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摘要:完整的商業(yè)銀行監(jiān)管體系包括市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管、進(jìn)入市場(chǎng)后的持續(xù)性監(jiān)管以及針對(duì)出現(xiàn)問題銀行的處置措施。本文作者著重指出了我國(guó)目前有關(guān)問題銀行法律處置措施和破產(chǎn)清算制度方面存在的問題與不足,并就如何加以改進(jìn)與完善提出了自己的建議。

關(guān)鍵詞:問題商業(yè)銀行;市場(chǎng)退出;破產(chǎn)清算

我國(guó)目前處置問題銀行法律由下述具體制度構(gòu)成:早期介入制度、接管制度、重組制度、停業(yè)整頓制度、撤銷制度(吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照)、破產(chǎn)清算制度。但上述制度均存在一定的問題,以下詳述之,并就如何改進(jìn)提出筆者的建議。

一、接管制度和早期介入制度方面存在的問題

首先是法律規(guī)定的接管標(biāo)準(zhǔn)不盡合理?！渡虡I(yè)銀行法》第六十四條和《銀行業(yè)監(jiān)管法》第三十八條規(guī)定,商業(yè)銀行已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機(jī),嚴(yán)重影響存款人的利益時(shí),國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以對(duì)該銀行實(shí)行接管。這種立法方式固然能夠給予監(jiān)管機(jī)關(guān)根據(jù)所面臨的實(shí)際情況而相機(jī)處置的自由裁量權(quán),但由于缺乏較為明確的標(biāo)準(zhǔn),可能導(dǎo)致監(jiān)管者不能公平對(duì)待被監(jiān)管的銀行機(jī)構(gòu),還可能導(dǎo)致監(jiān)管者過度樂觀而遲遲未能采取有力的監(jiān)管措施。實(shí)際也表明,銀行監(jiān)管部門采取監(jiān)管行動(dòng)往往不是太早,而是太晚。而拖延與猶豫不決是監(jiān)管者在處理問題銀行時(shí)的大忌,問題得不到及時(shí)有效矯正往往可能釀成更大的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。因此一些國(guó)家改變了立法規(guī)定,這其中以美國(guó)1991年“聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改進(jìn)法”FDICIA第38節(jié)所確立的“立即糾正行動(dòng)”(promptcorrectiveaction/pca,pca制度又被稱為“結(jié)構(gòu)性早期干預(yù)與解決措施”StructuredEarlyInterventionandResolution/SEIR)為代表,即監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)銀行資本充足率等的不同情況,將銀行分成五檔,分別為資本充足率良好的銀行,資本充足銀行,資本不足銀行,資本明顯不足銀行,資本嚴(yán)重不足銀行,并對(duì)其采取相應(yīng)的監(jiān)管措施,從而為監(jiān)管機(jī)關(guān)采取監(jiān)管行動(dòng)設(shè)置了明確的標(biāo)準(zhǔn)。其中某家銀行若被列入資本嚴(yán)重不足一檔,則在不遲于90天內(nèi),監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須向該銀行派出接管官員接管該銀行。有學(xué)者提出SEIR制度過度依賴資本充足率的計(jì)量。而要準(zhǔn)確地測(cè)度一家銀行的資本充足率是一件困難的事情,而且雖然資本充足率是審慎監(jiān)管措施的一個(gè)重要方面,但引發(fā)銀行倒閉的原因不僅限于資本不足,其他諸如低劣的銀行管理、銀行面臨的欺詐以及宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)生不利的突變等也可能引發(fā)銀行問題。但SEIR制度仍有積極的一面。這一制度意味著監(jiān)管機(jī)關(guān)須更頻繁地對(duì)被監(jiān)管對(duì)象實(shí)施檢查,這樣可能及早發(fā)現(xiàn)問題,防患于未然。另一方面這一制度也促使被監(jiān)管的銀行必須經(jīng)常注意本身的資本充足率。此外,它還使監(jiān)管機(jī)關(guān)的監(jiān)管行為建立在公平、公開、有據(jù)可循的客觀基礎(chǔ)上。因此比較合理的立法應(yīng)當(dāng)既不是授予監(jiān)管機(jī)關(guān)在采取監(jiān)管行動(dòng)時(shí)以完全的自由裁量權(quán),也不是將監(jiān)管行動(dòng)完全建立在諸如SEIR的基礎(chǔ)上,而應(yīng)當(dāng)是兼顧兩者,既授予監(jiān)管機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán),同時(shí)要求其行使監(jiān)管權(quán)力時(shí)參照諸如SEIR的標(biāo)準(zhǔn)。

