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[摘要]本文針對我國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度中存在的問題,提出了進(jìn)一步完善立法的建議。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村;土地制度;立法

“三農(nóng)”問題錯綜復(fù)雜,但歸根到底還是農(nóng)村的土地法律制度不完善造成的。圍繞農(nóng)村土地法律制度這個核心問題,我們可以從以下幾個角度來完善立法:

一、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)立法

當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體虛置是造成農(nóng)村土地問題的根本癥結(jié)。所謂主體虛置并非沒有主體,而是主體模糊或者說主體不能承擔(dān)起它應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。從憲法和其他法律規(guī)定看,目前農(nóng)村土地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體所有,農(nóng)村村民委員會作為基層自治組織代為行使所有權(quán)。由于自治組織的制度缺憾導(dǎo)致其事實上成為上級行政部門的下屬組織,所以,當(dāng)上級機(jī)關(guān)在協(xié)調(diào)土地征用、轉(zhuǎn)讓等有關(guān)集體土地的重大問題時,自治組織不是代表農(nóng)民利益與土地受讓主體討價還價,而是容易屈從上級機(jī)關(guān)的意志。

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體立法的思路是,改革或落實農(nóng)村村民自治法,使村民自治組織真正成為村民利益的代言人,農(nóng)村土地所有權(quán)按照民法之“按份共有”的制度模式進(jìn)行改革,使農(nóng)村土地使用權(quán)成為一種真正意義上的“物權(quán)”。“按份共有”之“份”既可以是個人也可以是家庭,也可以是以個人為基礎(chǔ)的家庭之“份”。按份共有的目的就是將土地所有權(quán)與每個農(nóng)民緊密聯(lián)系在一起,使農(nóng)村土地所有權(quán)及其附屬權(quán)利的變化都必須征得每個按份共有人的同意。從法律角度看,按份共有人對土地所有權(quán)和其他權(quán)利的轉(zhuǎn)讓享有優(yōu)先受讓權(quán),從理論上來說,這可能導(dǎo)致土地所有權(quán)份額的集中和壟斷,但是這就從根本上堵住了土地轉(zhuǎn)讓過程中個人意志或者上級機(jī)關(guān)意志左右局面的漏洞。

在土地按份共有的基礎(chǔ)之上整合農(nóng)村自治組織,使組織權(quán)力與土地權(quán)利緊密地結(jié)合起來。自治組織具有權(quán)力屬性,而這里的權(quán)力是基于土地所有權(quán)及其附屬權(quán)利之上的,或者說是產(chǎn)出于這些權(quán)利。順著這個思路,我們就會得出一個必然的結(jié)論,按份共有人既可以按份享有土地所有權(quán)及其附屬權(quán)利,也可以按份享有自治的組織性權(quán)力。立法應(yīng)當(dāng)從程序上控制組織權(quán)力產(chǎn)生的原則、方式、人員構(gòu)成模式,權(quán)力行使的代表人及其規(guī)則,權(quán)力代表人產(chǎn)生及撤換辦法,自治組織防止外來非法干涉的保障措施等一系列問題,使農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體真正落實到位,其結(jié)果也必將導(dǎo)致農(nóng)村民主法治的真正實現(xiàn)。

二、農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓程序立法

雖然我國的土地管理法和承包法都對農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓程序進(jìn)行了一些規(guī)定,但是這些法律條文過于籠統(tǒng)和模糊,實踐中可操作性不強(qiáng)。有些地方在土地轉(zhuǎn)讓過程中,曲解有關(guān)法律規(guī)定,先由上級領(lǐng)導(dǎo)和部分村干部拍板定論后,再找?guī)讉€村民代表簽字,走一個所謂的程序,從而忽視了絕大多數(shù)農(nóng)民的利益。

原因何在?從法律制度角度看,主要是土地所有權(quán)權(quán)屬之間的分離關(guān)系造成的。所有權(quán)權(quán)屬分為占有、使用、收益與處分四項權(quán)能,占有、使用和收益主要是一種集體土地的內(nèi)部權(quán)利關(guān)系,而處分權(quán)則是一種集體土地的外部權(quán)利關(guān)系,我國農(nóng)村土地所有權(quán)是一種內(nèi)部和外部權(quán)利關(guān)系分離的制度模式。我國的農(nóng)村土地承包法賦予了農(nóng)民長期(30年)的土地承包經(jīng)營權(quán),擁有承包土地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、收益處分權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)權(quán)。但是,土地承包法只是解決農(nóng)民個體與集體之間的土地承包這個內(nèi)部關(guān)系,這個內(nèi)部關(guān)系只賦予實際耕作土地的個體農(nóng)民對農(nóng)村土地的占有、使用和收益的權(quán)利,而沒有對土地的處分權(quán)。那么,現(xiàn)實中農(nóng)村集體土地對外轉(zhuǎn)讓這個外部法律關(guān)系如何解決呢?從農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓的實際操作看,對集體土地的“處分權(quán)”在與個體農(nóng)民相分離的同時,在事實上也很難屬于農(nóng)村集體組織,這就在事實上使農(nóng)村集體組織在處分土地所有權(quán)時,難以保障農(nóng)民的意志和意愿。

所以,要規(guī)范土地轉(zhuǎn)讓市場,明確土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓主體是一個前提性條件,但僅僅明確農(nóng)村集體組織的土地所有權(quán)主體地位還不夠,更重要的是確立承包土地的個體農(nóng)民在土地轉(zhuǎn)讓中與其他利益主體談判協(xié)商之平等的主體地位,法律必須規(guī)定沒有形式意義上的土地按份共有人(農(nóng)民)的同意,土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的任何轉(zhuǎn)讓都是無效的。除此之外,還需要從立法上解決農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓的控制性法律程序問題。三、農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓補償制度立法

