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摘要：本文主要探討這樣一個問題：信息社會的到來，將對公共組織帶來什么樣的挑戰(zhàn)？公共組織又將如何應(yīng)對這些挑戰(zhàn)？筆者認(rèn)為，隨著信息社會的到來，信息的分布性和異質(zhì)性將增加，這將導(dǎo)致公共組織在作出決策時(shí)的信息成本和成本大大增加。為此，公共組織需要從技術(shù)、制度和文化三個途徑來應(yīng)對這種挑戰(zhàn)，從而適應(yīng)信息社會的到來。

關(guān)鍵詞：信息；信息不對稱；信息成本；成本

隨著信息社會的到來，信息在經(jīng)濟(jì)、社會生活中變得日益重要，已成為個人、組織，乃至一個國家在競爭日益激烈的國際環(huán)境中生存和發(fā)展的關(guān)鍵因素，已經(jīng)并將繼續(xù)對人類社會發(fā)生廣泛而重要的影響。對此，各方面的學(xué)者均對此進(jìn)行了研究。未來學(xué)家和社會學(xué)者主要研究信息社會的到來對人類包括生活和生產(chǎn)在內(nèi)的個人方面的總體影響。[1]經(jīng)濟(jì)學(xué)者在宏觀上主要研究信息經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的問題，在微觀上主要研究信息不對稱對經(jīng)濟(jì)行為的影響。[2]政治與行政學(xué)者也對此進(jìn)行了研究。其主要視角一是研究信息社會對公共行政的影響如對行政職能、行政組織結(jié)構(gòu)、行政決策、行政信息公開、行政監(jiān)督、政府績效評估等的廣泛影響，[3]二是研究網(wǎng)絡(luò)對政治的影響，[4]三是集中研究電子政務(wù)對政府的影響。[5]以上研究或多或少涉及到了信息社會對公共組織的影響。但是，上述研究只是探討了信息社會對公共組織的影響的外在表現(xiàn)，而對信息社會影響公共組織發(fā)展的內(nèi)在機(jī)理并沒有進(jìn)行深刻的剖析，這將導(dǎo)致我們對未來公共組織的變化趨勢缺乏一個理性而準(zhǔn)確的把握。本文的主要目的就是分析信息社會影響公共組織發(fā)展的內(nèi)在機(jī)理，在此基礎(chǔ)上探討在信息社會的背景下，公共組織將面臨什么樣的挑戰(zhàn)？而公共組織又將怎樣應(yīng)對這些挑戰(zhàn)。

一、信息社會中信息與公共組織的特性

信息社會對公共組織的挑戰(zhàn)主要來自于信息特性的改變，而這又與公共組織的特性緊密相關(guān)。

(一)信息社會中信息的特性

1.分布性廣泛。信息的分布性是指信息為不同的信息主體所擁有，即“我們必須使用的背景知識從來不是以集中或整合的形式存在，而是以不完全的，經(jīng)常是相互矛盾的知識片斷，分散地為分開的個人所占有?！狈植夹灾饕獙?dǎo)源于社會分工?？梢哉f，人類所取得的巨大的進(jìn)步，都是與分工的發(fā)展分不開的?！皠趧由a(chǎn)力上最大的增進(jìn)，以及運(yùn)用勞動時(shí)所表現(xiàn)的更大的熟練、技巧和判斷力，似乎都是分工的結(jié)果?！盵6](5)隨著社會的發(fā)展，社會分工越來越發(fā)達(dá)，“漸漸地成為了社會秩序最重要的基礎(chǔ)”。[7](4)公共組織的運(yùn)行也需要分工，“根據(jù)純粹的技術(shù)因素，把任務(wù)分配給經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練、在永恒的實(shí)踐中繼續(xù)增加其經(jīng)驗(yàn)的專職人員，在行政中實(shí)現(xiàn)勞動分工原則?！盵8](350)在信息社會中，社會分工高度發(fā)達(dá)，每個人都從事不同的工作，每個人也就擁有不同的信息，從而導(dǎo)致分布性增強(qiáng)。