我國(guó)《銀行業(yè)監(jiān)管法》第三十七條確立的銀監(jiān)會(huì)早期介入制度,實(shí)際上就借鑒了前述的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)。如中國(guó)銀監(jiān)會(huì)2004年2月頒布的《商業(yè)銀行資本充足率管理辦法》就借鑒了前述美國(guó)的PCA制度,該辦法根據(jù)銀行的資本充足率,將我國(guó)境內(nèi)的商業(yè)銀行分成資本充足銀行、資本不足銀行和資本嚴(yán)重不足銀行,對(duì)這三類銀行授權(quán)銀監(jiān)會(huì)分別采取不同的監(jiān)管措施。其中對(duì)于資本嚴(yán)重不足的銀行,該辦法授權(quán)銀監(jiān)會(huì)可對(duì)其采取接管措施。這與前述《商業(yè)銀行法》的相關(guān)規(guī)定并不一致。

因此筆者建議,首先應(yīng)當(dāng)對(duì)我國(guó)《商業(yè)銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)管法》所規(guī)定的銀行監(jiān)管機(jī)關(guān)采取接管行動(dòng)時(shí)的“觸發(fā)點(diǎn)”——即“已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機(jī),嚴(yán)重影響存款人的利益”予以修改完善。例如可以將前述《商業(yè)銀行資本充足率管理辦法》中對(duì)于資本嚴(yán)重不足的銀行,可授權(quán)銀監(jiān)會(huì)對(duì)其采取接管行動(dòng)的規(guī)定從“行政規(guī)章”的位階上升為法律,成為《商業(yè)銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)管法》中規(guī)定的銀行監(jiān)管機(jī)關(guān)采取接管行動(dòng)時(shí)的“觸發(fā)點(diǎn)”,同時(shí)仍保留“已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機(jī),嚴(yán)重影響存款人的利益”的規(guī)定作為接管行動(dòng)的“觸發(fā)點(diǎn)”,這樣的規(guī)定可以使得銀行監(jiān)管機(jī)關(guān)在采取接管行動(dòng)時(shí)既享有一定的自由裁量權(quán),同時(shí)這一裁量權(quán)也受到一定的客觀標(biāo)準(zhǔn)的約束。

其次,《商業(yè)銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)管法》對(duì)于接管后的接管措施規(guī)定不明。尤其是對(duì)于在接管期屆滿時(shí),銀行沒有恢復(fù)經(jīng)營(yíng)能力時(shí)監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)如何處理沒有規(guī)定。一般而言,倘若出現(xiàn)這種情形,合理的選擇應(yīng)當(dāng)是啟動(dòng)最終的破產(chǎn)清算程序,最終消滅銀行法人資格。

再次,《銀行業(yè)監(jiān)管法》中有關(guān)早期介入制度的規(guī)定也存在不足之處。該法第三十七條規(guī)定,問題銀行經(jīng)過整改后,應(yīng)當(dāng)向國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或者其省一級(jí)派出機(jī)構(gòu)提交報(bào)告。國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或者其省一級(jí)派出機(jī)構(gòu)經(jīng)驗(yàn)收,符合有關(guān)審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則的,應(yīng)當(dāng)自驗(yàn)收完畢之日起三日內(nèi)解除對(duì)其采取的前款規(guī)定的有關(guān)措施。但該條沒有規(guī)定整改的期限,也沒有規(guī)定整改后如果仍然沒有符合有關(guān)審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則,應(yīng)該如何處理該銀行。按通常理解,銀行整改后仍然沒有符合審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則的,如果符合接管、撤銷、破產(chǎn)條件的,應(yīng)該按接管、撤銷和破產(chǎn)處理;如果不符合接管、撤銷、破產(chǎn)的條件,應(yīng)該對(duì)其繼續(xù)適用早期介入措施。

二、法律所規(guī)定的針對(duì)問題銀行的監(jiān)管措施存在不協(xié)調(diào)

