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內(nèi)容提要：本文認(rèn)為，中國共產(chǎn)黨執(zhí)政是一種總體性執(zhí)政，從中央到地方各級政權(quán)，中共都發(fā)揮著執(zhí)政黨的功能。在鄉(xiāng)村社會，執(zhí)政的主體是農(nóng)村黨組織，隨著依法治國方略的實施，農(nóng)村黨組織依法執(zhí)政的必要性和緊迫性日益突顯。文章指出，目前農(nóng)村黨組織依法執(zhí)政的重點(diǎn)在于依法進(jìn)入村民自治組織，獲得執(zhí)政的合法性；通過黨員個人和黨組織的活動，體現(xiàn)執(zhí)政黨的意圖；正確處理兩委關(guān)系和鄉(xiāng)村關(guān)系，建立黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的充滿活力的村民自治機(jī)制；豐富農(nóng)村黨內(nèi)民主的實踐形式，以黨內(nèi)民主帶動村民自治向良性健康方向發(fā)展。

關(guān)鍵詞：村民自治農(nóng)村黨組織依法執(zhí)政

與國外一些政黨執(zhí)政的情形不同，中國共產(chǎn)黨執(zhí)政是一種從中央到地方的總體性執(zhí)政，各級政權(quán)都由執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨來掌握，并且國家的立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)等都在中國共產(chǎn)黨執(zhí)政范圍之內(nèi)。而象英國、美國這樣的國家，執(zhí)政黨只是控制中央政府的權(quán)力，而對地方政府卻無權(quán)插手，甚至在地方議會的選舉中，這些執(zhí)政黨很可能落敗，無法成為地方政治和基層政治的執(zhí)政黨。這樣就提出一個問題，對于一個實施總體性執(zhí)政的政黨來說，中國共產(chǎn)黨不應(yīng)該忽視地方政治和基層政治的發(fā)展，相反，應(yīng)該花大氣力關(guān)注和重視地方政治和基層政治的發(fā)展，努力提高地方黨組織對地方政治的執(zhí)政能力，提高基層黨組織駕馭基層政治的能力和水平。

接下來的問題是，改革開放以來，農(nóng)村村民自治獲得長足發(fā)展，這是中國基層政治發(fā)展的新變化，它極大地激發(fā)了村民的政治參與熱情，提高了村民依法行使民主權(quán)利的意識和水平。與此同時，也給執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨基層組織帶來更高的要求，能不能適應(yīng)基層民主的發(fā)展相應(yīng)提高執(zhí)政能力，是對基層黨組織駕馭基層政治能力的考驗。筆者認(rèn)為，作為中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，村黨組織應(yīng)該樹立依法執(zhí)政的意識，在村民自治過程中不斷提高依法執(zhí)政的能力。

一、農(nóng)村黨組織依法執(zhí)政的含義

在中國，依法執(zhí)政是黨執(zhí)政的基本方式，其執(zhí)政主體是中國共產(chǎn)黨，而中國共產(chǎn)黨擁有一套由中央、地方、基層黨組織構(gòu)建起來的完整的組織體系。由于實行總體性執(zhí)政，各級政權(quán)的執(zhí)政主體是中國共產(chǎn)黨的各級組織。在鄉(xiāng)村社會，執(zhí)政的主體是農(nóng)村黨組織。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部(含總支、黨委)是黨在農(nóng)村的基層組織，也就是說，中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的執(zhí)政地位的鞏固和執(zhí)政能力的發(fā)揮主要依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和農(nóng)村黨支部。這樣一來，我們對農(nóng)村黨組織依法執(zhí)政的探討實際上分兩個層面進(jìn)行。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的依法執(zhí)政，另一層面是村級黨支部(含總支、黨委)對農(nóng)村自治組織的依法執(zhí)政。本文主要探討的是村級黨支部依法執(zhí)政問題[①]。

筆者認(rèn)為，農(nóng)村黨組織依法執(zhí)政，是指農(nóng)村黨組織在農(nóng)村基層政治生活中發(fā)揮執(zhí)政黨功能，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部為執(zhí)政主體，依據(jù)國家的憲法和法律以及適合鄉(xiāng)情村情的村民自治章程和村規(guī)民約，選派自己的代表依法進(jìn)入基層政權(quán)組織和基層自治組織，管理鄉(xiāng)村社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)，以貫徹黨的路線、方針、政策，體現(xiàn)執(zhí)政黨在農(nóng)村工作的意圖和政策主張。

