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農(nóng)村貧困救助問題的凸顯，來自兩方面原因：一是中國經(jīng)濟(jì)體制改革形成了趨于統(tǒng)一的國內(nèi)大市場，在市場的作用下，城鄉(xiāng)之間、農(nóng)村內(nèi)部的貧富差距都越拉越大，農(nóng)村社會的貧困問題也越來越突出，陷于絕對貧困的人口群體在擴大。當(dāng)前，我國農(nóng)村社會的貧困不僅表現(xiàn)在絕對貧困人口的生活狀況難以有效改善，還表現(xiàn)在略高于絕對貧困人口的低收入人口生活狀況的不穩(wěn)定。根據(jù)2002年農(nóng)村居民生活消費價格指數(shù)，農(nóng)村絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)為年收入627元，低收入人口標(biāo)準(zhǔn)年收入869元，該年底全國農(nóng)村絕對貧困人口為2820萬，貧困發(fā)生率為3%.初步解決溫飽但還不穩(wěn)定的農(nóng)村低收入人口為5825萬，低收入人口占農(nóng)村人口的比重為6.2%[1].2003年，我國未解決溫飽的貧困人口不僅沒有減少，反而增加了80萬人，貧困人口自實施八七扶貧攻堅計劃以來首次出現(xiàn)反彈[2].二是農(nóng)村社會的貧困救助資源一貫來自集體經(jīng)濟(jì)，例如始于20世紀(jì)50年代即農(nóng)業(yè)合作化時期建立的農(nóng)村五保供養(yǎng)制度，一直是政府規(guī)定政策，鄉(xiāng)村集體供給，屬村社集體保障制度。農(nóng)村實行分田到戶的生產(chǎn)責(zé)任制以來，集體經(jīng)濟(jì)瓦解了，主要依靠農(nóng)村自身產(chǎn)出和提供救助資源的途徑行不通了。研究農(nóng)村社會救助政策，其意義不僅在于解決農(nóng)村貧困救濟(jì)問題，更深遠(yuǎn)的意義是沖擊城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基本制度矛盾，推動中國社會走向以公平求發(fā)展的可持續(xù)道路。

本文擬在整理農(nóng)村現(xiàn)行的社會救助措施基礎(chǔ)上，提出對我國農(nóng)村社會救助政策體系進(jìn)行總體性思考的初步框架。即重塑農(nóng)村社會救助概念，建立發(fā)展型政策框架，實施全覆蓋的農(nóng)村貧困救濟(jì)制度，突出能力扶助和公共服務(wù)——投資農(nóng)村公共福利資產(chǎn)和社區(qū)組織，支持集體福利，整合各類資源，探討社區(qū)扶助型的社會救助，為農(nóng)村逐漸向現(xiàn)代化目標(biāo)發(fā)展服務(wù)。

一、中國農(nóng)村社會救助領(lǐng)域中的主要措施

在中國農(nóng)村社會救助領(lǐng)域，現(xiàn)行的主要政策措施有五保供養(yǎng)、特困戶救濟(jì)、臨時救濟(jì)、災(zāi)害救助、最低生活保障和扶貧政策等。下面分述之。

