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內(nèi)容提要：國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》，是一個(gè)體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和城市化發(fā)展方向的重要文件，標(biāo)志著農(nóng)民流動(dòng)就業(yè)政策的重大轉(zhuǎn)折。近十年來(lái)，圍繞農(nóng)民流動(dòng)的秩序目標(biāo)和政策選擇發(fā)生了很多爭(zhēng)論，以限制和管制為主導(dǎo)特征的某些政策設(shè)計(jì)陷入了深刻的管理誤區(qū)，農(nóng)民付出了沉重代價(jià)。建立新秩序的根本途徑是取消對(duì)農(nóng)民的身份歧視，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的身份平等化。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民流動(dòng)，秩序，政策，管理

2003年1月15日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》①。這個(gè)文件有7條，三千余言，核心內(nèi)容是：取消對(duì)企業(yè)使用農(nóng)民工的行政審批，取消對(duì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)的職業(yè)工種限制，取消專(zhuān)為農(nóng)民工設(shè)置的登記項(xiàng)目，逐步實(shí)行暫住證一證管理。各行業(yè)和工種尤其是特殊行業(yè)和工種要求的技術(shù)資格、健康等條件，對(duì)農(nóng)民工和城鎮(zhèn)居民應(yīng)一視同仁。這是一個(gè)重大的政策轉(zhuǎn)折，標(biāo)志進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的政策寒流悄然消退，農(nóng)民流動(dòng)就業(yè)的春天正在到來(lái)。

此前的2001年末，國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部發(fā)出了《關(guān)于全面清理整頓對(duì)外出或外來(lái)務(wù)工人員收費(fèi)的通知》：從2002年3月1日起，一律取消包括暫住費(fèi)、暫住人口管理費(fèi)、計(jì)劃生育管理費(fèi)、城市增容費(fèi)、勞動(dòng)力調(diào)節(jié)費(fèi)、外地務(wù)工經(jīng)商人員管理服務(wù)費(fèi)、外地建筑企業(yè)管理費(fèi)等在內(nèi)的收費(fèi)。證書(shū)工本費(fèi)每證最高不得超過(guò)5元。比較前些年的收費(fèi)橫行，這已經(jīng)是巨大進(jìn)步。局限在于，這個(gè)收費(fèi)禁令的潛在前提是，那些行政審批、證件手續(xù)的規(guī)定是被承認(rèn)的，問(wèn)題只是收費(fèi)太高太多。如果說(shuō)，上一次取消收費(fèi)是對(duì)舊管理體制的改良，這一次明令取消各種歧視性限制，則是對(duì)于舊體制的革命。我們無(wú)法說(shuō)得清楚，在過(guò)去的十來(lái)年里，來(lái)自不同部門(mén)一條條一款款審批辦證、收費(fèi)罰款、清退驅(qū)趕的文件規(guī)定，給千百萬(wàn)農(nóng)民造成了多少麻煩和破費(fèi)，帶來(lái)了多少羞辱和辛酸。

那些專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)民流動(dòng)的限制規(guī)定，是90年代中期逐步出臺(tái)并完備起來(lái)的。不管制定者用心多么良好，我們必須說(shuō)，這些限制規(guī)定深深地并且廣泛地傷害了農(nóng)民，與此同時(shí)也傷害了農(nóng)村發(fā)展。這些舊規(guī)定試圖建立一種秩序，對(duì)于農(nóng)民的所有指責(zé)和限制，都建立在農(nóng)民冒犯了所謂“秩序”的前提下。將近十年來(lái)，關(guān)于政策設(shè)計(jì)的爭(zhēng)論也一直圍繞秩序問(wèn)題?，F(xiàn)在，政策導(dǎo)向已經(jīng)轉(zhuǎn)變，但是，意見(jiàn)爭(zhēng)執(zhí)還在繼續(xù)，秩序討論仍有必要。

一．秩序沖突和秩序目標(biāo)