2.異質(zhì)性增強(qiáng)。信息的異質(zhì)性是指信息的性質(zhì)是不一樣的。隨著信息社會的到來，不同信息之間的異質(zhì)性越來越強(qiáng)，信息與信息之間的差別越來越大。在這種情況下，每個人所擁有的知識，相對于別人而言，都是“特定時(shí)間和地點(diǎn)環(huán)境下的知識?！闭\如哈耶克所言，這種知識對于決策具有非常重要的意義?！翱紤]這個因素，實(shí)際上每個人都比其他人具有某些優(yōu)勢，因?yàn)樗哂歇?dú)特的信息。這種信息的有用之處僅僅體現(xiàn)在，依賴于該信息的決策將由他做出，還是由他的活躍的合作者做出?！盵9](30)哈耶克的知識觀與西蒙(HerbertA.Simon)的有限理性理論異曲同工。西蒙認(rèn)為，在知識具有分布性的情況下，每個人的知識尤其是專門信息都是極其有限的。其深層次含義是，知識具有異質(zhì)性，由此每個人的信息處理能力也是不一樣的。由于信息異質(zhì)性的增強(qiáng)，將導(dǎo)致信息的可傳遞性減弱，在傳遞過程中會發(fā)生信息內(nèi)容的改變、模糊或喪失。

(二)信息社會中公共組織的特性

從運(yùn)行的意義上講，公共組織就是收集、處理、傳遞、儲存信息的場所。馬克斯·韋伯（MaxWeber）在提出官僚制時(shí)，就特別重視知識在公共組織中的作用。①在公共組織中，“選舉候選人基于技術(shù)資格。在最理性的情況下，檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)是保證了技術(shù)培訓(xùn)的測試或文憑證明，或二者兼要?！币簿褪钦f，“官僚制的行政管理意味著通過知識進(jìn)行統(tǒng)治，它的合理性建立在知識的基礎(chǔ)上?！盵10](214)因此，從信息的觀點(diǎn)看，尤其是在信息社會的條件下，公共組織的實(shí)質(zhì)就是構(gòu)建信息流，收集、處理、傳遞和儲存信息。

公共組織運(yùn)行的主要功能是面對紛繁復(fù)雜的社會作出科學(xué)、合理的決策。而獲得高質(zhì)量決策的前提是決策權(quán)與信息的合理結(jié)合，這在現(xiàn)代組織中特別重要。西蒙等人認(rèn)為，決策貫徹管理的全過程，是管理的核心和基礎(chǔ)。而在“后工業(yè)社會”的當(dāng)今世界里，主要問題不是如何有效地組織生產(chǎn)，而是如何進(jìn)行決策，也就是如何進(jìn)行信息處理。這就涉及到信息與決策權(quán)的結(jié)合，也就是信息和權(quán)力的轉(zhuǎn)移。而最優(yōu)的組織結(jié)構(gòu)能夠在既定的環(huán)境與信息成本條件下有效地配置決策權(quán)，從而形成一定的信息流結(jié)構(gòu)。[11](72)

二、信息社會對公共組織的挑戰(zhàn)

在信息不對稱的情況下，有兩種基本方式完成信息和決策權(quán)的結(jié)合。一種是把相關(guān)信息傳遞給那些擁有決策權(quán)的人；另一種是把決策權(quán)配置給擁有相關(guān)信息的人。因此，在進(jìn)行組織設(shè)計(jì)時(shí)，人們會面臨三種基本的選擇。第一，領(lǐng)導(dǎo)在缺少相關(guān)信息的情況下做出所有的主要決策。在這種情況下，問題是有限的，因而詳細(xì)的對人的控制系統(tǒng)并非十分緊要。但這樣將導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)的決策很可能出現(xiàn)失誤。第二，決策者通過各種途徑收集信息，以便做出更優(yōu)的決策。這一選擇可以提高決策的質(zhì)量。但是，收集和處理相關(guān)信息會耗費(fèi)大量的資源和時(shí)間。第三，領(lǐng)導(dǎo)將決策權(quán)力授權(quán)給掌握具體信息的下屬。然而，下放權(quán)力將引起問題的增加。在這種情況下，需要一套嚴(yán)密的控制系統(tǒng)。在信息和決策權(quán)結(jié)合過程中涉及的信息成本和成本是公共組織內(nèi)部配置決策權(quán)和構(gòu)建信息流的依據(jù)。也就是說，組織的結(jié)構(gòu)是由信息成本和成本決定的。[12](55)