1、五保供養(yǎng)制度

對農(nóng)村“三無”人員實行五保供養(yǎng)，是我國農(nóng)村長期實施的一項基本的社會政策。

1953年，中央人民政府內(nèi)務(wù)部制定了《農(nóng)村災(zāi)荒救濟(jì)糧款發(fā)放使用辦法》，把無勞動能力，無依無靠的孤老殘幼，定為一等救濟(jì)戶。1956年的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定，對生活沒有依靠的老弱孤寡殘疾社員，給予保吃、保穿、保燒，年幼的保證受到教育和年老的保證死后安葬，簡稱“五?！?，享受五保的農(nóng)戶便統(tǒng)稱“五保戶”。1978年，在研究五保工作立法時，又把五保條件進(jìn)一步修改成無法定扶養(yǎng)義務(wù)人，無勞動能力，無生活來源的老年人、殘疾人和未成年人，形成了“三無人員”的完整概念。1994年，國務(wù)院《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，民政部了《敬老院管理暫行辦法》，正式通過法規(guī)的形式對五保供養(yǎng)的性質(zhì)、對象、內(nèi)容、形式等做出了明確規(guī)定，并進(jìn)一步加強了農(nóng)村敬老院的建設(shè)。五保供養(yǎng)的資源在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革之前，來自村級集體經(jīng)濟(jì)，分田到戶后部分來自五保戶田畝的代耕收入，部分來自鄉(xiāng)村的公共事業(yè)收費[3].2003年農(nóng)村稅費改革以來，五保供養(yǎng)經(jīng)費轉(zhuǎn)變?yōu)檎_支。由各級財政在對鄉(xiāng)、村的轉(zhuǎn)移支付資金中提取。

目前，我國農(nóng)村五保戶供養(yǎng)對象共有255萬人。其中，集中供養(yǎng)的者約69萬人，分散供養(yǎng)者約有189萬人。

2、特困戶定期定量救濟(jì)政策

如何解決農(nóng)村貧困人口的生活問題，是改革開放以來民政部鍥而不舍地探索的一個重要問題。起初的思考是普遍推行農(nóng)村低保制度，并從1994年開始試點探索。但是幾年試點下來，完全依靠地方政府的財力在全國范圍內(nèi)推行最低生活保障制度顯然不可能，

在國情國力的限制下，需要調(diào)整政策，確定新的救助辦法。2003年初，民政部通過對農(nóng)村困難群體的調(diào)查研究[4]，制定了對生活極度困難，自救能力很差的農(nóng)村特困戶的救濟(jì)辦法。主要做法是對不救不活的農(nóng)村特困戶發(fā)放《農(nóng)村特困戶救助證》，實行定期定量救濟(jì)。以農(nóng)村救濟(jì)工作制度化、規(guī)范化做法避免農(nóng)村社會救濟(jì)的隨意性、臨時性，切實保障好農(nóng)村最困難的特困群體的基本生活。

3、臨時救濟(jì)措施

臨時救濟(jì)的主要對象是不符合五保供養(yǎng)條件和農(nóng)村特困戶救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，生活水平略高于特困戶的一般貧困戶，其生活水平處于最低生活保障的邊緣地帶，一旦受到饑荒、疾病、意外傷害等影響，就很容易陷入貧困境地。這些人有勞動能力或生活來源，或有法定撫養(yǎng)人，但由于遭受到重大疾病等意外情況的困擾，也可能陷入到生活困境，對于這部分人，一些地區(qū)的地方政府目前采取了臨時救濟(jì)的方式。臨時救濟(jì)一般都采取不定期的多種多樣的扶貧幫困措施，如年節(jié)來臨時給予生活補助，或不定期地給予生活物品救助的方式等。救濟(jì)經(jīng)費一般由當(dāng)?shù)卣斦兄?，輔之以社會互助的方式，如遼寧通過扶貧幫困手拉手結(jié)對子，建立扶貧超市等形式，取得了一定的效果。這種臨時救濟(jì)的形式也是我國傳統(tǒng)的扶危助困意識的最好體現(xiàn)。