外來(lái)人口的規(guī)模進(jìn)入必然刺激既有的城市社會(huì)秩序。在我們看來(lái)，人口流動(dòng)條件下的社會(huì)秩序有兩種。一種是“自發(fā)的秩序”。在外來(lái)人口融入城市的過(guò)程中，會(huì)自然形成兩個(gè)方面的秩序力量。一方面，外來(lái)人口會(huì)將自己習(xí)慣的秩序形式，如組織模式、交往方式、生活習(xí)慣等，積極地導(dǎo)入流入地既有的社會(huì)結(jié)構(gòu)中；另一方面，流入地社會(huì)也可能從外來(lái)人口那里得到一些經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)和需求滿(mǎn)足，并一定程度上從自身利益出發(fā)支持外來(lái)人口形成的秩序。這種建立在需求滿(mǎn)足和功能互補(bǔ)上的秩序可以稱(chēng)為“自發(fā)的秩序”。一種是“管理的秩序”。面對(duì)人口流動(dòng)，管理者會(huì)根據(jù)城市的秩序傳統(tǒng)和規(guī)劃，從自己的秩序目標(biāo)出發(fā)，向外來(lái)人口群體，也向與外來(lái)人口直接有相關(guān)利益的本地人口提出秩序要求。

“自發(fā)的秩序”和“管理的秩序”內(nèi)在邏輯不同，難免發(fā)生沖突。制度創(chuàng)新要解決的問(wèn)題，是尋求解決這兩種秩序沖突的制度化途徑。在政府部門(mén)的管理活動(dòng)中，我們經(jīng)常聽(tīng)到“有序流動(dòng)”、“有序管理”等說(shuō)法。但是，這些“有序”概念明顯陷入了誤區(qū)：似乎方方面面“管起來(lái)”、“管住了”，達(dá)到了管理部門(mén)的各項(xiàng)要求，就是有序。這主要體現(xiàn)在不斷制定有關(guān)規(guī)定、建立管理制度、落實(shí)有關(guān)部門(mén)責(zé)任，所有這些規(guī)定，核心內(nèi)容是對(duì)于農(nóng)民的控制、限制甚至強(qiáng)制，落實(shí)這些規(guī)定的基本手段就是辦證、收費(fèi)、罰款和驅(qū)趕。

在現(xiàn)有的體制下，政府既要提高經(jīng)濟(jì)效率，又要維護(hù)社會(huì)安定，特別是城市政府要維持本地人口中較高的就業(yè)率。因此，試圖對(duì)外來(lái)人口進(jìn)行管理與控制是可以理解的。但是，管理實(shí)踐表明，并非有了限制規(guī)定、有了收費(fèi)罰款，就實(shí)現(xiàn)了有序。實(shí)踐還表明，單靠處罰、取締維系的有序，往往會(huì)不斷制造新的無(wú)序和沖突，對(duì)于維持真正理想狀態(tài)的有序卻無(wú)濟(jì)于事?，F(xiàn)在看來(lái)，穩(wěn)定有序，不在于是否有一套龐大的行政管理體系，也不在于是否靠不斷行政命令來(lái)處理每個(gè)問(wèn)題，甚至也并不在于是否直接納入政府的管理范圍。

