政策性銀行發(fā)展管理
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法人是一種享有民事立體資格的組織。國外的政策性銀行立法一般均確認(rèn)政策性銀行具有獨立的法人地位。例如，《韓國產(chǎn)業(yè)銀行法》第2條規(guī)定，韓國產(chǎn)業(yè)銀行為法人；《韓國住宅銀行法》第2條規(guī)定，韓國住宅銀行為法人；《韓國進出口銀行法》第2條規(guī)定，韓國進出口銀行為法人；《韓國中小企業(yè)銀行法》第3條規(guī)定，韓國中小企業(yè)銀行為法人?！度毡据敵鋈脬y行法》、《日本開發(fā)銀行法》、《日本農(nóng)林漁業(yè)金融公庫法》等關(guān)于“二行九庫”的立法也均確認(rèn)這些政策性銀行具有法人資格。
根據(jù)《決定》的規(guī)定，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和中國進出口銀行均為獨立法人。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行章程》第2條也規(guī)定，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為獨立法人。但《決定》、國務(wù)院《關(guān)于組建國家開發(fā)銀行的通知》、經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的《國家開發(fā)銀行組建和運行方案》及《國家開發(fā)銀行章程》卻對國家開發(fā)銀行是否為獨立法人均未予明確規(guī)定。3
筆者認(rèn)為，國家開發(fā)銀行也是獨立法人。理由如下：（一）我國《民法通則》第37條規(guī)定，法人應(yīng)當(dāng)具備下列條件：1、依法成立；2、有必要的財產(chǎn)或經(jīng)費；3、有自已的名稱、組織機構(gòu)和場所；4、能獨立承擔(dān)民事責(zé)任。而國家開發(fā)銀行是依據(jù)《決定》、國務(wù)院《關(guān)于組建國家開發(fā)銀行的通知》、經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的《國家開發(fā)銀行組建和運行方案》、《國家開發(fā)銀行章程》成立的，也即是依法成立的；國家開發(fā)銀行注冊資本為500億元人民幣，由財政部核撥，因而有必要的財產(chǎn)和經(jīng)費；國家開發(fā)銀行有自己的法定名稱，有較為健全的組織機構(gòu)，如行長、副行長、行長會議、監(jiān)事會及若干職能部門；有固定的場所，其總部設(shè)于北京，并在全國設(shè)有若干分行；在業(yè)務(wù)運營當(dāng)中，國家開發(fā)銀行是獨立承擔(dān)民事責(zé)任的?？梢?，國家開發(fā)銀行具備法人的各項條件。（二）、同一年成立、而資產(chǎn)規(guī)模、業(yè)務(wù)量、業(yè)務(wù)范圍、影響力等都要比國家開發(fā)銀行小得多的中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和中國進出口銀行都是獨立法人，4國家開發(fā)銀行就沒有理由不能成為獨立法人；（三）、包括國家開發(fā)銀行在內(nèi)的政策性銀行具有獨立法人地位，符合建立政策性銀行的初衷，有利于實現(xiàn)政策性金融與商業(yè)性金融的分離，有利于政策性銀行加強經(jīng)營管理，實行獨立核算，自主、保本經(jīng)營，責(zé)權(quán)利統(tǒng)一，建立風(fēng)險責(zé)任機制；（四）、從國務(wù)院有關(guān)組建國家開發(fā)銀行的規(guī)范性文件的規(guī)定精神來看，國家開發(fā)銀行事實上是被作為獨立法人來對待的，如：國家開發(fā)銀行制定有自己的《章程》；有國家核撥的注冊資本金；實行獨立核算，自主經(jīng)營，獨立開展業(yè)務(wù)活動；是直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的政策性金融機構(gòu)（正部級單位）等等。