4、災(zāi)害救助制度

災(zāi)害救助對象是突然遭受災(zāi)害侵襲的農(nóng)戶。早在1950年代初期，黨中央、國務(wù)院就提出了“生產(chǎn)自救，節(jié)約度荒，群眾互助，以工代賑，并輔之以必要的救濟(jì)”的救災(zāi)方針；到時期，又提出要“依靠群眾，依靠集體，生產(chǎn)自救為主，輔之以國家必要的救濟(jì)”。1983年，救災(zāi)工作思路又充實為“依靠群眾，依靠集體，生產(chǎn)自救，互助互濟(jì)，輔之以國家必要的救濟(jì)和扶持”強調(diào)群眾自救與國家救濟(jì)相結(jié)合。90年代初，為探索救災(zāi)管理機制，民政部提出了救災(zāi)工作分級管理，救災(zāi)資金分級負(fù)擔(dān)的理念。目前，正在積極協(xié)調(diào)出臺《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，明確救災(zāi)工作的四級響應(yīng)規(guī)程。救災(zāi)資金每年由中央安排特大自然災(zāi)害補助費，地方予以配合投入的資金每年在20-40億元左右，救濟(jì)災(zāi)民的總數(shù)每年至少在5000萬以上。保障災(zāi)民災(zāi)后有飯吃、有水喝、有衣穿、有病能醫(yī)，有房能住，僅每年恢復(fù)因災(zāi)倒塌的房屋就高達(dá)100-300萬間。

5、最低生活保障制度

1994年以來，為了解決農(nóng)村困難群眾生活問題，民政部門進(jìn)行了建立農(nóng)村最低生活保障制度的試點探索。目前，這一制度涉及全國27個省的2037個縣、市、區(qū)，有6個?。ㄊ校┙⒘顺青l(xiāng)一體的低保制度，被納入對象的人數(shù)為407萬人，但在各地極不平衡，有的縣才幾十個人，有名無實，有的縣標(biāo)準(zhǔn)很低，每年僅有百元左右，還不能保障按時發(fā)放，有的地區(qū)低保制度已經(jīng)出現(xiàn)了逐步萎縮的趨勢。2003年4月，民政部要求中西部沒有條件的地方不再實行最低生活保障制度，只在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市郊區(qū)繼續(xù)實行這一制度。北京、上海、天津和浙江、廣東、江蘇、遼寧決定繼續(xù)推行農(nóng)村最低生活保障制度，并且盡快做到應(yīng)保盡保；山東決定在本省東部地區(qū)農(nóng)村繼續(xù)實行最低生活保障制度。而福建省則決定從2004年起在全省全面建立農(nóng)村居民最低生活保障制度，并且省級財政每年投入農(nóng)村低保資金4億元，為這項制度的開展提供了強大的財政保障。

6、扶貧政策

我國從80年代開始實施大規(guī)模的扶貧攻堅計劃（簡稱八七扶貧計劃）。起初只側(cè)重生產(chǎn)性扶貧，忽視了其他方面，90年代后，扶貧政策調(diào)整為全方位的扶貧。扶貧即注重提高貧困人口生產(chǎn)自救能力與給予貧困人口最低生活保障的救濟(jì)，兩類政策是并行不悖還是扶貧替代救濟(jì)，是有爭論的。以造血為目標(biāo)的扶貧政策顯然有巨大效應(yīng)，據(jù)統(tǒng)計，貧困人口從2.5億人下降到現(xiàn)在的3000多萬人就是證明。但是，扶貧不能替代救濟(jì)政策也是顯而易見的，對于農(nóng)村五保戶和因病因殘喪失勞動力、鰥寡孤獨、因災(zāi)害等造成家庭生活常年困難的特困人口，只能采取救濟(jì)政策。

7、其他救助性政策

首先是農(nóng)村醫(yī)療救助政策。自2003年始，在中央財政每年投入3億元資金用于對中西部地區(qū)的農(nóng)村醫(yī)療救助支持，這項政策已經(jīng)在一些地區(qū)產(chǎn)生了積極的效果。其次是教育救助政策。政府鼓勵各類社會團(tuán)體、基金會資助農(nóng)村的貧困生。如希望工程、春蕾計劃等公益籌款的教育救助項目都有不錯的扶持效果。第三，一些地區(qū)如浙江、寧夏等地的政府致力于探索城鄉(xiāng)一體的社會救助體系，對農(nóng)村的救濟(jì)工作做出了一些新的部署，雖然屬于地方政策，不過，卻代表著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新的政策取向。