秩序是一個(gè)有關(guān)方面的共同需求。不僅政府需要秩序，居民也需要秩序。在居民中，不僅本地人口有秩序要求，外來(lái)人口也有強(qiáng)烈的秩序要求。對(duì)于外來(lái)人口來(lái)說(shuō)，由于社會(huì)保障水平很低，生活不確定因素很多，利益支持體系比較脆弱，他們絕大部分對(duì)有序的期望更加強(qiáng)烈。所以，有序管理與本地人口、流動(dòng)人口都沒(méi)有根本沖突。但是，我們卻看到，這個(gè)群體對(duì)一些管理措施并不配合，有時(shí)候甚至激烈抵制。這就值得仔細(xì)探究，管理部門(mén)的秩序要求和外來(lái)人口的秩序要求為什么有這么多沖突。我們認(rèn)為，關(guān)鍵問(wèn)題是，怎樣把外來(lái)人口的強(qiáng)烈秩序要求直接轉(zhuǎn)變化為秩序建設(shè)的積極性。從管理方面看，就是如何使管理活動(dòng)變消極控制為積極參與。真正的有序狀態(tài)應(yīng)該是一個(gè)相關(guān)社會(huì)群體成員積極參與和共同努力的過(guò)程，而積極的共同努力要以利益需求的滿(mǎn)足為基礎(chǔ)。所以，應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到外來(lái)人口本身對(duì)于秩序建設(shè)的積極作用，而不是把外來(lái)人口當(dāng)成秩序的破壞性因素。

從秩序建設(shè)的角度來(lái)看，基本目標(biāo)就是要使“自發(fā)的秩序”和“管理的秩序”實(shí)現(xiàn)內(nèi)在結(jié)合。在這個(gè)過(guò)程中，我們面臨一些不利于秩序建設(shè)的因素，如有些流動(dòng)就業(yè)者素質(zhì)較低，對(duì)城市社會(huì)生活適應(yīng)較慢，有些企業(yè)用工不規(guī)范，城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)育滯后，現(xiàn)有政策法規(guī)體系不健全等。與此同時(shí)，我們也面臨一些秩序建設(shè)的有利因素：（1）從整體上說(shuō)，外來(lái)人口的外出動(dòng)機(jī)主要是增加收入和發(fā)展自身，群體成員以青年居多，易于進(jìn)行引導(dǎo)教育；（2）研究發(fā)現(xiàn)，全家一起外出的人口較少違法犯罪，隨著越來(lái)越多的外來(lái)人口與家庭成員一起在城里穩(wěn)定下來(lái)，將更利于管理；（3）政府管理部門(mén)經(jīng)過(guò)多年探索，已經(jīng)對(duì)于外來(lái)人口行為規(guī)律有比較多的認(rèn)識(shí)把握；（4）城市社會(huì)對(duì)于農(nóng)民流動(dòng)有了越來(lái)越高的認(rèn)同。這些都是建立良好秩序的重要條件。

二．秩序建設(shè)的誤區(qū) 十多年來(lái)，政府部門(mén)做出了巨大的管理努力，相繼出臺(tái)了一些關(guān)于外來(lái)勞動(dòng)力管理、建筑場(chǎng)所管理、私房租賃管理、外來(lái)人口計(jì)劃生育管理方面的制度規(guī)定。首先應(yīng)該說(shuō)，這些管理措施取得了一定成效。但是，從根本上講，迄今為止，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、與新的社會(huì)結(jié)構(gòu)變化相適應(yīng)的管理體制還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有建立起來(lái)。不僅如此，在過(guò)去的管理活動(dòng)中，由于指導(dǎo)思想方面的問(wèn)題，存在明顯的管理誤區(qū)。