首先是對(duì)于銀行接管的原因,《商業(yè)銀行法》與《銀行業(yè)監(jiān)管法》的規(guī)定不盡相同,前者規(guī)定的原因是銀行已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機(jī),嚴(yán)重影響存款人的利益;而后者規(guī)定的原因是銀行已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機(jī),嚴(yán)重影響存款人和其他客戶合法權(quán)益的,后者比前者多了一個(gè)“其他客戶合法權(quán)益”。

在停業(yè)整頓方面,《商業(yè)銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)管法》某些規(guī)定彼此也存在著不協(xié)調(diào)。根據(jù)《商業(yè)銀行法》第七十五條第三項(xiàng),只要銀行未遵守資本充足率、存貸比例等有關(guān)資產(chǎn)負(fù)債比例管理的規(guī)定(這些規(guī)定可以視為審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則的具體體現(xiàn)),逾期未改正的,銀監(jiān)會(huì)就可以責(zé)令其停業(yè)整頓。而根據(jù)《銀行業(yè)監(jiān)管法》第四十五條第五項(xiàng)的規(guī)定,只有在銀行嚴(yán)重違反審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則,逾期未改正的情況下,銀監(jiān)會(huì)才可以責(zé)令其停業(yè)整頓。盡管何為“嚴(yán)重”很難界定,但《銀行業(yè)監(jiān)管法》畢竟以“嚴(yán)重與否”作為適用停業(yè)整頓的條件,因而,一旦實(shí)踐中銀行出現(xiàn)了違反審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則逾期未改正的,無論是否嚴(yán)重,銀監(jiān)會(huì)責(zé)令其停業(yè)整頓似乎都是有法律依據(jù)的。

在銀行被吊銷經(jīng)營(yíng)許可證從而導(dǎo)致被撤銷方面以及銀行違反審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則方面,《銀行業(yè)監(jiān)管法》與《商業(yè)銀行法》都存在明顯的不協(xié)調(diào)。

三、有關(guān)商業(yè)銀行破產(chǎn)清算方面的具體規(guī)定存在法律缺位

我國(guó)《商業(yè)銀行法》第七十一條僅就引發(fā)商業(yè)銀行破產(chǎn)的條件、破產(chǎn)的主管機(jī)構(gòu)以及破產(chǎn)債權(quán)的償還順序作了規(guī)定。至于銀行破產(chǎn)清算人實(shí)施清算時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循的原則、清算組應(yīng)當(dāng)由哪些機(jī)構(gòu)與人員組成、清算費(fèi)用應(yīng)當(dāng)如何支付、清算人在清算過程中享有的權(quán)利(包括否認(rèn)權(quán)、抵銷權(quán)、解除權(quán)等)和義務(wù)、對(duì)銀行債權(quán)人的通知與公告程序、與銀行破產(chǎn)相關(guān)利益人所享有的權(quán)利(知情權(quán)和異議權(quán))等都沒有規(guī)定,可以稱得上一片空白。

筆者認(rèn)為,銀行清算人實(shí)施破產(chǎn)清算時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循的原則與一般企業(yè)破產(chǎn)時(shí)的清算原則有一定區(qū)別。后者實(shí)施清算時(shí)應(yīng)當(dāng)以破產(chǎn)企業(yè)清算價(jià)值最大化為目標(biāo),并且嚴(yán)格遵守“公平償債”原則;而前者在實(shí)施清算時(shí)則應(yīng)當(dāng)將防止金融風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大化、系統(tǒng)化以及優(yōu)先保護(hù)社會(huì)公眾存款人和中小債權(quán)人債權(quán)權(quán)益為首要原則,并在此前提下兼顧其他債權(quán)人包括大債權(quán)人的利益,做到公平償債。

國(guó)務(wù)院制定的《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》規(guī)定,金融機(jī)構(gòu)被撤銷時(shí),由人民銀行、財(cái)政、審計(jì)等有關(guān)部門、地方人民政府的代表和被撤銷的金融機(jī)構(gòu)股東的代表及有關(guān)專業(yè)人員組成清算組,清算組向人民銀行負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。筆者認(rèn)為清算組在破產(chǎn)清算過程中起著關(guān)鍵作用。因此,銀行清算組構(gòu)成人員應(yīng)當(dāng)主要體現(xiàn)中立性及專業(yè)性的特點(diǎn)。要求清算組人員具有中立性,是指清算組人員應(yīng)當(dāng)與破產(chǎn)銀行及其債權(quán)人之間不存在利害關(guān)系。同樣破產(chǎn)銀行的清算涉及諸多專業(yè)問題,因此清算組人員中應(yīng)當(dāng)有一定數(shù)量的律師、會(huì)計(jì)師、資產(chǎn)評(píng)估師、稅務(wù)師、銀行金融界從業(yè)較長(zhǎng)時(shí)期的專才等專業(yè)人員。