以上各項政策在不同時期不同程度上都發(fā)揮了各自的功用，但是由于各項政策出發(fā)點、目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)都有很大差別，并沒有合成為一個完整統(tǒng)一的社會救助政策，各項制度在面對貧困這一課題時既有重疊交叉，也有覆蓋不全，導(dǎo)致資源浪費，政策效果不明顯，不應(yīng)保而保，應(yīng)保卻未保的現(xiàn)象時有發(fā)生，迫切需要整合政策，構(gòu)筑中國農(nóng)村社會救助政策的總體性框架。

二、現(xiàn)行農(nóng)村社會救助領(lǐng)域的主要問題

1.傳統(tǒng)五保制度不敷需要，救助資金嚴(yán)重不足，救助范圍窄，水平低

面對農(nóng)村的貧困問題，傳統(tǒng)的農(nóng)村五保救濟(jì)制度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)形勢的需要。仍然以五保制度解決農(nóng)村貧困救助問題，至少有三大矛盾：一是救濟(jì)范圍太窄。根據(jù)民政部2003年全國特困戶的大規(guī)模調(diào)查，我國農(nóng)村特困戶人口已經(jīng)高達(dá)2000余萬人，而五保供養(yǎng)對象僅有255萬人。二是救濟(jì)經(jīng)費不足。五保供養(yǎng)的資源來源在稅費改革之前主要來自村社農(nóng)民互助，而不是政府的公共財政，稅費改革之后，盡管經(jīng)費來源從村社轉(zhuǎn)向財政，不過，鑒于人數(shù)統(tǒng)計和人均標(biāo)準(zhǔn)的等信息收集和傳遞等問題，財政撥款的總額已經(jīng)不足，再加上五保撥款采取加入中央財政對鄉(xiāng)村總體轉(zhuǎn)移支付額打捆下?lián)埽３Ｔ趫?zhí)行中被各種名目所侵占，發(fā)到五保戶手上就所剩無幾[5].三是集中供養(yǎng)與分散供養(yǎng)出現(xiàn)矛盾。集中供養(yǎng)與分散供養(yǎng)是兩種不同的五保戶供養(yǎng)方式，區(qū)別在于五保對象進(jìn)農(nóng)村敬老院還是在家生活。由于集中供養(yǎng)的標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于分散供養(yǎng)——據(jù)江西調(diào)查[6]，大約高出1-2倍，以至于按分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)撥付的五保經(jīng)費不合理地集中到敬老院中的五保戶，分散供養(yǎng)的人均資金被攤薄。

2、救助對象難以對準(zhǔn)最需救助人群，扶貧政策未擺脫“救富”傾向

近10年來，中國在國際社會的幫助下，集中財力針對貧困地區(qū)開展的大規(guī)模扶貧項目，的確提高了貧困地區(qū)發(fā)展的潛力，使我國貧困人口數(shù)量有所降低，但在同時，這種針對地區(qū)的大規(guī)模幫扶政策也導(dǎo)致了一些問題，一是扶貧資金投入量很大，但是扶貧效率不高。資源投入與效益產(chǎn)出不對稱，據(jù)統(tǒng)計，全國每年用于扶貧投資的總額高達(dá)200—300億元，其中扶貧貸款占45%，中央及地方財政扶貧占41%，其他各種捐款及外資等占14%.1986年開始強調(diào)以開放性扶貧取代生活救濟(jì)性扶貧后，很多扶貧計劃著眼于建設(shè)項目，貧困戶未能直接受惠，貧困人口的教育素質(zhì)、民主法治能力等也未能得到有效改善。二是扶貧項目由于慣性使然以及權(quán)力控制等因素的作用，在很大程度上沒有擺脫“救富”傾向，扶貧方面的大量投入未能有效地緩解農(nóng)村貧困戶的生活。一些建設(shè)投資項目由于設(shè)計上的原因或者在基層出現(xiàn)了政策走形，相應(yīng)的資源仍掌握在小部分基層的相對強勢團(tuán)體中，難以真正用于處于社會最底層的貧困農(nóng)民，部分情況下并沒有達(dá)到縮小貧富差距的目的，這使人們對扶貧工程在某些程度上存有疑問，甚至影響了政府形象，破壞了群眾對政府的信任。