(一)信息成本加大

公共組織的活動建立在信息的基礎(chǔ)上，這就涉及信息成本。信息成本包括了收集成本、交流成本、用于決策的使用成本、儲存成本以及恢復(fù)成本等等。[13](72)信息成本是信息與決策權(quán)采取哪種結(jié)合方式的重要決定因素。公共組織的演化與信息成本息息相關(guān)，隨著信息成本的變化進(jìn)行調(diào)整。在某種意義上說，信息成本的變化是組織機(jī)構(gòu)變化的根本原因。在信息分布性和異質(zhì)性增強(qiáng)的情況下，決策者如果堅(jiān)持由自己搜集、處理信息作出決策，信息成本必將增加。(二)成本加大

在決策行為中，由利益沖突所導(dǎo)致的成本，通常稱為“成本”。“成本”是組織所有權(quán)結(jié)構(gòu)的決定因素。[14](305-360)成本的根源在于管理人員不是公共組織的完全所有者。一方面，當(dāng)管理者對工作盡了努力時(shí)，他可能承擔(dān)全部成本而只得到收益的一部分；另一方面，當(dāng)他消費(fèi)額外收益時(shí)，他得到全部好處但只承擔(dān)一小部分成本。結(jié)果，管理者對積極工作不感興趣，而是熱衷于追求額外消費(fèi)。于是，這兩者之間的差異即為“成本”，[15](47)即所謂的“外部問題”。在公共組織中，由于公共組織在本質(zhì)上是組織，所有權(quán)幾乎可以忽略，成本問題就成為必須花大力氣才能解決的問題。而隨著信息異質(zhì)性的增加，越來越多的決策者將選擇轉(zhuǎn)移決策權(quán)，而不是自己搜集信息作出決策，這就將導(dǎo)致成本增大。

三、公共組織應(yīng)對信息社會挑戰(zhàn)的途徑

綜合起來，公共組織可以通過三個途徑應(yīng)對信息不對稱：技術(shù)性途徑、制度性途徑以及文化性途徑。技術(shù)性途徑主要解決信息成本問題，制度性途徑主要解決成本問題，而文化性途徑則通過意識形態(tài)解決制度所不能解決的問題。(一)技術(shù)途徑：降低信息成本

公共組織應(yīng)對信息不對稱的技術(shù)性途徑有三種，一是減少信息量，二是降低信息轉(zhuǎn)移的成本；三是提高信息處理能力。首先，要想降低處理信息的成本，最通常的方法就是減少信息量。而對于公共組織而言，就是減少自身的職能，將更多的事務(wù)交由社會或企業(yè)處理。其次，降低信息轉(zhuǎn)移成本與信息技術(shù)的發(fā)展密切相關(guān)，對公共組織的影響主要是電子政府的出現(xiàn)，電子政府決策之前的調(diào)查研究、發(fā)現(xiàn)問題以及確定問題的癥結(jié)所在等都可以通過網(wǎng)絡(luò)輕松地進(jìn)行，這有利于公共組織決策科學(xué)化。最后，信息處理能力“取決于觀察單元的信息加工能力、信息加工技術(shù)以及信息加工活動的努力水平”。[16](99)其中的信息加工能力與公共組織的吸收能力和轉(zhuǎn)化能力有關(guān)。[17](89)“吸收能力”指已有的相關(guān)知識賦予公共組織認(rèn)識新信息的價(jià)值以及將其吸收、轉(zhuǎn)化的能力。因此，吸收能力是現(xiàn)有知識結(jié)構(gòu)（已有知識存量）的一個函數(shù)。吸收能力討論的是信息跨越空間的轉(zhuǎn)移，而轉(zhuǎn)化能力則是指信息跨越時(shí)間的轉(zhuǎn)移。影響轉(zhuǎn)化的因素包括信息的默會性程度、復(fù)雜程度以及系統(tǒng)程度等。提高信息處理能力對于公共組織的要求，就是要構(gòu)建學(xué)習(xí)型組織。