總之，我國的三家政策性銀行均具有獨立法人資格當(dāng)屬無疑。
但是，僅僅明確了政策性銀行具有獨立法人資格還不夠，我們還必須進一步明確其應(yīng)屬于何種性質(zhì)的法人。
二、
所謂政策性銀行系指那些多由政府創(chuàng)立、參股或保證的，不以營利為目的，專門為貫徹、配合政府社會經(jīng)濟政策或意圖，在特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，直接或間接地從事政策性融資活動，充當(dāng)政府發(fā)展經(jīng)濟、促進社會進步、進行宏觀經(jīng)濟管理工具的金融機構(gòu)。1政策性銀行的產(chǎn)生和發(fā)展是國家干預(yù)、協(xié)調(diào)經(jīng)濟的產(chǎn)物。2當(dāng)今世界上許多國家都建立有政策性銀行，其種類較為全面，并構(gòu)成較為完整的政策性銀行體系，如日本著名的“二行九庫”體系，包括日本輸出入銀行、日本開發(fā)銀行、日本國民金融公庫、住宅金融公庫、農(nóng)林漁業(yè)金融公庫、中小企業(yè)金融公庫、北海道東北開發(fā)公庫、公營企業(yè)金融公庫、環(huán)境衛(wèi)生金融公庫、沖繩振興開發(fā)金融公庫、中小企業(yè)信用保險公庫；韓國設(shè)有韓國開發(fā)銀行、韓國進出口銀行、韓國中小企業(yè)銀行、韓國住宅銀行等政策性銀行；法國設(shè)有法國農(nóng)業(yè)信貸銀行、法國對外貿(mào)易銀行、法國土地信貸銀行、法國國家信貸銀行、中小企業(yè)設(shè)備信貸銀行等政策性銀行；美國設(shè)有美國進出口銀行、聯(lián)邦住房信貸銀行體系等政策性銀行。這些政策性銀行在各國社會經(jīng)濟生活中發(fā)揮著獨特而重要的作用，構(gòu)成各國金融體系兩翼中的一部分。
根據(jù)黨的十四屆三中全會精神和《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》（以下簡稱《決定》）及其他文件，我國也于1994年相繼建立了國家開發(fā)銀行（1994年3月17日）、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行（1994年11月8日）、中國進出口銀行（1994年7月1日）三家政策性銀行。迄今，我國政策性銀行設(shè)立、運作已近八年，但人們對于政策性銀行的法律性質(zhì)問題卻并不明確。筆者認(rèn)為，在我國加入世貿(mào)組織之后，研究和解決這個問題具有十分重要的理論與實踐意義。本文試圖對此問題加以探討，以促進我國法人制度的改革和創(chuàng)新。
三、我國政策性銀行應(yīng)是公法人5
（一）我國民法對法人的分類并不能囊括政策性銀行這類新出現(xiàn)的法人
我國現(xiàn)行《民法通則》將法人分為企業(yè)法人與機關(guān)、事業(yè)單位和社會團體法人兩大類。筆者認(rèn)為，這種分類并不能將我國的政策性銀行這類新出現(xiàn)的法人包括進去。這是因為：
1、政策性銀行不是企業(yè)法人。企業(yè)法人是指以營利為目的的、獨立從事商品生產(chǎn)經(jīng)營活動的法人；其中以營利為目的、具有獨立經(jīng)濟利益是其重要的法律特征。6而政策性銀行區(qū)別于其他商業(yè)性金融機構(gòu)的主要特征便是不以營利為目的，專門貫徹、配合政府社會經(jīng)濟政策或意圖，以追求社會整體效益為依歸；7它具有一定的獨立經(jīng)濟利益，也要加強經(jīng)濟核算，爭取保本微利，但它并不象商業(yè)性金融機構(gòu)那樣非常強調(diào)自己的獨立經(jīng)濟利益。從另一個角度看，如果政策性銀行為企業(yè)法人，那么它們就與商業(yè)銀行毫無二致，其設(shè)立與運作也必須適用《商業(yè)銀行法》的規(guī)定，而這顯然是有違《商業(yè)銀行法》的規(guī)定8和國務(wù)院有關(guān)規(guī)定的。因而，我國的政策性銀行不是企業(yè)法人。有人認(rèn)為，我國政策性銀行是國有企業(yè)法人，并沒有充足的理由。9