還應(yīng)引起注意的一個(gè)問題是商業(yè)銀行破產(chǎn)清算法律應(yīng)當(dāng)如何對(duì)待清算所中所實(shí)施的“對(duì)沖netting/或稱抵銷set-off”規(guī)則的效力。商業(yè)銀行的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)主要是存、貸和匯三項(xiàng),而其中的“匯”也就是為社會(huì)提供資金的支付清算服務(wù)。清算所為降低成員結(jié)算資金的占用量從而改善成員流動(dòng)性狀況,降低成員的頭寸暴露風(fēng)險(xiǎn)而實(shí)行凈額結(jié)算。在凈額結(jié)算下,成員銀行把與每筆支付有關(guān)的信息傳送到清算所,參加清算所的銀行都同意,在發(fā)生支付義務(wù)時(shí)不立即通過銀行間資金轉(zhuǎn)賬結(jié)算每筆支付額,而是在約定的時(shí)期(清算周期)內(nèi)讓債權(quán)債務(wù)累計(jì)起來,然后使某些往來支付相互抵銷(這一過程又被稱為軋差即netting/set-off)。Netting與另一名詞交割settlemnet有區(qū)別。前者是指在銀行賬戶上進(jìn)行的貸記額與借記額的軋差算術(shù)計(jì)算過程,而后者則是計(jì)算完畢后處于凈借記方的銀行向處于凈貸記方銀行為實(shí)際的資金轉(zhuǎn)移過程。一般兩者之間會(huì)有時(shí)差。這樣在清算周期期末的指定結(jié)算時(shí)間,結(jié)算后處于凈借方銀行只需將支付凈額轉(zhuǎn)給清算所,由清算所再轉(zhuǎn)給結(jié)算后處于凈貸方地位的成員行。倘若結(jié)算期末處于凈借方地位的銀行不能兌現(xiàn)其支付義務(wù)時(shí),清算所該如何解決?一種辦法是清算所要求成員行加入時(shí)提供相應(yīng)的擔(dān)保,或者向中央銀行尋求支持,以便將來出現(xiàn)此類情況時(shí)能確保整個(gè)清算系統(tǒng)能繼續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn);還有一種辦法就是結(jié)算解退(rescission),即某一成員行無能力償還其結(jié)算要求時(shí),將他正在進(jìn)行的支付全部取消,并重新計(jì)算其他參與者的結(jié)算頭寸。破產(chǎn)法律規(guī)則對(duì)清算所軋差效力的影響主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:第一是所謂的“零點(diǎn)規(guī)則”(zero-hourrule)影響。某些國(guó)家的破產(chǎn)法規(guī)定,監(jiān)管機(jī)關(guān)或法院對(duì)某一銀行的破產(chǎn)宣告,其效力將從宣告當(dāng)天的午夜零點(diǎn)開始生效。這就意味著若某家銀行在某天的中午12點(diǎn)整被宣告破產(chǎn),這一破產(chǎn)宣告的效力將回溯到當(dāng)天的午夜零點(diǎn)。而該銀行從當(dāng)天午夜零點(diǎn)到中午12點(diǎn)之間向清算所發(fā)出的所有支付指令都將被視為無效。這也就意味著該銀行在清算所的支付將發(fā)生解退。而如前所述,解退是引發(fā)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要原因。這一過程一般發(fā)生在破產(chǎn)宣告在清算所軋差前的階段。第二是所謂的“摘櫻桃”影響。這發(fā)生在監(jiān)管機(jī)構(gòu)或法院的破產(chǎn)宣告介于清算所軋差和最終交割之間的場(chǎng)合。此時(shí)的破產(chǎn)宣告將賦予破產(chǎn)銀行的清算人對(duì)那些已經(jīng)被軋差但尚未被實(shí)際交割的支付指令一項(xiàng)選擇的權(quán)利。他可以選擇承認(rèn)那些對(duì)其有利的支付,而那些對(duì)其不利的支付,其效力將不被清算人所承認(rèn)。第三是所謂的“恢復(fù)救濟(jì)措施”的影響。這種措施指的是很多國(guó)家的破產(chǎn)法中授予破產(chǎn)企業(yè)清算人一項(xiàng)權(quán)利,在滿足一定條件的前提下,清算人可以對(duì)破產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)宣告之前發(fā)生的某些交易的效力予以否認(rèn)(類似我國(guó)現(xiàn)行破產(chǎn)法中的“否認(rèn)權(quán)”)。筆者認(rèn)為,由于破產(chǎn)宣告的效力將影響到銀行間的支付清算系統(tǒng)進(jìn)而整個(gè)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性,因此建議今后我國(guó)在有關(guān)銀行破產(chǎn)清算的法律規(guī)則中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定法院的破產(chǎn)宣告決定,其效力應(yīng)當(dāng)從宣告之時(shí)起生效,原則上不具有溯及力,同時(shí)規(guī)定一旦法院正式作出破產(chǎn)宣告的決定,自作出決定時(shí)起,所與針對(duì)該銀行的索債活動(dòng)應(yīng)當(dāng)一律停止,除非征得法院的同意,已經(jīng)進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行階段的生效裁判,也應(yīng)當(dāng)停止執(zhí)行。這里的一個(gè)問題是:銀行存款人的取款請(qǐng)求權(quán)是否也在受限之列?筆者認(rèn)為,如果一國(guó)有存款保險(xiǎn)機(jī)制存在,這樣的規(guī)定對(duì)儲(chǔ)戶利益影響將較輕,但由于我國(guó)目前尚未建立存款保險(xiǎn)機(jī)制,因此為減輕該規(guī)定對(duì)儲(chǔ)戶利益的影響,我國(guó)有關(guān)銀行破產(chǎn)清算的法律規(guī)則可規(guī)定,清算人應(yīng)向儲(chǔ)戶先行支付其存款額一定比例的款項(xiàng)。

