jì)在廣東省第一次村民選舉中,以“二選聯(lián)動(dòng)”實(shí)現(xiàn)了村支書(shū)-村主任“一肩挑”的農(nóng)村占全省農(nóng)村的50%,這種權(quán)力結(jié)構(gòu)的農(nóng)村一般都避免了村支兩委權(quán)力沖突,增加了村級(jí)組織的整體影響力。

1兩票制山西省河曲縣于1991年首創(chuàng)的“兩票制”選舉村黨支部的辦法,經(jīng)過(guò)不斷完善,對(duì)加強(qiáng)農(nóng)村黨支部建設(shè)發(fā)揮了明顯的作用。山東、福建、江西、河北、湖北、湖南和廣東等地正在結(jié)合本地情況推廣這一先權(quán)力結(jié)構(gòu)論郭正林進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。1998～1999年,深圳龍崗區(qū)在廣東率先引入兩票制選村黨支部,也收到了明顯的效果?！皟善敝啤边x村黨支部中的“兩票”,第一票是村民的信任投票或民意票,即由全村選民以不記名投票的方式,推選村黨支部書(shū)記、副書(shū)記及委員的候選人。第二票是支部黨員的正式選票,即鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委依據(jù)村民信任投票的結(jié)果,向村黨支部正式提出差額候選人,由全村黨員投票選舉黨支部。

“兩票制”見(jiàn)成效的原因,就是在黨支部建設(shè)中吸納了村民選舉的制度機(jī)制,使村民群眾在支書(shū)和支委的選擇上開(kāi)始有了發(fā)言權(quán)。其本質(zhì)就是在不改變農(nóng)村二元權(quán)力結(jié)構(gòu)的前提下,為黨支部提供了一個(gè)自下而上提取權(quán)力的信任資源的渠道,從而鞏固和維新了農(nóng)村基層黨組織的合法性基礎(chǔ)。而村民信任投票的多寡就是這種合法性的量化形式。

中共深圳市委組織部在一份調(diào)查報(bào)告中,說(shuō)“兩票制”改變了過(guò)去單純的‘群眾選村長(zhǎng)、黨員選書(shū)記’的做法,避免了一些地方出現(xiàn)的村長(zhǎng)‘一呼百應(yīng)’、書(shū)記‘說(shuō)話(huà)不靈’等不正?，F(xiàn)象的發(fā)生。③兩票制為村黨支部提供了自上而下和自下而上的雙重權(quán)力來(lái)源從而加強(qiáng)黨支部的權(quán)力。然而,黨支部會(huì)不會(huì)因此而把村委會(huì)置于自己的附庸地位呢?目前還沒(méi)有足夠的經(jīng)驗(yàn)觀(guān)察來(lái)回答這一問(wèn)題。不過(guò)有一點(diǎn)是比較清楚的,那就是黨支部的權(quán)力基礎(chǔ)發(fā)生了變化,④如果憑借村民信任投票上臺(tái)的村支書(shū)不為民謀利、蛻化變質(zhì),那么村民在下一次的信任投票中就能把他趕下臺(tái)。

2二選聯(lián)動(dòng)機(jī)制

“二選聯(lián)動(dòng)機(jī)制”的“二選”,一是村委會(huì)選舉,二是黨支部選舉。在實(shí)行自由公開(kāi)的村民直選之前,由于村委會(huì)選舉往往受黨支部或鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的操縱而失去民意支持,因此選出村委會(huì)一般成為黨支部甚至村支書(shū)的附庸。即使黨支部也以黨內(nèi)選舉的形式產(chǎn)生,但村委會(huì)與黨支部選舉缺乏內(nèi)在的鉤連,處于“兩張皮”的狀況。1998年正式的《村委會(huì)組織法》頒布以后,隨著村民選舉制度的完善,村民直選提升了村委會(huì)及村主任的社會(huì)威望和權(quán)力地位,由此必然觸動(dòng)村黨支部特別村支書(shū)的權(quán)力影響力。

與全國(guó)的情況一樣,廣東農(nóng)村大多是村支兩委交叉兼職,形成“一班人馬、兩塊牌子”的緊密型二元權(quán)力結(jié)構(gòu)。關(guān)鍵的問(wèn)題是這個(gè)“班長(zhǎng)”的權(quán)力有多高的民意支持率,而且具體以什么方式表達(dá)了這種民意支持率。如果“班長(zhǎng)”不是以村民認(rèn)可的渠道獲得足夠的信任支持(具體表現(xiàn)為獲得了多少村民選票),那么其權(quán)力的合法性就存在問(wèn)題。換句話(huà)說(shuō),在村支兩委交叉班子中,“班長(zhǎng)”(假設(shè)是村支書(shū))的民意支持率低于班子中另一成員(假設(shè)是村主任),那么“班長(zhǎng)”的權(quán)力地位必然受到班子成員甚至村民群眾的質(zhì)疑。