(二)制度性途徑：公共組織的委托關(guān)系

委托理論的主題是研究在信息不對稱的情況下，具有理性經(jīng)濟(jì)人特征的行為主體之間的相互影響和相互作用，即怎樣提供一個激勵合同，以使人透露出有利于委托人的信息，從而降低成本?，F(xiàn)在看來，重復(fù)博弈一般會減少信息不對稱，而重復(fù)博弈的結(jié)果往往以制度的形式表現(xiàn)出來，從而減少信息不對稱。公共組織是一個典型的組織，因此我們需要通過制度設(shè)計(jì)來克服信息不對稱。從信息的角度看，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)所強(qiáng)調(diào)的制度，其基礎(chǔ)功能就是有效的傳遞信息，尤其是關(guān)于產(chǎn)權(quán)的信息。[18](23)通過有效地傳遞信息，“制度可以降低社會交換的信息成本——這是較為狹窄地專注于經(jīng)濟(jì)過程的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家所稱的‘交易成本’?！盵19](188-189)這樣，通過判斷環(huán)境的多變性以及信息成本的大小，就可以設(shè)計(jì)出有效的制度。最優(yōu)的制度是能夠在既定的環(huán)境與信息成本條件下，有效地配置決策權(quán)，從而形成一定的信息流結(jié)構(gòu)的制度。

在這樣的視角下，制度變遷就與信息成本密切相關(guān)，隨著信息成本的變化而進(jìn)行。甚至有的學(xué)者認(rèn)為，信息成本的變化是制度變遷的根本原因。[20](72)制度變遷的含義就是新的制度能夠更好地傳遞信息，更準(zhǔn)確地傳遞正確的信息，減少公共組織中的信息不對稱，從而降低社會交易成本和監(jiān)督成本?！耙粋€更好的制度就是一個能夠優(yōu)化處理信息的制度；一個制度的變遷過程，實(shí)際上就是不斷建立優(yōu)化處理信息制度的過程。也就是說，博弈論和信息經(jīng)濟(jì)學(xué)對制度變遷的啟發(fā)就在于，要從如何使不完全信息變得更加完全的角度來考察制度變遷的內(nèi)在動機(jī)?！盵21](53)因此，通過制度變遷，可以降低決策時(shí)的信息成本。

(三)文化性途徑：意識形態(tài)的功用

由于信息不對稱在公共組織中的廣泛存在，委托人既無法為其人制定出巨細(xì)倍致的、嚴(yán)格意義上的羈束性行為規(guī)范，也無法制定出一套嚴(yán)密的、高靈敏度的獎懲制，應(yīng)對信息不對稱的制度性途徑有時(shí)會失敗。這時(shí)，就需要通過文化性途徑應(yīng)對信息不對稱。從本質(zhì)上說，意識形態(tài)是一種行為方式，這種方式通過提供給人們一種世界觀而使行為決策更為經(jīng)濟(jì)。本文主要探討與克服搭便車、偷懶相聯(lián)系的虔誠和降低信息轉(zhuǎn)移成本的團(tuán)隊(duì)精神。