除了前述的破產(chǎn)宣告的效力應(yīng)當(dāng)從宣告之時(shí)起生效,原則上不具有溯及力的規(guī)定外,筆者認(rèn)為還應(yīng)當(dāng)規(guī)定一些例外,例如,法律規(guī)則上可授權(quán)破產(chǎn)銀行的清算人可以向管轄法院提起申請(qǐng),要求法院判定在銀行宣告破產(chǎn)之前(一般為6個(gè)月)的一段時(shí)間內(nèi),該銀行所參與進(jìn)行的交易或財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移無效或可以撤銷,并且可以要求取回這些財(cái)產(chǎn),前提條件是這些交易對(duì)債權(quán)人不公平且對(duì)債權(quán)人利益造成損害。

至于破產(chǎn)宣告對(duì)抵銷規(guī)則的影響,一般認(rèn)為,在破產(chǎn)清算過程中如果允許全體債權(quán)人中的某幾個(gè)債權(quán)人與破產(chǎn)企業(yè)之間進(jìn)行債權(quán)債務(wù)的抵銷,產(chǎn)生的效果實(shí)際上與破產(chǎn)法的“公平償債”原則存在抵觸。但同時(shí)銀行間支付清算系統(tǒng)往往需要運(yùn)用抵銷規(guī)則以提高清算效率降低清算風(fēng)險(xiǎn),因此英國(guó)法律中明確規(guī)定交易所、清算所支付清算規(guī)則(這些規(guī)則中一般包含有抵銷規(guī)則)效力優(yōu)于破產(chǎn)法規(guī)則。但另外一些國(guó)家和地區(qū)的破產(chǎn)立法中不承認(rèn)抵銷權(quán)。例如我國(guó)澳門特別行政區(qū)的破產(chǎn)法律中就規(guī)定:由宣告破產(chǎn)之判決作出之日起,債權(quán)人喪失以其對(duì)破產(chǎn)人之任何債權(quán)抵銷其對(duì)破產(chǎn)人之債務(wù)的權(quán)能。法國(guó)也有類似規(guī)定。而我國(guó)的破產(chǎn)立法中體現(xiàn)出了對(duì)對(duì)沖和抵銷規(guī)則的認(rèn)可?，F(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》(試行)第三十三條明確規(guī)定,債權(quán)人對(duì)破產(chǎn)企業(yè)負(fù)有債務(wù)的,可以在破產(chǎn)清算前抵銷。但該條沒有具體規(guī)定債權(quán)人如何行使抵銷權(quán),導(dǎo)致其可操作性較差。而《民事訴訟法》第十九章“企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序”也未規(guī)定抵銷問題,使得非全民所有制企業(yè)法人破產(chǎn)案件適用抵銷制度也沒有法律根據(jù)。隨著《合同法》的頒布實(shí)施,這一狀況有所改觀。《合同法》第九十九條和第一百條分別規(guī)定了協(xié)議抵銷和法定抵銷制度,這兩條法律規(guī)定使我國(guó)的抵銷權(quán)制度基本具備了可操作性。最高人民法院2002年新制定的《關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件若干問題的規(guī)定》司法解釋第六十條也使得《企業(yè)破產(chǎn)法》(試行)中有關(guān)抵銷權(quán)的規(guī)定在司法實(shí)務(wù)中具備了可操作性。筆者認(rèn)為,除前述限制規(guī)定外,今后我國(guó)在制定相關(guān)商業(yè)銀行破產(chǎn)清算法律規(guī)則時(shí),還應(yīng)規(guī)定,破產(chǎn)銀行所在的銀行集團(tuán)成員以及與破產(chǎn)銀行有關(guān)聯(lián)關(guān)系的其他主體也不應(yīng)當(dāng)享有上述的破產(chǎn)抵銷權(quán)。因?yàn)樘热暨@些主體也享有破產(chǎn)抵銷權(quán),他們將獲得比其他銀行外部債權(quán)人更多的優(yōu)待和保護(hù)。