2、政策性銀行不是機關(guān)法人。機關(guān)法人是指依照國家法律和行政命令組建的、以從事國家管理活動為主的各級國家機關(guān)。它們是代表國家從事管理活動的組織。10從不以營利為目的這一特征來看，政策性銀行和機關(guān)法人是一樣的；但機關(guān)法人另外具有的代表國家從事管理活動、依法享有、行使國家賦予的公權(quán)力的特征卻是政策性銀行所根本不具備的。雖然政策性銀行充當(dāng)政府發(fā)展經(jīng)濟、促進社會進、進行宏觀經(jīng)濟管理的工具，但政策性銀行本身并不是政府的組成部門，不是國家機關(guān)。因此，政策性銀行不是機關(guān)法人。
3、政策性銀行不是事業(yè)單位法人。事業(yè)單位法人是指從事非營利性的社會各項公益事業(yè)的各類法人，包括從事新聞、出版、廣播、電視、電影、教育、文藝等事業(yè)的法人，是社會主義精神文明的重要內(nèi)容。這些法人組織不以營利為目的，一般不參與商品生產(chǎn)和經(jīng)營活動，雖然有時也能取得一定收益，但屬于輔助性質(zhì)。11在不以營利為目的這一點上，政策性銀行與事業(yè)單位法人是一致的；但如前所述，事業(yè)單位法人的活動僅限于文化、教育、衛(wèi)生、體育、新聞、出版等方面的社會公益事業(yè)，雖與商品經(jīng)濟活動不能截然分開，但并不是主要的經(jīng)濟活動參與者。而政策性銀行的業(yè)務(wù)活動則主要包括農(nóng)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)的支持、進出口貿(mào)易促進等我國經(jīng)濟建設(shè)與發(fā)展的重要領(lǐng)域，是為專門貫徹、配合政府的社會經(jīng)濟政策或意圖而開展活動的，以促進社會經(jīng)濟健康、協(xié)調(diào)發(fā)展，追求社會整體效益為已任，是社會主義市場經(jīng)濟活動的重要參與者?？梢姡咝糟y行不屬于事業(yè)單位法人。有人認(rèn)為，政策性銀行是根據(jù)政府宏觀決策和法規(guī)行事，注重實現(xiàn)政府的政策意圖和社會效益，因而政策性銀行應(yīng)屬于公益法人，而且獨出心裁地稱為“公益（事業(yè)）法人”，12意在指其為公益性的事業(yè)單位法人，不免有些牽強附會，又?釗朔呀狻?BR>另外，我國民法中尚有社會團體法人。很明顯，政策性銀行同樣不屬于社會團體法人，這勿庸筆者贅言。
既然政策性銀行這類法人不能歸入到我國民法對法人的任一分類中，那么政策性銀行究竟是什么性質(zhì)的法人呢？
（二）政策性銀行應(yīng)是公法人
1、關(guān)于公法人的含義
公法人是與私法人相對的概念，將法人分為公法人和私法人是大陸法系的一種主要的法人分類，是法人分類的高度抽象，具有重要的理論價值和實踐意義。但主張區(qū)分公法人與私法人者對如何進行區(qū)分并無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，而是存在多種學(xué)說：
（1）目的說。即以公共利益為目的而設(shè)立的法人為公法人，以私人利益為目的而設(shè)立的法人為私法人。
（2）設(shè)立依據(jù)說。即依公法而設(shè)立的法人為公法人，依私法而設(shè)立的法人為私法人。
（3）設(shè)立者說。即由國家或公共團體設(shè)立的法人為公法人，由私人設(shè)立的法人為私法人。
（4）法律關(guān)系說。即對國家有特別利害關(guān)系并受國家特別保護的法人為公法人，反之則為私法人。
（5）權(quán)力說。即凡行使或分擔(dān)國家權(quán)力或政府職能的法人為公法人，反之則為私法人。
（6）一般社會觀念說。即依當(dāng)時的社會觀念認(rèn)為是公法人者即為公
法人，認(rèn)為是私法人者則為似法人，并沒有一個明確的標(biāo)準(zhǔn)。