計(jì)劃式管理。

突出表現(xiàn)是：第一，試圖將農(nóng)民外出就業(yè)和區(qū)域流動(dòng)的個(gè)人行為，通過(guò)行政審批、辦證等制度規(guī)定納入政府部門(mén)的直接管制。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由勞動(dòng)力市場(chǎng)信息引導(dǎo)的、由勞動(dòng)者個(gè)人自主決定的流動(dòng)就是真正的有序流動(dòng)。像市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必定有一定的盲目性存在一樣，流動(dòng)就業(yè)也必定存在一定的盲目性。減少這種盲目性，主要是依靠市場(chǎng)體系的健全，依靠政府提供的多方面的培訓(xùn)服務(wù)和信息服務(wù)，而不是依靠政府的管制調(diào)配。由政府審批、直接組織安排的做法是計(jì)劃思維模式的新產(chǎn)物。這種政府部門(mén)所謂的"有序"流動(dòng)，由于難以滿(mǎn)足勞動(dòng)力商品供給方和需求方各自不同的需求偏好，只能成為真正的無(wú)序流動(dòng)。現(xiàn)階段的中國(guó)，一般的商品都難以實(shí)現(xiàn)政府安排的有序流動(dòng)，更何況有七情六欲、需求個(gè)性不同的個(gè)人。這個(gè)“有序”模式今天終于被廣泛認(rèn)識(shí)到是某些管理部門(mén)的夢(mèng)幻。第二，試圖用所謂“外來(lái)勞動(dòng)力分類(lèi)管理制度”限制農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)，實(shí)施對(duì)于城市居民的職業(yè)保護(hù)。主要辦法是將職業(yè)和工種分為等級(jí)，嚴(yán)厲規(guī)定不允許農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入或者進(jìn)入必須審批。這種做法限制了農(nóng)民的擇業(yè)自主權(quán)，也限制了企業(yè)的用工自主權(quán)，顯然與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的平等、公正和自由競(jìng)爭(zhēng)的精神格格不入。

在市場(chǎng)化步伐日益加快的今天，在高度自主靈活的市場(chǎng)條件面前，計(jì)劃式管理效率低下。實(shí)施的結(jié)果是，不僅農(nóng)民拒絕配合甚至堅(jiān)決反對(duì)，企業(yè)也強(qiáng)烈抵制，而且城市勞動(dòng)力也拒不領(lǐng)情。在計(jì)劃管理中，管理運(yùn)行的成本高昂，人力財(cái)力耗費(fèi)巨大，管理陷入窮于應(yīng)會(huì)的窘境，形成了“管不勝管，防不勝防”的局面。但是，許多人似乎還不明白管理機(jī)制本身的欠缺，還以為是管理部門(mén)的權(quán)力不夠大，或者是領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠，因此他們常常呼吁增加本部門(mén)的權(quán)力、人員、經(jīng)費(fèi)和設(shè)施，試圖用計(jì)劃體制的工作方式來(lái)解決計(jì)劃體制本身的缺陷。

（二）防范式管理

從城市管理制度體現(xiàn)出來(lái)的導(dǎo)向看，所以加強(qiáng)管理，目的就是防范外來(lái)人口危害城市社會(huì)秩序。可以說(shuō)，城市對(duì)外來(lái)人口的管理制度基本上是防范式的。首先，從制度規(guī)定看，對(duì)于農(nóng)民外出就業(yè)的管理限制，是具體的、實(shí)在的、強(qiáng)硬的。這些規(guī)定也說(shuō)要保護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益，要加強(qiáng)服務(wù)。但是，在服務(wù)和保護(hù)方面，規(guī)定往往是含糊的、原則的、軟性的。外來(lái)人口除了具有“合法權(quán)益受法律保護(hù)”的原則性權(quán)利和“暫住證不受非法扣押”的具體權(quán)利以外，很難說(shuō)還有其他具體的權(quán)利。或者說(shuō)，法律規(guī)定了他們的權(quán)利，但是，當(dāng)他們的權(quán)利受到侵犯或需要得到保障時(shí)，卻沒(méi)有具體有效的訴求對(duì)象。在這種情況下，他們享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)是不平衡的。其次，從具體的管理實(shí)踐看，管理部門(mén)并不怎么關(guān)心這個(gè)人口群體有什么利益要求，而僅僅關(guān)心做證－收費(fèi)、查驗(yàn)－罰款和違法－打擊這三件事，超標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)和巧立名目罰款是常見(jiàn)的管理方法。按照管理機(jī)關(guān)的行話(huà)來(lái)說(shuō)就是“以收助管”，“以罰促管”，至于為民工服務(wù)則甚少考慮。管理規(guī)定很多，但是，沒(méi)有那一條制度規(guī)定管理部門(mén)必須為外來(lái)民工提供何種服務(wù)。第三，盡管《勞動(dòng)法》從規(guī)定勞動(dòng)者合法權(quán)益的角度出發(fā)規(guī)定了一系列勞動(dòng)權(quán)利和利益，但是這些權(quán)益常常受到不法侵犯，有時(shí)甚至是來(lái)自執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的侵犯，農(nóng)民工在遭到侵權(quán)后卻投訴無(wú)門(mén)。

