中央銀行獨(dú)立性
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提要：中國人民銀行的獨(dú)立性問題是近年來我國中央銀行制度改革的一個(gè)重要問題，也是關(guān)系到健全中央銀行制度的核心問題。我國中央銀行的獨(dú)立性常常受到政府的干涉或影響，因此加強(qiáng)中央銀行的獨(dú)立性，賦予中央銀行貨幣政策決策權(quán)，使其在隸屬于國務(wù)院的情況下真正獨(dú)立已勢(shì)在必行。
一、中央銀行獨(dú)立性的起源及其發(fā)展
所謂中央銀行的獨(dú)立性，其實(shí)是指中央銀行的相對(duì)獨(dú)立性，一國在制定和執(zhí)行貨幣政策時(shí)，既不能完全獨(dú)立于政府的控制之外不受政府的約束，同時(shí)也不能凌駕于政府機(jī)構(gòu)之上，而應(yīng)接受政府的一定監(jiān)督和指導(dǎo)，并在國家總體經(jīng)濟(jì)政策的指導(dǎo)下，獨(dú)立地制定和執(zhí)行貨幣政策，并且與其他政府機(jī)構(gòu)相互協(xié)作和配合。
第一次世界大戰(zhàn)后，開始了獨(dú)立性的爭(zhēng)議。為戰(zhàn)爭(zhēng)籌措軍費(fèi)而放棄中央銀行的自由原則和獨(dú)立性，以至在第一次世界大戰(zhàn)后大多數(shù)國家都發(fā)生了嚴(yán)重的通貨膨脹，1920年在布魯塞爾和1922年在日內(nèi)瓦召開的兩次國際金融會(huì)議，一再強(qiáng)調(diào)中央銀行應(yīng)脫離政府控制而獨(dú)立。戰(zhàn)后各國紛紛組織獨(dú)立的中央銀行，有的中央銀行法中列有維持獨(dú)立性的條文。第二次世界大戰(zhàn)后，獨(dú)立性思潮再起。中央銀行既要按照宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)滿足財(cái)政籌措資金的要求，又要實(shí)現(xiàn)貨幣政策目標(biāo)，理應(yīng)受到政府的控制和監(jiān)督。20世紀(jì)七十年代，西方國家的“滯脹”再次提出中央銀行獨(dú)立性問題。其理由主要有：政治家缺乏經(jīng)濟(jì)遠(yuǎn)見，干擾貨幣政策的穩(wěn)定性和連貫性。政府為滿足短期利益的需要，推行通貨膨脹政策。中央銀行與政府的工作側(cè)重點(diǎn)的不一致，致使相互的措施矛盾對(duì)立。中央銀行作為社會(huì)化的服務(wù)機(jī)構(gòu)，也需要相當(dāng)?shù)莫?dú)立性。
由于各國的政治經(jīng)濟(jì)情況不同，立法與慣例不同，西方主要國家中央銀行與政府關(guān)系的模式比較典型的有：獨(dú)立性較強(qiáng)的如德國、美國；獨(dú)立性居中的有英國、日本；獨(dú)立性較弱的有意大利。
二、我國中央銀行獨(dú)立性地位
在獨(dú)立性問題上，在現(xiàn)行法律框架內(nèi)的我國央行的特點(diǎn)是：既有獨(dú)立的一面，同時(shí)又缺乏充分的獨(dú)立性，屬于“相對(duì)獨(dú)立”。
1、獨(dú)立性的表現(xiàn)。我國央行在法律和組織上具有一定的獨(dú)立性，并且獨(dú)立性是隨著改革開放的推進(jìn)及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷加強(qiáng)的。1983年國務(wù)院就授予了央行履行其職責(zé)所必須的權(quán)利和相對(duì)獨(dú)立性。1995年通過《人行法》確立了央行的地位、權(quán)限和職責(zé)，并明確規(guī)定央行獨(dú)立于財(cái)政，獨(dú)立于地方政府，并且不允許對(duì)財(cái)政透支，不允許直接認(rèn)購和包銷政府債券，不允許向地方政府、各級(jí)政府部門提供貸款。1988年國務(wù)院對(duì)央行實(shí)行管理體制改革，撤銷省級(jí)分行，改按經(jīng)濟(jì)區(qū)設(shè)置九大分行，以上措施從法律及組織上逐步加強(qiáng)了我國央行的獨(dú)立性。2003年4月，十屆全國人大會(huì)議通過了成立銀監(jiān)會(huì)的決議。銀監(jiān)會(huì)的職責(zé)是將原來由央行承擔(dān)的金融監(jiān)管分擔(dān)出去，這樣就使央行不需要分心考慮銀行的安全及自身監(jiān)管責(zé)任，得以專門履行貨幣政策職能，根據(jù)整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)的需要來制定和執(zhí)行貨幣政策，決定利率和貨幣供應(yīng)量，央行的獨(dú)立性得到進(jìn)一步加強(qiáng)。
2、獨(dú)立性不足的表現(xiàn)。由于各種歷史、現(xiàn)實(shí)的原因及條件限制，我國央行的獨(dú)立性仍然不足，沒有達(dá)到獨(dú)立行使貨幣職能所需的獨(dú)立性，央行在政府面前的獨(dú)立性較小，表現(xiàn)在：（1）組織獨(dú)立性不足。央行的法律地位低，在組織上隸屬于國務(wù)院，僅“在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下相對(duì)獨(dú)立”。（2）人事獨(dú)立性不足。政府部門、金融機(jī)關(guān)在央行政策機(jī)構(gòu)的人事滲透過多，使之產(chǎn)生行政依賴性和缺少廣泛的代表性。（3）職能獨(dú)立性不足。貨幣政策的決策權(quán)集中于國務(wù)院，央行缺乏應(yīng)有的決策自主權(quán)，實(shí)際只有執(zhí)行權(quán)。（4）經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性不足。雖然人行法規(guī)定央行的財(cái)務(wù)和資金獨(dú)立，不對(duì)財(cái)政、級(jí)政府部門融資，不受地方政府干預(yù)，卻沒有具體規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，因此在實(shí)際中不可能切斷央行與他們的資金關(guān)系，其獨(dú)立性常常受到來自財(cái)政、地方政府甚至商業(yè)銀行的干涉或影響，因此，客觀上存在盡快加強(qiáng)央行獨(dú)立性的緊迫要求。