筆者認(rèn)為，上述學(xué)說都只從某一方面而不是完整地描述了區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)。筆者主張應(yīng)采目的說與設(shè)立者說，即由國家或公共團體以公共利益為目的而設(shè)立的法人為公法人。其余諸說的缺點或是涵蓋不周延易導(dǎo)致以偏蓋全，或是因確定性差而不足采信。
公私法人的劃分是建立在公私法劃分的基礎(chǔ)上的，是西方學(xué)者把法律
分為公私法的產(chǎn)物。前蘇聯(lián)和東歐國家由于摒棄公法與私法的劃分故不承認(rèn)公法人與私法人的區(qū)分。我國法學(xué)理論由于受前蘇聯(lián)理論的影響，在一個相當(dāng)長的時期，將我國一切法律均視為公法，而否認(rèn)有私法之存在。這一理論產(chǎn)生于、也適應(yīng)了以前權(quán)力高度集中的行政經(jīng)濟體制的要求。而在社會主義市場經(jīng)濟條件下，特別是在加入世貿(mào)組織后，這種理論顯然已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實的需要?；谑袌鼋?jīng)濟本身的性質(zhì)，在當(dāng)前強調(diào)公私法的區(qū)分，具有重大的理論意義和實踐意義。有學(xué)者主張，區(qū)分公法與私法是建立市場經(jīng)濟法律制度的前提，力主應(yīng)區(qū)分公法與私法。13筆者同意這一主張，并認(rèn)為，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，只要承認(rèn)公法與私法的劃分，便存在公法人和私法人劃分的重要價值和意義。我國已有學(xué)者肯定這種劃分的法律意義。14
2、政策性銀行應(yīng)是公法人的理由
既然我國法律體系在傳統(tǒng)上屬于大陸法，而我國現(xiàn)行民法對法人的分
類又不能涵蓋政策性銀行這類新型法人，筆者認(rèn)為，不妨從公法人與私法人劃分的角度來分析一下政策性銀行的法律性質(zhì)。筆者認(rèn)為，政策性銀行應(yīng)屬于公法人，其理由如下：
（1）、政策性銀行的目的和宗旨是服務(wù)于公共利益的。政策性銀行不以營利為目的，而應(yīng)追求社會整體效益，服務(wù)于公共目的。之所以如此，是因為政策性金融業(yè)務(wù)與逐利的經(jīng)營性業(yè)務(wù)常常是矛盾的，也就是說，政策性業(yè)務(wù)是非營利的或低盈利的。比如，一國落后地區(qū)的開發(fā)，對該國經(jīng)濟平衡發(fā)展、社會安定與進步有很大意義。然而，在經(jīng)濟現(xiàn)代化過程中，若以營利為指向，則相對缺乏的資金不僅不會流向落后地區(qū)，而且會出現(xiàn)從落后地區(qū)漏出，流向資金盈利率較高的經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)。在此情況下，對商業(yè)性金融機構(gòu)而言，追逐營利的理性行為與宏觀經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)是相悖的。這樣，只有由政府創(chuàng)設(shè)的政策性銀行，不以營利為目的，而是服從宏觀經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)的要求，才能向落后地區(qū)輸送資金，對于由此而產(chǎn)生的虧損，由政府給予補貼，或擔(dān)保其債務(wù)。但這并非意味著政策性銀行忽視經(jīng)營活動的收益，就必然發(fā)生虧損。
（2）、政策性銀行由國家設(shè)立或控制。與商業(yè)性金融機構(gòu)不同，政策性銀行絕大多數(shù)是由政府直接出全資或部分出資創(chuàng)立，如日本“二行九庫”、韓國的政策性銀行、美國進出口銀行、我國三家政策性銀行均是由國家出全資創(chuàng)立的；或是由國家作保證而設(shè)立。而不論政策性銀行如何設(shè)立，它們都是以國家作為后盾，其組織與活動由國家控制和掌握，并與國家、政府保持極其密切的聯(lián)系，服從和服務(wù)于國家社會經(jīng)濟發(fā)展的整體利益的需要，并為貫徹、配合政府社會經(jīng)濟政策和意圖服務(wù)。