二、農(nóng)村黨組織依法執(zhí)政的必要性和緊迫性

(一)依法執(zhí)政的必要性

農(nóng)村黨組織依法執(zhí)政的必要性在于：一是依法治國方略在農(nóng)村基層落實的客觀需要。依法治國是我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，依法治國必然要求依法執(zhí)政。農(nóng)村基層黨組織是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，只有提高依法執(zhí)政的能力，不斷強(qiáng)化執(zhí)政意識，才能成為團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)群眾建設(shè)中國特色社會主義新農(nóng)村的堅強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。二是獲得長期執(zhí)政合法性、鞏固和擴(kuò)大黨在農(nóng)村社會執(zhí)政基礎(chǔ)的客觀要求?；A(chǔ)不牢，地動山搖。如果共產(chǎn)黨在基層社會的執(zhí)政地位出現(xiàn)問題，就會動搖整個共產(chǎn)黨執(zhí)政大廈的堅實基礎(chǔ)。執(zhí)政基礎(chǔ)的鞏固和擴(kuò)大，離不開民眾對共產(chǎn)黨執(zhí)政的普遍認(rèn)同和支持。農(nóng)村黨組織必須嚴(yán)格依法施政，不斷創(chuàng)造新的業(yè)績，才能獲得執(zhí)政活動的公信力，獲得基層群眾的長期擁護(hù)。

(二)依法執(zhí)政的緊迫性

依法執(zhí)政的緊迫性主要來自于日漸成熟的村民自治活動。村民自治是由部分村民首創(chuàng)，然后得到國家憲法支持和黨中央、國務(wù)院的肯定，在各級黨委和政府的主導(dǎo)下，逐漸制度化、規(guī)范化的鄉(xiāng)村民主化活動。經(jīng)過十年試行，1998年村委會組織法以正式法的形式頒布，從此，村民有了明確的法律依據(jù)來保障自治活動。依法自治，依法行使村民自治權(quán)，已經(jīng)成為當(dāng)前社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要實踐。

隨著村民自治活動的制度化水平逐漸提高，農(nóng)村黨組織在鄉(xiāng)村社會的執(zhí)政活動的合法性危機(jī)越來越突顯出來。農(nóng)村黨支部越來越受到村民的質(zhì)問－“村支書為什么是一把手”，“村支書為什么不選舉產(chǎn)生”。農(nóng)村黨組織亟待補(bǔ)充新的合法性資源來鞏固執(zhí)政黨在鄉(xiāng)村社會的執(zhí)政基礎(chǔ)。目前農(nóng)村黨組織的一切活動依據(jù)的主要是黨的政策、文件，隨著村委會組織法、村委會選舉辦法等法律、法規(guī)進(jìn)入鄉(xiāng)村，黨的制度規(guī)定和法律法規(guī)的權(quán)威誰大誰小的問題日益突出。在村民自治的權(quán)利救濟(jì)活動中，一些村民拿著憲法、村委會組織法、村委會選舉辦法提出行政訴訟，以民告官的形式試圖獲得自治權(quán)利的救濟(jì)。但黨對基層組織在鄉(xiāng)村社會的原則性規(guī)定由于缺乏操作性而日前受到挑戰(zhàn)。這就要求我們農(nóng)村黨支部在支持和幫助村民自治過程中必須依法辦事。

三、農(nóng)村黨組織依法執(zhí)政的重點(diǎn)

在農(nóng)村基層社會，執(zhí)政的主體是中國共產(chǎn)黨的基層組織。為了更好地鞏固黨的執(zhí)政地位，農(nóng)村黨組織必須按照依法執(zhí)政的要求改善黨對村民自治的領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)前農(nóng)村黨組織依法執(zhí)政的重點(diǎn)主要是：依法進(jìn)入村民自治組織，獲得執(zhí)政的合法性；通過黨員個人和黨組織的活動，體現(xiàn)執(zhí)政黨的意圖；正確處理兩委關(guān)系和鄉(xiāng)村關(guān)系，建立黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的充滿活力的村民自治機(jī)制；豐富農(nóng)村黨內(nèi)民主的實踐形式，以黨內(nèi)民主帶動村民自治向良性健康方向發(fā)展。