防范式管理最突出問(wèn)題表現(xiàn)在收容遣送。盡管《收容遣送條例》對(duì)于收容遣送對(duì)象有明確界定，但是，收容遣送對(duì)象擴(kuò)大到廣大進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民卻是一個(gè)普遍現(xiàn)象?？梢哉f(shuō)，亂收容亂遣送是農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的巨大破壞力量。收容遣送不僅涉及到公民遷徙自由的問(wèn)題，而且涉及行動(dòng)自由、擇業(yè)自由乃至選擇生活方式的權(quán)利。根據(jù)法律規(guī)定，只有被宣告緩刑、取保候?qū)彽惹闆r下外出時(shí)才須報(bào)告，公民正常外出無(wú)需批準(zhǔn)，無(wú)需報(bào)告。在收容遣送過(guò)程中，僅憑管理人員的某種直覺(jué)判斷，就可以對(duì)于流動(dòng)人口采取強(qiáng)制扣押的做法，實(shí)際上是一種“有罪推定”。人口流動(dòng)是正?，F(xiàn)象，每個(gè)人都有選擇流動(dòng)還是不流動(dòng)的權(quán)利，農(nóng)民也是這樣，收容遣送侵害了他們的這種權(quán)利。此外，收容遣送也侵害了公民的經(jīng)濟(jì)權(quán)利。收容遣送的目的說(shuō)是教育、救濟(jì)、安置，而實(shí)際上已經(jīng)演變?yōu)榉欠b押和創(chuàng)收。利益驅(qū)動(dòng)的存在，是收容遣送中存在種種弊端的主要根源。從根本上說(shuō)，收容遣送制度應(yīng)該取消。《立法法》第8條明確規(guī)定：對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，只能制定法律。收容遣送顯然涉及“限制人身自由的強(qiáng)制措施”，但是，依據(jù)的是行政法規(guī)，并不是法律，因此，這種行為本身于法無(wú)據(jù)。應(yīng)當(dāng)恢復(fù)收容遣送的本來(lái)目的，使收容遣送成為真正的社會(huì)救助機(jī)制。

防范式的管理方式必然是低效率的，而且?guī)?lái)諸多副作用。尤其是當(dāng)少數(shù)素質(zhì)低下的管理人員借管理之名為自己或?yàn)樾F(tuán)體謀取私利時(shí)，這種管理方式就蛻變?yōu)橐环N侵犯外來(lái)人口合法權(quán)益的制度化工具，成為引發(fā)外來(lái)民工不滿(mǎn)和怨憤的源頭，從而使管理的初衷走向其反面，形成有管理不如無(wú)管理，多管理不如少管理、管理機(jī)構(gòu)與管理人員越多社會(huì)秩序反而越亂的局面。這或許就是有些城市管理規(guī)定和管理人員很多，各種問(wèn)題也很多的重要原因。《老子道德經(jīng)》所言“法令滋彰，盜賊多有”，看來(lái)很有道理。