（3）、一些同屬于大陸法系傳統(tǒng)的國家，如日本、法國，其政策性銀行立法中均規(guī)定政策性銀行為公法人。
有學(xué)者認(rèn)為，政策性銀行屬于公益（事業(yè)）法人；15事實上，公益法人屬于社團法人之一種，而社團法人又屬于私法人之一種，因而，這些學(xué)者實際上是主張政策性銀行屬于私法人的一種。筆者認(rèn)為，這是缺乏充分根據(jù)的，因而也是不能成立的。
筆者認(rèn)為，只要承認(rèn)公私法劃分在中國的有效性，政策性銀行是公法人這一命題便告成立。
注釋：
1、參見白欽先、曲昭光著：《各國政策性金融機構(gòu)比較》，中國金融出版社1993年版，第27頁。
2、參見張長利：《政策性銀行法律制度研究》，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)碩士學(xué)位論文，1999年，第4頁。
3、不過從《決定》的有關(guān)規(guī)定及其他有關(guān)國家開發(fā)銀行組建文件的精神中可隱約看出，國家開發(fā)銀行事實上是被作為法人對待的。
4、如從注冊資本金來說，國家開發(fā)銀行為500億元人民幣，而中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為200億元人民幣，中國進出口銀行為33.80億元人民幣。
5、同注2，第14、15頁。
6、佟柔主編：《中國民法學(xué)·民法總則》，中國人民公安大學(xué)1992年版，第171、172頁。
7、同注1，第27、28頁。
8、參見《商業(yè)銀行法》對商業(yè)銀行的定義及其他條款的規(guī)定。
9、徐孟洲主編：《中國金融法教程》，中國人民大學(xué)出版社1997年版，第83頁；史際春、鄧峰著：《經(jīng)濟法總論》，法律出版社1998年版，第98頁；劉廷煥、徐孟洲：《中國金融法律制度》，中信出版社1997年版，第82頁?！秶议_發(fā)銀行財務(wù)管理暫行辦法》第3條提到，國家開發(fā)銀行要辦理工商登記；依筆者理解，這實際上是在把國家開發(fā)銀行作為企業(yè)對待，因為在我國，只有企業(yè)才需要到工商行政管理機關(guān)辦理工商登記。
10、同注6，第178頁。
11、同注6，第179頁；佟柔主編：《中國民法》，法律出版社1990年版，第99頁。
12、徐孟洲主編：《中國金融法教程》，中國人民大學(xué)出版社1997年版，第187頁；但在該書中還有一個觀點，即政策性銀行為企業(yè)法人，見該書第83頁；鄭人瑋；《日本政策性金融法初探》，載《日本研究》1998年第1期；但在該文中，作者的觀點與日本政策性銀行均為公法人的法律事實是不相符的。石少俠主編：《經(jīng)濟法概論》（成人高等教育法學(xué)教材），法律出版社。
13、王家福：《社會主義市場經(jīng)濟法律制度建設(shè)問題》，載司法部法制宣傳司編：《中共中央舉辦法律知識講座紀(jì)實》，法律出版社1995年版。
14、江平主編：《法人制度論》，中國政法大學(xué)出版社1994年版，第43頁。筆者認(rèn)為，隨著改革的進一步深入，將會出現(xiàn)更多的、舊的法人分類方法所不能包容的新型法人，如存款保險公司、公證機構(gòu)等等，只能以公法人與私法人的分類方法來劃分。
[內(nèi)容提要]本文探討了政策性銀行的法律地位問題。政策性銀行是我國金融體制改革過程中新出現(xiàn)的一種新型法人，具備我國法律關(guān)于法人成立的條件，具有獨立的法人地位；但我國民法對法人的分類并不能囊括政策性銀行這類新出現(xiàn)的法人，因為政策性銀行的性質(zhì)和任務(wù)的特殊性決定了其既不是企業(yè)法人、機關(guān)法人，也不是事業(yè)單位法人、社會團體法人；“入世”后強調(diào)公私法的區(qū)分和公法人私法人的劃分，具有重大的理論意義和實踐意義；從我國政策性銀行設(shè)立的目的、宗旨及國外的實踐來看，政策性銀行應(yīng)是公法人，具有充分的根據(jù)。理論界對政策性銀行法律地位的認(rèn)識存在偏差，應(yīng)予糾正。