隨著經(jīng)濟(jì)全球化步伐日益加快,跨國(guó)經(jīng)營(yíng)的銀行數(shù)量也將日益增多。在法律上如何處理跨國(guó)銀行的破產(chǎn)清算也成為擺在人們面前的一項(xiàng)課題?？傮w而言,目前各國(guó)在銀行跨國(guó)破產(chǎn)問題上主要有兩種立場(chǎng)觀點(diǎn),一種為“普及主義”的觀點(diǎn),一種為“屬地主義”的觀點(diǎn)。前種觀點(diǎn)是指:跨國(guó)經(jīng)營(yíng)的銀行一旦被某國(guó)宣告破產(chǎn),則該國(guó)法院的破產(chǎn)宣告的效力不僅及于銀行在該國(guó)境內(nèi)的資產(chǎn),而且將及于銀行在全球其他國(guó)家和地區(qū)所擁有的一切資產(chǎn)。在這種觀點(diǎn)指引下,宣告銀行破產(chǎn)的法院所在國(guó)家的法律將成為跨國(guó)銀行破產(chǎn)案件審理時(shí)的準(zhǔn)據(jù)法,銀行在其他國(guó)家地區(qū)的資產(chǎn)須統(tǒng)一納入到宣告銀行破產(chǎn)地法院,由其依本國(guó)法律統(tǒng)一分配給銀行的所有債權(quán)人;而后一種觀點(diǎn)是指一國(guó)法院宣告某跨國(guó)銀行破產(chǎn)的效力僅限于被宣告破產(chǎn)的該銀行在宣告國(guó)境內(nèi)的財(cái)產(chǎn),而該跨國(guó)銀行在其他國(guó)家或地區(qū)的資產(chǎn)則不受此宣告的影響。每個(gè)國(guó)家的法院根據(jù)其本國(guó)破產(chǎn)法,將破產(chǎn)銀行在本國(guó)境內(nèi)的資產(chǎn)分配給本國(guó)的債權(quán)人?！捌占爸髁x”的觀點(diǎn)和母國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的“并表監(jiān)管”原則更為契合。筆者認(rèn)為,今后我國(guó)在制定跨國(guó)銀行破產(chǎn)法律制度時(shí),采用絕對(duì)的“普及主義”或絕對(duì)的“屬地主義”跨國(guó)破產(chǎn)觀點(diǎn)都不現(xiàn)實(shí),而應(yīng)當(dāng)采用有限制的“普及主義”跨國(guó)破產(chǎn)觀點(diǎn),即明確規(guī)定我國(guó)法院做出的跨國(guó)銀行破產(chǎn)的宣告,其效力及于破產(chǎn)銀行所擁有的全部資產(chǎn),不論該資產(chǎn)位于何處;另外還應(yīng)當(dāng)規(guī)定,只要國(guó)外法院做出的跨國(guó)銀行破產(chǎn)宣告符合我國(guó)破產(chǎn)法規(guī)定的條件,我國(guó)法院也應(yīng)當(dāng)承認(rèn)該破產(chǎn)宣告的效力及于破產(chǎn)銀行位于中國(guó)境內(nèi)的財(cái)產(chǎn),外國(guó)破產(chǎn)管理人可以經(jīng)過申請(qǐng)取得該部分財(cái)產(chǎn)并歸入破產(chǎn)銀行在外國(guó)破產(chǎn)程序中的財(cái)產(chǎn)一并分配給其所有債權(quán)人。這里的條件包括諸如外國(guó)破產(chǎn)程序不存在對(duì)中國(guó)債權(quán)人不公平、該國(guó)破產(chǎn)法本身具有域外效力等。