當(dāng)前農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓中存在的另一重大問題是土地價值與價格嚴(yán)重背離,其直接后果是使農(nóng)民依附于土地所有權(quán)之上的利益得不到保障。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,土地價值是變動不拘的,價格就不應(yīng)當(dāng)固定不變,所謂“隨行就市”。但是,以征用耕地為例,根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》,土地補償費和農(nóng)民安置費總計為該耕地征用前三年平均產(chǎn)值的10—16倍,最多不超過30倍。按照這個標(biāo)準(zhǔn),以現(xiàn)金形式補償給土地所有者的費用一般在每畝1.5萬—3.5萬元之間。據(jù)中國土地勘測研究院統(tǒng)計,2002年,土地使用權(quán)出讓的收入全國平均為12.97萬元/畝,使用權(quán)轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)的收入平均為23.47萬元/畝,招標(biāo)拍賣的收入平均為35.67萬元/畝。

所以,以非常低的價格從農(nóng)民手中買過土地,卻以很高的價格賣出,這中間的巨大利益并沒有被土地所有者享有。補償費標(biāo)準(zhǔn)低,補償辦法單一是造成此種局面的主要原因,也是引發(fā)農(nóng)民不滿情緒的一個重要誘因。

從這個角度出發(fā),我們當(dāng)前的有關(guān)土地法規(guī)應(yīng)當(dāng)在兩個方面對農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓費用進(jìn)行完善:一是提高原有的土地補償費標(biāo)準(zhǔn)。這個標(biāo)準(zhǔn)由國家法律硬性規(guī)定顯然不合理。以耕地轉(zhuǎn)讓為例,原有法律是以“該耕地征用前三年平均產(chǎn)值”為基數(shù)進(jìn)行計算,由于國家對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)供銷等各個環(huán)節(jié)調(diào)控的不完全放開,導(dǎo)致這個土地轉(zhuǎn)讓費用所依據(jù)的基數(shù)并不是土地產(chǎn)出真正價值的反映。從這個意義上說,原來法律規(guī)定的土地補償費標(biāo)準(zhǔn)沒有反映市場經(jīng)濟(jì)條件下土地價值與價格的真實關(guān)系,這就為一些人或者機(jī)關(guān)借機(jī)撈取利益提供了“合法”的制度性機(jī)會。完善土地轉(zhuǎn)讓費標(biāo)準(zhǔn)并非是對此有一個所謂“公平合理”的規(guī)定,在市場經(jīng)濟(jì)條件下也不可能做到這一點。我們能夠做的是把補償標(biāo)準(zhǔn)交給市場,讓那只看不見的手去調(diào)整它,最終必然會出現(xiàn)一個真正反映供求關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)。立法所能夠做的是進(jìn)行程序控制,讓這個權(quán)利博弈公開透明、井然有序就可以了。

二是完善補償費交納辦法。除了金錢補償之外,我們的立法還可以規(guī)定諸如勞動力培訓(xùn)與安置、勞動和醫(yī)療保險交納、最低生活保障基金的設(shè)立等多種土地轉(zhuǎn)讓補償渠道,目的只有一個:讓失去土地的農(nóng)民能夠有生活的來源,拓寬他們就業(yè)的渠道,以最終從制度上確保黨“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨在農(nóng)村工作中的落實。

四、農(nóng)村耕地保護(hù)立法

加強(qiáng)農(nóng)村耕地保護(hù)是關(guān)系糧食安全的一項重要工作,是社會長治久安的重要舉措,中央每年的一號文件都著重強(qiáng)調(diào)這個問題。因此,我們的耕地保護(hù)立法應(yīng)當(dāng)從這個精神出發(fā),著重在以下幾個方面進(jìn)行立法調(diào)研。

1.對非農(nóng)建設(shè)項目、占用耕地進(jìn)行非糧食和經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)的控制立法。非農(nóng)建設(shè)項目占用耕地,挖塘養(yǎng)魚、種樹造林或其他非糧食、經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)對耕地的破壞恢復(fù)起來成本很高,而且對地力破壞也很大,大多數(shù)難以復(fù)耕,因此應(yīng)當(dāng)對這些非農(nóng)用途加以嚴(yán)格控制,重點從審批程序上進(jìn)行控制,以確?；巨r(nóng)田總量不減少、質(zhì)量不下降、用途不改變。

2.修訂耕地占用稅有關(guān)法律、法規(guī)。提高耕地占用稅稅率,嚴(yán)格控制減免。

3.對鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃進(jìn)行立法。把集體建設(shè)用地和農(nóng)民宅基地管理納入法治軌道,用法律之鼓勵性規(guī)范推動新型農(nóng)村建設(shè),提高農(nóng)村土地使用效率。

4.耕地基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)、使用權(quán)立法。關(guān)鍵是通過立法確認(rèn)農(nóng)戶自建、合伙、合資建設(shè)的小型水利工程的產(chǎn)權(quán),并對水利工程的損害賠償進(jìn)行立法。

當(dāng)然,全國農(nóng)村各地發(fā)展不平衡可能與我們關(guān)于農(nóng)村土地制度立法的思路有些矛盾,解決問題的辦法是各地在一些具體措施上可以制定適合本地區(qū)情況的法律實施細(xì)則。另外,還應(yīng)當(dāng)完善農(nóng)村其他相關(guān)制度的立法,提高行政機(jī)關(guān)執(zhí)法水平和司法機(jī)關(guān)的司法能力,加強(qiáng)執(zhí)法、司法監(jiān)督,使執(zhí)法、司法和立法一道為解決“三農(nóng)”問題創(chuàng)造一個良好的法治環(huán)境。