從程序政治的角度來(lái)看,村民選舉是獲取村民選票的競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程。面對(duì)這種競(jìng)爭(zhēng),預(yù)設(shè)為“班長(zhǎng)”的村支書(shū)可能采取的策略有二:一是參選,通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)獲得多數(shù)選票而成為村主任。二是逃避,力圖依賴(lài)上級(jí)支持繼續(xù)擔(dān)任“班長(zhǎng)”。一般來(lái)看,逃避意味著缺乏自信心。那些不敢參選的村支書(shū),或者才高德淺,或者德高才淺,或者德才皆缺,因而怕落選而丟面子。而敢于參選的村支書(shū),一般都有“德才兼?zhèn)洹钡淖晕艺J(rèn)同。有了這份自信,就不怕那50%的落選風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于那些成功競(jìng)選而來(lái)的村支書(shū),他們不僅保有自上而下上級(jí)支持,同時(shí)還能自下而上地從村民那里提取信任資源,成為名副其實(shí)的“班長(zhǎng)”。而建立在這種權(quán)力基礎(chǔ)之上的村支兩委交叉兼職班子,一般都能夠避免村支兩委之間的權(quán)力摩擦,從而提高村級(jí)組織的整體效能,走向雙贏(yíng)。一位由當(dāng)選村主任兼任村支書(shū)的村干部說(shuō):“當(dāng)好一個(gè)村干部,最關(guān)鍵的是農(nóng)民信任你。”看來(lái),信任意識(shí)已經(jīng)影響農(nóng)村干部的權(quán)力行使了。

無(wú)論是“兩票制”推選黨支部,還是“村支書(shū)到村主任”、“村主任到村支書(shū)”的二選聯(lián)動(dòng)策略,都是在實(shí)踐中摸索出來(lái)的調(diào)適農(nóng)村黨政關(guān)系的方式。這些方式之所以產(chǎn)生了一定的效果,就是由于在黨支部組織建設(shè)引入了民主選舉的制度機(jī)制。這種制度機(jī)制,使黨支部也能像村委會(huì)那樣從村民社會(huì)中自下而上地提取權(quán)力資源。因此,村民社會(huì)的支持已經(jīng)成為村支兩委的共同政治基礎(chǔ),這就是村委會(huì)與黨支部走向雙贏(yíng)的制度條件。對(duì)于那些能夠以“二選聯(lián)動(dòng)機(jī)制”來(lái)解決村支兩委協(xié)調(diào)問(wèn)題的農(nóng)村來(lái)說(shuō),“兩票制”可以作為一種預(yù)備措施。而一旦參與競(jìng)選的村支書(shū)落選了,或者當(dāng)選村主任不是黨員,那么就應(yīng)該啟動(dòng)“兩票制”的機(jī)制來(lái)改選黨支部,從而提高黨支部的民意支持水平,促進(jìn)村支兩委的協(xié)調(diào)與共強(qiáng)。

四、結(jié)論

農(nóng)村二元權(quán)力結(jié)構(gòu)的概念,提供了一個(gè)中國(guó)農(nóng)村黨政關(guān)系類(lèi)型及其變化的分析框架。這個(gè)分析框架著眼于從權(quán)力的結(jié)構(gòu)性要素,即權(quán)力資源配置模式、權(quán)力合法性來(lái)源渠道、權(quán)力的制度規(guī)范、權(quán)力的影響力四個(gè)方面,來(lái)透視村委會(huì)與黨支部的權(quán)力關(guān)系類(lèi)型及其變化。

公正、公平、公開(kāi)的村民直接選舉強(qiáng)化了村委會(huì)的權(quán)力地位。制度化的村民選舉為村委會(huì)自上而下地提取民意支持(民主授權(quán))提供合法的渠道。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委及村黨支部有辦法控制甚至操縱村民選舉,但這種做法已經(jīng)失去合法性。在村民選舉制度逐步完善的制度背景下,黨支部的權(quán)力來(lái)源也迫切需要建構(gòu)制度化的渠道,由此能夠從村民群眾中提取信任資源?！皟善敝啤薄ⅰ岸x聯(lián)動(dòng)機(jī)制”就是這種制度建構(gòu)的嘗試。

按照不同制度規(guī)范運(yùn)作的村委會(huì)與黨支部,都面臨如何維護(hù)和增強(qiáng)權(quán)力影響力的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。而權(quán)力影響力的高低最終取決于村民對(duì)權(quán)力的認(rèn)同。村民選舉是村民表達(dá)權(quán)力認(rèn)同的過(guò)程,無(wú)論是村委會(huì)還是黨支部,如果不能接受村民投票箱(包括村委會(huì)選舉投票與黨支部信任投票)的定期考驗(yàn),那么它的權(quán)力就缺乏村民認(rèn)同,它的組織動(dòng)員與監(jiān)控力就會(huì)減低甚至消失。因此,村民選舉的影響是雙重的,村委會(huì)與黨支部的實(shí)際權(quán)力地位,不會(huì)單純地決定于制度規(guī)范,同時(shí)還要決定于村民對(duì)權(quán)力的制度化認(rèn)同。

經(jīng)驗(yàn)材料表明,兩票制、二選聯(lián)動(dòng)機(jī)制對(duì)加強(qiáng)農(nóng)村黨支部建設(shè)、完善黨支部的核心領(lǐng)導(dǎo)是有效的。保證這種有效性的制度安排,正是在黨支部建設(shè)中所導(dǎo)入的直選制度機(jī)制。村民群眾對(duì)黨支部書(shū)記及委員的人選問(wèn)題,開(kāi)始擁有發(fā)言權(quán)。這對(duì)中國(guó)政治發(fā)展來(lái)說(shuō),無(wú)疑具有深遠(yuǎn)的影響,對(duì)維護(hù)黨與人民群眾的魚(yú)水關(guān)系無(wú)疑會(huì)發(fā)揮積極作用。