(一)進(jìn)入村民自治組織，獲得執(zhí)政的合法性

基層自治權(quán)力雖然不屬于國家公共權(quán)力，不是由國家機(jī)關(guān)來行使，但由于它關(guān)系到鄉(xiāng)村社會村民群眾的切身利益，關(guān)系到村民自治權(quán)的最終實現(xiàn)，因此掌握和控制基層自治權(quán)力對于執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨來說是理所當(dāng)然的。根據(jù)憲法和村委會組織法的有關(guān)規(guī)定，村委會成員(主任、副主任和委員)由村民直接選舉產(chǎn)生。村民直接選舉制的出現(xiàn)，使鄉(xiāng)村基層自治權(quán)力的合法性來源發(fā)生了重大變化：過去可以說村級組織，不管是行政村、合作社、生產(chǎn)大隊，其領(lǐng)導(dǎo)人都是由村黨支部或者是上級黨委任命；而現(xiàn)在村委會的職位逐漸開放，那些村莊精英可以不必通過黨支部的組織考察、培養(yǎng)、任命，就可以通過村民的選票進(jìn)入村委會班子，成為自治性組織的領(lǐng)導(dǎo)成員。自治權(quán)力的合法性來源由黨組織授權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榇迕袢罕姷氖跈?quán)。這種根本變化導(dǎo)致農(nóng)村社會執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨基層組織面臨著越來越大的壓力，村民群眾越來越要求農(nóng)村黨組織給他們一個合法的理由。

依法進(jìn)入村民自治組織，這是解決執(zhí)政黨權(quán)力合法性的首要問題。也就是說，農(nóng)村黨支部成員特別是支部書記必須參加村委會選舉，接受農(nóng)村選民的選票考驗。如果獲得多數(shù)選民的支持，他才能夠合法地承擔(dān)起農(nóng)村治理的重任。當(dāng)前部分農(nóng)村進(jìn)行的“一肩挑”的做法，就是要解決農(nóng)村黨支部在農(nóng)村執(zhí)政合法性的問題，農(nóng)村黨支部成員通過農(nóng)村選舉的途徑，成為自治組織的領(lǐng)導(dǎo)成員。

(二)通過黨員個人和黨組織的活動，體現(xiàn)執(zhí)政黨的意圖

通過選舉使農(nóng)村黨支部的成員進(jìn)入村民自治組織(村委會)，這只是依法執(zhí)政的第一步。因為村民自治不只是民主選舉，還有民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。在自治活動中，黨員個人和黨組織應(yīng)該發(fā)揮積極作用。比如，在村委會日常事務(wù)的管理過程中，農(nóng)村黨支部的成員應(yīng)該通過自己的努力使鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和農(nóng)村黨支部的意圖通過村民自治活動得到體現(xiàn)。在村民代表會議以及村民理財小組的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督活動中，黨員應(yīng)該依據(jù)村民自治章程和村規(guī)民約的規(guī)定，貫徹實現(xiàn)農(nóng)村黨支部的意圖，根據(jù)法定程序行使自治權(quán)，努力將黨組織的意圖和主張轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)村社會普遍遵守的行為準(zhǔn)則。在農(nóng)村黨組織支持和幫助村民開展自治活動過程中，支部書記承擔(dān)著更大的政治責(zé)任，一方面他必須將上級黨委的意圖和指示精神貫徹下去，動員和支持黨員干部群眾實現(xiàn)上級意圖；另一方面他也必須將村民的利益要求反映上去，為上級黨委政府科學(xué)決策提供依據(jù)。只有這樣，作為執(zhí)政黨在農(nóng)村最基層的組織，其執(zhí)政功能才能最終體現(xiàn)出來。

(三)正確處理兩委關(guān)系和鄉(xiāng)村關(guān)系，建立黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的充滿活力的村民自治機(jī)制

兩委關(guān)系和鄉(xiāng)村關(guān)系是當(dāng)前村民自治的兩大難點(diǎn)問題，也是村民自治急待解決的重點(diǎn)問題。農(nóng)村黨組織依法執(zhí)政必須解決好這兩個問題。所謂兩委關(guān)系是指村委會和村黨支部的關(guān)系問題，所謂鄉(xiāng)村關(guān)系是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的關(guān)系問題。村委會和村黨支部之所以出現(xiàn)矛盾和爭執(zhí)，是因為關(guān)于村民自治的黨的政策和國家的法律存在諸多需要改進(jìn)的地方。比如，《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》規(guī)定，村黨支部有權(quán)“討論決定本村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展中的重要問題”。但根據(jù)《村民委員會組織法》有關(guān)規(guī)定，村委會管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)。農(nóng)村土地和財產(chǎn)又屬于村中“重要問題”，誰來管理和決定這些“重要問題”就產(chǎn)生爭執(zhí)，引發(fā)農(nóng)村兩委矛盾。另外，在鄉(xiāng)村關(guān)系問題上，根據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村委會工作，這只是原則性規(guī)定，如何指導(dǎo)并沒有一個可操作性的規(guī)范性文件，因此導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系在一些農(nóng)村比較緊張，有的村委會借口村民自治不理會不支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)借口行政管理肆意干涉村民自治事項。在兩委關(guān)系和鄉(xiāng)村關(guān)系的沖突中，農(nóng)村黨支部處于一個非常重要的地位。它既是兩委矛盾的當(dāng)事方之一，也是緩和鄉(xiāng)村關(guān)系的調(diào)和劑。作為執(zhí)政黨在農(nóng)村最基層的力量，農(nóng)村黨支部如何發(fā)揮執(zhí)政黨的功能，建立規(guī)范化、制度化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)村黨組織、村委會三者有機(jī)統(tǒng)一、充滿活力的村民自治運(yùn)行機(jī)制意義重大，必須引起高度重視。