按照古典經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于人的行為假設(shè)，人都是理性經(jīng)濟(jì)人，在行動時(shí)嚴(yán)格按照成本收益原則行事，追求自身效益的最大化。這種自身效益既包括物質(zhì)方面的，也包括精神方面的。在林毅夫看來，這種精神主要是虔誠。當(dāng)一個革命者為其事業(yè)犧牲生命時(shí)，他就是在消費(fèi)虔誠，從而獲得某種滿足。[22](66)當(dāng)一個人消費(fèi)虔誠時(shí)，個人利益的最大化是通過利他實(shí)現(xiàn)的。“自利這一人的生物本性像一根帶子束縛著人的行為，使人的行為不可能完全擺脫他的束縛而達(dá)到利他主義的完美境界。但這根帶子很長，因而使人的社會本性有很大的活動余地，在最終要服從生物學(xué)法則的基礎(chǔ)上，‘反抗自利的復(fù)制基因的暴政’，在很大程度上實(shí)現(xiàn)利他主義的真正人化?！盵23](257)因此，當(dāng)一個人消費(fèi)虔誠時(shí)，他可能更少地選擇搭便車和偷懶。

前面提到，公共組織里存在廣泛的社會分工。因此，組織的基本職能就是在成員之間、部門之間進(jìn)行協(xié)調(diào)。在信息社會里，這種協(xié)調(diào)顯得更加重要。在社會分工高度發(fā)達(dá)的前提下，每個人的信息和技能都變得非常有限。要完成一件任務(wù)，需要團(tuán)隊(duì)成員精誠合作，在彼此之間進(jìn)行信息轉(zhuǎn)移。如果沒有合作精神，團(tuán)隊(duì)成員之間的知識轉(zhuǎn)移成本將大大增加，專門知識所具有的價(jià)值也就體現(xiàn)不出來。如果具有合作精神，則會降低團(tuán)隊(duì)成員之間的知識轉(zhuǎn)移成本，從而使該組織在激烈的競爭中具有比較優(yōu)勢。這就是當(dāng)今社會強(qiáng)調(diào)合作和團(tuán)隊(duì)精神的本質(zhì)所在。團(tuán)隊(duì)精神與組織成員之間的信任關(guān)系密切。一方面，由于彼此之間相互信任，組織成員就會愿意進(jìn)行信息交流。另一方面，信任對于信息發(fā)送者的可靠性有重大影響。信息接收者之所以愿意接受信息，在很大程度上就是出于對傳送者的信任。

四、結(jié)語：信息不對稱與當(dāng)代行政改革趨勢

在當(dāng)代行政改革的討論中，可分為兩條主線：調(diào)整公共組織與市場和社會關(guān)系的外部主線與提高公共組織內(nèi)部效率的內(nèi)部主線。對這兩條主線，都可用信息不對稱特別是信息與決策權(quán)的結(jié)合來加以檢視和評論。在公共組織的外部調(diào)整中，主導(dǎo)趨勢是政府職能的調(diào)整和優(yōu)化，減少政府職能，即政府職能市場化、社會化傾向；在由政府承擔(dān)的職能中，也是引進(jìn)私營部門的管理理論和方法進(jìn)行管理。[24](29-34)前者可以看作降低了公共組織承載的信息量，后者則可以看作形成信息顯示機(jī)制，大大降低信息收集的成本。在這方面，已經(jīng)有學(xué)者運(yùn)用相似的框架——主要是信息成本的變化——來探討20世紀(jì)組織規(guī)模的截然相反的變化：[25](16-17)20世紀(jì)初到70年代，公共組織和私人組織都向大型化、集權(quán)化方向發(fā)展。而在后三十年，兩者都向小型化發(fā)展。這初步證明了本文所發(fā)展的分析框架具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)解釋力。在公共組織的內(nèi)部改革中，信息化、分權(quán)化、扁平化成為最時(shí)髦的趨向。這也可以看作是降低組織內(nèi)的信息成本，方便公共組織內(nèi)的信息轉(zhuǎn)移。