最后,我國(guó)與商業(yè)銀行破產(chǎn)清算有關(guān)的法律中沒有明確在何種情形下銀行可免于適用破產(chǎn)法。國(guó)外有理論認(rèn)為“太大而不能倒閉”,即為避免金融風(fēng)險(xiǎn)的傳遞效應(yīng)引發(fā)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn),該國(guó)中央銀行或協(xié)同政府出面實(shí)施“最后貸款人救助”以拯救該行。由于最后貸款人救助存在可能產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)這一缺陷,為減少道德風(fēng)險(xiǎn),一些國(guó)家對(duì)最后貸款人制度在立法上采取了“有意設(shè)定模糊法”,即最后貸款人是否提供緊急貸款、何時(shí)提供緊急貸款、緊急貸款的具體時(shí)間、條件等等都不事先明確規(guī)定。

我國(guó)新的《中國(guó)人民銀行法》沒有明確規(guī)定最后貸款人制度,但是,該法第三十二條規(guī)定,經(jīng)國(guó)務(wù)院決定,人民銀行可以向金融機(jī)構(gòu)發(fā)放用于特定目的的特種貸款。筆者認(rèn)為這樣的規(guī)定可以看作是“有意設(shè)定模糊”的一種體現(xiàn)。但僅有“有意模糊”并不能完全消除道德風(fēng)險(xiǎn),尚需結(jié)合其他措施例如為商業(yè)銀行設(shè)定更高的資本充足率的要求、鼓勵(lì)銀行更多使用次級(jí)債券籌資、條件成熟時(shí)引入存款保險(xiǎn)制度并鼓勵(lì)私營(yíng)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)入市場(chǎng)提供保險(xiǎn)等,因?yàn)檫@些措施能從多個(gè)方面激勵(lì)銀行的股東、存款人、一般債權(quán)人(包括從屬債券持有人)配合銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)一起,加強(qiáng)對(duì)銀行經(jīng)營(yíng)管理層的監(jiān)督,從而可有效地降低道德風(fēng)險(xiǎn)。

另外,根據(jù)世界銀行研究界定,所謂“系統(tǒng)危機(jī)”是指當(dāng)銀行倒閉影響將波及整個(gè)銀行體系中存款總額的20%時(shí),即可判斷存在銀行的“系統(tǒng)危機(jī)”。當(dāng)銀行存在的問題是系統(tǒng)性的,就需要系統(tǒng)性的措施來解決。這些措施包括從宏觀經(jīng)濟(jì)的角度分析產(chǎn)生銀行系統(tǒng)性問題的根源、改進(jìn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管工作、完善涉及銀行監(jiān)管的法律制度、會(huì)計(jì)準(zhǔn)則以及監(jiān)管框架、重整問題銀行等。筆者認(rèn)為,我國(guó)今后制訂有關(guān)商業(yè)銀行破產(chǎn)例外時(shí),也可參照此一標(biāo)準(zhǔn),規(guī)定當(dāng)銀行破產(chǎn)可能引發(fā)系統(tǒng)危機(jī)時(shí),銀行破產(chǎn)法將不被適用。