目前，政府盡管開始注重在全方位扶貧上下工夫，但是由于缺乏與救濟(jì)性扶貧政策的整合，致使一方面，對農(nóng)村扶貧的固定投入并沒有帶來解困目標(biāo)的穩(wěn)定實現(xiàn)，相反，又出現(xiàn)了貧困反彈的勢頭。另一方面，實施傳統(tǒng)的給予性救濟(jì)的同時，人們往往忽略了同時采用現(xiàn)代扶貧救助這一積極的工作思路。

3、農(nóng)村社會救濟(jì)量大面廣，資金嚴(yán)重不足，籌資方式混亂

據(jù)統(tǒng)計，我國目前農(nóng)村接受各種定期救濟(jì)（包括最低生活保障和特困救濟(jì)）的人數(shù)約有1160多萬人，接受各種定期救濟(jì)的農(nóng)戶（包括困難戶、五保戶等）約有632.7萬戶，農(nóng)村中接受臨時救濟(jì)的有2009多萬人次，而實際需要救助的人數(shù)還遠(yuǎn)不止此。目前，中央直接的投入僅有救災(zāi)補助資金，包括倒房重建、口糧救濟(jì)、緊急轉(zhuǎn)移安置以及衣被和治病補助在內(nèi)的救災(zāi)資金預(yù)算遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了實際需要。各種扶貧貸款、中央和地方財政投入，以及世界銀行和其他國際組織的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略也把重點放在加大對農(nóng)村水利、交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，增加教育投入、衛(wèi)生投入上。但是一些地區(qū)的地方政府申請到的扶貧資金并沒有落實到預(yù)定的目標(biāo)上，貧困家庭未能從扶貧貸款中得到好處。顯然需要為了同一個目標(biāo)的資源整合。

長期以來，由于農(nóng)村社會救濟(jì)資金不足、來源有限，而救災(zāi)款相對資金充足、來源渠道通暢，因此，向上級多報災(zāi)情人數(shù)、爭取更多的救災(zāi)款撥付，成為大部分地區(qū)籌措農(nóng)村社會救濟(jì)資金的主要方式。其實，救災(zāi)與扶貧常?？梢越y(tǒng)一起來。在災(zāi)情面前，沒有任何儲蓄的特困戶、貧困戶最需要救助。救災(zāi)資金既可以用于農(nóng)村災(zāi)后的應(yīng)急救助，也應(yīng)該用于災(zāi)后較長一段時間的社會救濟(jì)工作。但是，由于資金的來源渠道不同，救災(zāi)制度規(guī)定打醬油的錢不可以打醋，救災(zāi)的資金不能挪作它用。這導(dǎo)致爭取救濟(jì)資金的良好愿望與虛報受災(zāi)面積和人數(shù)的錯誤手段相結(jié)合。在錯誤手段下，良好的愿望被扭曲，利用每年的報災(zāi)時機任意套取救災(zāi)款補救濟(jì)缺口的現(xiàn)象在各地時有發(fā)生，以籌措特困救濟(jì)和臨時救濟(jì)資金為名的災(zāi)情報送甚至成了一些人大搞腐敗、貪污救災(zāi)款的防空洞。這種現(xiàn)象正在悄悄地定型化，成為扭曲救災(zāi)政策的一種潛機制。

打破這種潛機制，需要研究農(nóng)村的社會救助體系的基本框架，研究該體系中救災(zāi)政策與救濟(jì)政策的相關(guān)性，找到整合這兩項政策的方法。