三．秩序和治道 城市對(duì)于外來(lái)人口的管理，具體說(shuō)某個(gè)地方政府對(duì)于民工的管理，看起來(lái)是一個(gè)局部的、微觀的問(wèn)題，因?yàn)橹话l(fā)生在特定地區(qū)，只針對(duì)特定人群。但是，從更高層面看，是一個(gè)國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系問(wèn)題，概括地說(shuō)是一個(gè)政府如何管理社會(huì)的問(wèn)題。這種管理不僅涉及管理部門(mén)和直接管理對(duì)象，而且涉及不同利益集團(tuán)，不僅涉及經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也涉及若干非經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。尤其是在中國(guó)的城鄉(xiāng)二元體制下，這種管理涉及的公共領(lǐng)域更寬，影響的制度內(nèi)容更深刻。世界銀行《1997年世界發(fā)展報(bào)告：變革世界中的政府》認(rèn)為，好的“治理”的含義是，政府的職能應(yīng)該從“劃船”的轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫妗钡?，這種轉(zhuǎn)變被稱(chēng)為治道變革。在公共管理的研究中，“治道是指作為整體的社會(huì)全面管理政治、經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)事務(wù)的方法”②。結(jié)合中國(guó)的實(shí)際，我們現(xiàn)在所說(shuō)的治道是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，政府如何界定自己的角色，怎樣管理公共事務(wù)。

政府對(duì)于同一種社會(huì)公共事務(wù)的管理，實(shí)際上可以有截然不同的策略。一種是家長(zhǎng)式的，“在家長(zhǎng)式的治理之下，政府本身變成一種私人財(cái)產(chǎn)。因?yàn)槿绻y(tǒng)治權(quán)集中于一個(gè)單一的權(quán)力中心，那么政治就變成一個(gè)決定誰(shuí)可以運(yùn)用這種權(quán)力以及誰(shuí)擁有這一職位的簡(jiǎn)單問(wèn)題。一旦實(shí)施法律法規(guī)的能力變成政府官員的一種收入來(lái)源，則爭(zhēng)奪和保持權(quán)力就至關(guān)重要了”③。另一種是多中心治理，“在多中心治理中，政府權(quán)威應(yīng)該支持各種層次的群體和社群有能力自治。政府權(quán)威在各種層面上都是有重要作用的，所有作用在本質(zhì)上都是支持性的。正如人們指望政府為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的順利運(yùn)作提供穩(wěn)固的法律基礎(chǔ)那樣，政府也應(yīng)該致力于培養(yǎng)群體自治的能力。一般來(lái)說(shuō)，政府官員必須專(zhuān)心致力于提供公益物品和服務(wù)，但他們并不直接介入那種物品的生產(chǎn)”④?！盁o(wú)論何時(shí)，如果政策分析家忘卻了政府的根本目的是幫助人民解決問(wèn)題而非選擇贏家和輸家，那么在相互作用的實(shí)際操作與集體選擇領(lǐng)域，必定會(huì)發(fā)生破壞性的沖突”⑤。公共管理的過(guò)程不應(yīng)該是政府單純制定規(guī)則而強(qiáng)制被管理者服從的過(guò)程。這種管理的困境在于，一是所謂被管理者拒絕服從甚至直接抵抗，結(jié)果政府本來(lái)要減少社會(huì)沖突，反而制造了新的沖突；二是管理的權(quán)力成為某些政府部門(mén)某些政府人員謀取自身利益的手段，當(dāng)管理權(quán)力的運(yùn)作進(jìn)入這種歧途的時(shí)候，制造的沖突更多而且難以糾正。因此，對(duì)于負(fù)有公共管理職責(zé)的政府來(lái)說(shuō)，更重要的是怎樣培養(yǎng)各種群體的自我管理能力并支持他們的自我管理，或者說(shuō)，好的公共秩序只能是管理當(dāng)局和有關(guān)群體協(xié)作努力的產(chǎn)物。十多年來(lái)，在城市的外來(lái)人口管理中，顯然存在一系列家長(zhǎng)式管理問(wèn)題，表現(xiàn)在許多方面：忽略被管理群體利益需求，只想到要直接控制他們而忽略支持他們自我管理，管理部門(mén)追求自身利益等。