(四)豐富農(nóng)村黨內(nèi)民主的實踐形式，以黨內(nèi)民主帶動村民自治向良性健康方向發(fā)展

黨內(nèi)民主建設(shè)是執(zhí)政黨自身健康發(fā)展的需要，也是中國政治體制改革成功的前提和必要條件。黨的十六大提出，黨內(nèi)民主是黨的生命，強(qiáng)調(diào)發(fā)展黨內(nèi)民主對人民民主的發(fā)展具有示范和導(dǎo)向作用。在農(nóng)村，通過“兩票制”方式選舉產(chǎn)生農(nóng)村黨支部是黨內(nèi)民主活動的新探索?！皟善薄敝感湃纹保ㄓ行┑胤椒Q之為提名票）和選舉票。具體來說，首先由全體選民對村黨支部所有黨員投信任票，只有且必須過半數(shù)信任票的黨員才有資格成為下一屆村支委的候選人；然后根據(jù)信任票的多少確定村黨支部書記及委員候選人，最后由村黨支部全體黨員投票選舉產(chǎn)生新一屆村黨支部。通過這種形式的黨內(nèi)民主選舉，可以吸收黨外群眾積極參與對黨支部候選人的評判，將黨外群眾意見轉(zhuǎn)化為可量化的評價指標(biāo)，使群眾的意愿充分得到表達(dá)，通過黨內(nèi)選舉把群眾意愿變?yōu)楝F(xiàn)實，實現(xiàn)黨員意愿與群眾意愿、黨內(nèi)民主與人民民主相結(jié)合。同時也可以選舉產(chǎn)生堅強(qiáng)有力的贏得廣大村民群眾擁護(hù)的農(nóng)村黨支部。農(nóng)村基層黨內(nèi)選舉方式改革的實踐，也反過來推動基層群眾自治活動的民主化、規(guī)范化水平的提高，使村民自治向健康有序方向發(fā)展。

四、結(jié)語

作為執(zhí)政黨在農(nóng)村的根基，農(nóng)村黨支部在當(dāng)前的社會主義新農(nóng)村建設(shè)中究竟發(fā)揮什么樣的作用？怎樣發(fā)揮這些作用？這一歷史性命題突出地擺在我們面前。我們認(rèn)為，農(nóng)村黨支部應(yīng)樹立依法執(zhí)政的意識，選派優(yōu)秀分子作為自己的代表通過法律途徑進(jìn)入自治組織，在自治組織中通過黨員個人和黨組織的模范帶頭作用，支持和幫助村民自治健康有序發(fā)展，貫徹新農(nóng)村建設(shè)的各項戰(zhàn)略部署，這既是執(zhí)政黨依法執(zhí)政在農(nóng)村基層的具體要求，也是新時期新形勢給基層黨組織提出的歷史使命。

[①]對于農(nóng)村村級黨支部依法執(zhí)政的問題，學(xué)術(shù)界有爭論。有的學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村黨支部在農(nóng)村各種組織中可以而且必須發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，但沒有執(zhí)政的問題，因為村級組織不是一級政權(quán)，農(nóng)村黨支部不可能依法進(jìn)入國家政權(quán)機(jī)構(gòu)，村級黨支部依法執(zhí)政的問題是個假問題，該命題不能成立。但有的學(xué)者認(rèn)為，中國共產(chǎn)黨執(zhí)政是一種總體性執(zhí)政，上至中央，下至農(nóng)村基層，執(zhí)政范圍遍及各個領(lǐng)域，農(nóng)村基層自然不能置身之外。筆者同意后一種觀點(diǎn)，認(rèn)為村級黨支部有依法執(zhí)政的問題，并且在村民自治過程中應(yīng)該帶頭發(fā)揮依法執(zhí)政的作用。