4、救助政策沖突及重復(fù)覆蓋狀況的存在

如特困戶與五保戶政策之間存在覆蓋現(xiàn)象。兩種政策之間不同在于保障對象的甄別標(biāo)準(zhǔn)不同。特困戶救濟(jì)對象，是年收入低于627元以下的貧困農(nóng)民。五保政策的對象標(biāo)準(zhǔn)沒有收入界限，是依照無法定撫養(yǎng)人，無勞動能力和無生活來源這三個條件界定的。而在農(nóng)村個體經(jīng)濟(jì)恢復(fù)之后，由于鰥寡者都分有土地，有生活來源，個體勞動也不像集體勞動那樣可通過比較評估勞動能力的有無和大小，因此甄別五保戶的后兩個條件都被模糊化為鰥寡老人的年齡指標(biāo)。即到了一定年齡就可視為喪失勞動能力，缺乏生活來源。一般來說，我國農(nóng)村的鰥寡老人享受五保待遇的年齡被確定為男性60歲，女性55歲甚至50歲。

其次是保障水平的標(biāo)準(zhǔn)不同。特困戶的保障目前由各地實行定期定量救濟(jì)，救濟(jì)水平只能保障最低生活。而1994年頒發(fā)的五保供養(yǎng)工作條例第十條規(guī)定：“五保供養(yǎng)的實際標(biāo)準(zhǔn)，不應(yīng)低于當(dāng)?shù)卮迕竦囊话闵钏??！庇捎谖灞ο蠖嗍枪吕蠚堄讍为毶?，各方面消費較高，所需要的供養(yǎng)費用較多。在經(jīng)濟(jì)條件比較好的地區(qū)，五保對象的供養(yǎng)水平不應(yīng)低于人均收入的三分之二。在貧困地區(qū)和災(zāi)區(qū)也要切實保障五保戶的基本生活。

第三是保障資源的來源不同。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)時代，土地共有，五保戶與特困戶保障都由集體根據(jù)土地的收成采用一定的分配方式解決。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革實行分田到戶以來，直至稅費改革之前，五保戶保障作為村社的社會傳統(tǒng)采取了村民互助、人人繳費的方式，并且以政府文件的方式被固定下來，即鄉(xiāng)村兩級從公共提留和統(tǒng)籌金中解決五保供養(yǎng)費，而特困戶的保障卻沒有村社來源，必須由政府出資保障。

以上的三個區(qū)別體現(xiàn)了兩類不同的社會保障政策思路和政策目標(biāo)。

特困戶救濟(jì)政策以收入水平劃界，救濟(jì)定時定量，已經(jīng)覆蓋全國，是以保障農(nóng)村居民基本生存權(quán)利為目標(biāo)，除定量的標(biāo)準(zhǔn)制定方法尚未統(tǒng)一，救濟(jì)經(jīng)費還受到限制外，可以說已經(jīng)具備了最低生活保障制度的雛形，屬于現(xiàn)代社會救助政策。

以年齡界限作為鰥寡老人享有某種社會保障待遇的標(biāo)準(zhǔn)，是一種典型的老人福利的傳統(tǒng)政策。它以鰥寡老人這一特殊人群為目標(biāo)，排斥非鰥寡老人，不到年齡不能享受；它追求相對較高的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)——根據(jù)條例規(guī)定五保老人的待遇要達(dá)到一般收入標(biāo)準(zhǔn)甚至中上標(biāo)準(zhǔn)。只是，由于實際操作中五保供養(yǎng)經(jīng)費嚴(yán)重不足，導(dǎo)致福利政策變形，演成福利加救助的社會政策。不過，誰享受福利，誰得到救助，并非政策目標(biāo)的設(shè)計而由機制扭曲所造成。