良好的管理秩序只能由有關(guān)各方的良好協(xié)作產(chǎn)生。一個(gè)民工眾多的城市，如果希望建立良好的公共秩序，也必須是在與外來(lái)人口的良好協(xié)作中實(shí)現(xiàn)。這種協(xié)作的基礎(chǔ)是，充分考慮并尊重外來(lái)人口的利益要求，激發(fā)他們的秩序要求，進(jìn)一步培養(yǎng)他們的自我管理能力并支持他們的自主治理。一個(gè)城市外來(lái)民工犯罪率較其他城市高得多，也許并不能說(shuō)明該城市的外來(lái)民工比其他城市的外來(lái)民工更壞，更樂(lè)于犯罪，而可能說(shuō)明該城市對(duì)外來(lái)民工的歧視要比其他城市嚴(yán)重得多，說(shuō)明該城市政府對(duì)外來(lái)民工權(quán)益的保護(hù)要比其他城市乏力得多。保障外來(lái)民工的正當(dāng)權(quán)益不僅有利于外來(lái)民工本身，而且還會(huì)使全體城市居民受益。

要取得進(jìn)城農(nóng)民對(duì)于政府管理的認(rèn)同，關(guān)鍵是把他們看作城市里的自己人，而不是城市的異己分子。但是，這不能僅僅停留在宣傳輿論上，而要有制度化途徑。最根本的辦法，是取消身份歧視，實(shí)現(xiàn)身份平等化。從二十多年改革的推進(jìn)過(guò)程來(lái)看，城鄉(xiāng)居民的身份變化基本上體現(xiàn)了這樣的趨勢(shì)。在舊體制下，城市居民是權(quán)利待遇較多的階層，農(nóng)村居民是權(quán)利待遇較少的階層，在改革進(jìn)程中，原來(lái)城市人口的特殊權(quán)利逐漸剝落，鄉(xiāng)村人口的權(quán)利逐漸增加。這是一種令人振奮的巨大社會(huì)進(jìn)步。但是，我們也看到，體制的變革滯后于現(xiàn)實(shí)生活本身的變遷，巨量的農(nóng)村人口在城市里非城非鄉(xiāng)、進(jìn)退失據(jù)的尷尬狀態(tài)就是這種滯后的生動(dòng)表現(xiàn)。所以，應(yīng)該加快進(jìn)城農(nóng)民逐漸向市民轉(zhuǎn)化的過(guò)程。從這個(gè)角度說(shuō)，中國(guó)的城市化過(guò)程也就是城鄉(xiāng)居民身份同一、地位平等、權(quán)利一致的平等化過(guò)程。這種平等包括：公平競(jìng)爭(zhēng)一切就業(yè)崗位；居住自由與遷徙自由；在居住地接受義務(wù)教育的權(quán)利；取得同等社會(huì)保障的權(quán)利，包括在生活處于貧困線(xiàn)下時(shí)獲得救濟(jì)的權(quán)利。

四．落實(shí)政策任務(wù)艱巨

國(guó)務(wù)院辦公廳的這個(gè)重要文件，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)居民身份平等化過(guò)程中，顯然是一個(gè)歷史的里程碑。這個(gè)文件的直接目標(biāo)群體是流動(dòng)就業(yè)的那部分農(nóng)民，但是，它賦予了全體農(nóng)民以權(quán)利。從權(quán)利平等與機(jī)會(huì)均等的意義來(lái)說(shuō)，進(jìn)城農(nóng)民的權(quán)益實(shí)際上就是全體農(nóng)民的權(quán)利。民工在城市中遭遇的邊緣狀態(tài)，也是農(nóng)民在中國(guó)社會(huì)的邊緣狀態(tài)。解決民工問(wèn)題，本身就是在解決農(nóng)民問(wèn)題。