三、增強(qiáng)我國中央銀行獨(dú)立性的建議和措施
我國在上世紀(jì)八九十年代曾經(jīng)由于貨幣發(fā)行“軟著陸”，但經(jīng)濟(jì)的大起大落給宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展帶來了不利影響，央行不能自主靈活地運(yùn)用貨幣政策，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要適時(shí)、靈活地調(diào)節(jié)利率和貨幣供應(yīng)量。我國中央銀行的獨(dú)立性不足對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了一定的危害，客觀上存在盡快增強(qiáng)中央銀行獨(dú)立性的緊迫要求。
1、賦予中央銀行貨幣政策決策權(quán)。適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，我國政府對(duì)中央銀行的職能進(jìn)行了不斷的調(diào)整，為提高央行獨(dú)立性，從而為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速、持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展做出了不懈的努力。目前，制約我國央行獨(dú)立性提高的主要瓶頸是中國人民銀行沒有貨幣政策決策權(quán)。根據(jù)《中國人民銀行法》中國人民銀行只有部分決策權(quán)，一般事項(xiàng)自行決定，重大事項(xiàng)需報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。貨幣政策委員會(huì)僅是咨詢議事機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)是根據(jù)國家的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控目標(biāo)，討論貨幣政策的制定和調(diào)整、一定時(shí)期內(nèi)的貨幣政策控制目標(biāo)、貨幣政策工具的運(yùn)用、有關(guān)貨幣政策的重要措施、貨幣政策與其他宏觀經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)等涉及貨幣政策的重大事項(xiàng)，提出制定和實(shí)施貨幣政策的建議。目前，解決貨幣政策決策權(quán)一個(gè)比較具有可操作性的方案是，對(duì)已存在的貨幣政策委員會(huì)進(jìn)行調(diào)整，重新界定貨幣政策委員會(huì)職能，賦予其貨幣政策決策權(quán)。
2、成立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。我國目前實(shí)行的是分業(yè)經(jīng)營的金融發(fā)展模式，現(xiàn)今的銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)分業(yè)監(jiān)管是適合這一模式的管理體制?；鞓I(yè)經(jīng)營是金融業(yè)發(fā)展的未來趨勢(shì)，為了迎合這一趨勢(shì)，適應(yīng)“入世”后銀行業(yè)開放及競(jìng)爭(zhēng)的需要，未來應(yīng)將金融業(yè)的監(jiān)管權(quán)利集中統(tǒng)一起來，成立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，為金融業(yè)向混業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)變提供有力的保障，并解決跨行業(yè)金融產(chǎn)品監(jiān)管權(quán)限模糊不清的難題。
3、處理好與財(cái)政部的關(guān)系。人民銀行與財(cái)政部的關(guān)系已經(jīng)劃分的很清楚，無論在行政上還是資金上，人民銀行都不受財(cái)政部的制約，并且《人行法》規(guī)定中國人民銀行不得對(duì)政府財(cái)政透支，不得直接認(rèn)購、包銷國債和其他政府債券，但在具體實(shí)施中，還需要人民銀行頂住壓力，依法辦事，嚴(yán)格履行自己的職責(zé)，堅(jiān)決杜絕向財(cái)政透支和無條件借款。另外，《人行法》也應(yīng)相應(yīng)增加有關(guān)財(cái)政部向人民銀行的借款額度、借款方式、借款期限等相關(guān)條款以及違反者的法律責(zé)任。人行要做到既要與財(cái)政部密切合作，又要依法保持資金的獨(dú)立性。
4、增強(qiáng)政府的財(cái)政能力，強(qiáng)化中央銀行獨(dú)立性的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。改革開放以來，國家宏觀調(diào)控的實(shí)施是依靠財(cái)政政策和貨幣政策來實(shí)現(xiàn)的，由于當(dāng)前的財(cái)政規(guī)模小，在財(cái)政政策不能完全發(fā)揮作用的情況下就需要貨幣政策的配合。如果政府財(cái)力雄厚，就不需貨幣政策的配合，中央銀行就可依據(jù)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)狀況獨(dú)立地制定和實(shí)施貨幣政策。
5、增強(qiáng)中央銀行的政治地位，提高政治獨(dú)立性。增強(qiáng)中央銀行的獨(dú)立性最終目標(biāo)是組織上獨(dú)立于政府，隸屬于全國人大，使其免受政府短期政策的左右，在人事上使人民銀行領(lǐng)導(dǎo)任期與政府首腦任期錯(cuò)開，擺脫政府短期政治壓力影響，保證貨幣政策的連續(xù)性。
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