改革的進(jìn)程顯示，制定一個(gè)好文件很難，許多情況下，一個(gè)好文件的出臺(tái)也很難。但是，更難的也許是一個(gè)好文件的貫徹執(zhí)行。現(xiàn)在，為廣大農(nóng)民衷心擁護(hù)的國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》，就面臨這樣的難題。主要問(wèn)題是：第一，大量農(nóng)民還不知道這個(gè)好文件的出臺(tái)，有宣傳力度還不夠的原因，也有一些管理部門(mén)在工作中封鎖文件精神的原因。第二，取消企業(yè)用工審批和對(duì)于農(nóng)民的職業(yè)工種限制得到了較好執(zhí)行，但是，取消專(zhuān)為農(nóng)民工設(shè)置的登記項(xiàng)目、實(shí)行暫住證一證管理問(wèn)題難以解決，因?yàn)榈怯浐妥C卡涉及較多收費(fèi)利益，來(lái)自收費(fèi)部門(mén)的阻力較大，近期難以有根本突破?？磥?lái)應(yīng)該進(jìn)一步規(guī)定取消登記專(zhuān)項(xiàng)、實(shí)行一證管理的具體時(shí)間。第三，收容遣送有所收斂，但問(wèn)題仍然比較嚴(yán)重。作為一項(xiàng)社會(huì)救助，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定不準(zhǔn)動(dòng)用公安警察從事收容遣送。收容遣送工作應(yīng)該堅(jiān)持自愿原則，如果本人沒(méi)有意愿接受收容遣送，任何部門(mén)不得強(qiáng)制。即便是失業(yè)流浪，只要沒(méi)有違法，也沒(méi)有理由用強(qiáng)制措施來(lái)限制公民人身自由。第四，進(jìn)城農(nóng)民的子女就學(xué)條件仍無(wú)明顯改善。這幾年的情況是，一方面政府部門(mén)發(fā)了一系列文件，要求解決這個(gè)問(wèn)題，另一方面非正規(guī)農(nóng)民工子弟學(xué)校的學(xué)生越來(lái)越多。文件精神得不到執(zhí)行已經(jīng)是一個(gè)老問(wèn)題。不僅如此，在大量農(nóng)民工子女就學(xué)沒(méi)有妥善安排的情況下，一些城市政府仍然強(qiáng)行關(guān)閉這些學(xué)校，造成了新的失學(xué)。解決這個(gè)問(wèn)題的措施應(yīng)該更具體，關(guān)鍵是怎樣讓城市的公辦學(xué)校配合政府部署。第五，拖欠農(nóng)民工工資，近幾年有愈演愈烈的勢(shì)頭。對(duì)于拖欠工資的企業(yè)和個(gè)人，應(yīng)該有更加力度的制約。在當(dāng)前整頓規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的工作中，規(guī)范對(duì)于進(jìn)城農(nóng)村勞動(dòng)力的用工應(yīng)當(dāng)成為一個(gè)重點(diǎn)內(nèi)容。

當(dāng)前的農(nóng)民進(jìn)城，既面臨有效落實(shí)已經(jīng)出臺(tái)的改革措施的問(wèn)題，也面臨繼續(xù)推進(jìn)新的改革步伐的問(wèn)題，比如，覆蓋進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民的社會(huì)保障體制，目前基本上沒(méi)有破題。所以，進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)居民平等化的改革進(jìn)程，是一個(gè)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)。但可以相信，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷推進(jìn)和政府體制改革不斷深化，特別是隨著中央政策被越來(lái)越多農(nóng)民所掌握，整合二元結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的歷史進(jìn)程將不斷加快。

注釋?zhuān)?/p>

①2003年1月16日《人民日?qǐng)?bào)》

②毛壽龍等著《西方政府的治道變革》，中國(guó)人民大學(xué)出版社1998年出版，第7頁(yè)。

③④麥克爾•麥金尼斯主編《多中心治道與發(fā)展》，上海三聯(lián)書(shū)店2000年出版，第2頁(yè)，第28頁(yè)。

⑤.麥克爾·麥金尼斯主編《多中心體制與地方公共經(jīng)濟(jì)》，上海三聯(lián)書(shū)店2000年出版，第4頁(yè)。