據(jù)廣西民政廳有關(guān)干部調(diào)查和估計，目前有30%左右的農(nóng)村五保戶有勞動能力，15-17%的五保戶既喪失勞動能力、又喪失生活能力，居于兩類之間的，是喪失勞動能力、但沒有喪失生活能力的五保戶，估計占到53-55%.對于勞動能力處于高端、中端、低端的五保戶統(tǒng)統(tǒng)采取同等標(biāo)準(zhǔn)、一律扶助的政策，自然會出現(xiàn)高端者獲得中等或者中上生活水平，低端者連最低生活都難以維持，中端者可維持下等生活水平。并且，有的地方還出現(xiàn)“政策搭車”現(xiàn)象，把特困戶、困難戶等都擠到五保戶中來，有的只因為是“雙女戶”也給予救助。盡管由于農(nóng)村稅費改革給五保供養(yǎng)制度帶來較大的沖擊，但相比于特困戶救濟(jì)制度，其政策更為寬松，資金相對充足，而作為不救不活的、生活更為貧困的特困戶救濟(jì)情況卻相差很多。

5、農(nóng)村社會的公共生活遭到破壞

公共生活是構(gòu)成一個社區(qū)生存環(huán)境的重要因素。人類發(fā)展史證明，生產(chǎn)力越不發(fā)達(dá)，公共生活對于維護(hù)社區(qū)安全的效用就越大。中國農(nóng)村分田到戶之后，盡管農(nóng)民的個人收入有所提高，但是，由于缺少了集體的保護(hù)，缺少了由集體支撐的公益資源和公共生活，農(nóng)民被投入到巨大的不安全當(dāng)中。許多農(nóng)村公共設(shè)施如鄉(xiāng)村小學(xué)、敬老院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院等陳舊破敗，村衛(wèi)生室私人化，村社的互助傳統(tǒng)受到忽視，人際關(guān)系惡化，這些都導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)的社會公共生活并沒有隨收入的提高而改善，而是明顯地下降了。農(nóng)村社區(qū)的生存環(huán)境惡化，受損失最大者是貧困農(nóng)民。

三、現(xiàn)行社會救助政策的難點與分析

1、農(nóng)村社會救助政策定位的困難

首先，農(nóng)村社會救助政策不能僅僅滿足于社會靜態(tài)的生存需要，政策設(shè)定必須不斷滿足發(fā)展中的動態(tài)需求。但是，目前農(nóng)村社會救助政策的固定性與社會變動性的背景發(fā)生矛盾，傳統(tǒng)的分配型政策不適應(yīng)發(fā)展中的農(nóng)村社區(qū)的社會救助需求，為此，政策必須變化，要按照發(fā)展的特點對之分區(qū)分類，選擇發(fā)展型政策來適應(yīng)發(fā)展型的背景。其次，政策定位的困難在于要認(rèn)清社會救助只是再分配手段還是同時兼有激勵和促進(jìn)發(fā)展的功能。我們認(rèn)為，社會救助必須要適應(yīng)再分配手段和最低生活保障雙重功能。必須考慮到醫(yī)療、居住、教育等方面的救助需求，逐漸擴大救助項目的支出保障范圍，結(jié)合社區(qū)投資和經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行操作。

社會保障制度作為工業(yè)社會的產(chǎn)物，以保障市場體制下人的生存權(quán)和生活權(quán)為目的，以集體抵御風(fēng)險、盡可能覆蓋全社會的方式為手段，屬于社會組織化程度很高的一種社會制度。而農(nóng)業(yè)社會風(fēng)險與工業(yè)社會完全不同，社會組織化程度很低，只能靠天吃飯，談不上有組織地抵御社會風(fēng)險。迄今為止，國際上還沒有哪個國家完整地提出過農(nóng)村社會保障的命題。

中國卻必須提出這個命題。這是因為：在中國，農(nóng)村人口占主要比重的格局將會維持相當(dāng)長的一個歷史時期，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基本制度矛盾也不會在短時期內(nèi)完全解決。在從農(nóng)業(yè)社會向著工業(yè)社會過渡的長周期中，需要尋找一種力量，防止過渡現(xiàn)象的定型化，推動新形成的社會力量和各種組合關(guān)系持續(xù)不斷地演進(jìn)，而不是固定化和僵化。這種力量應(yīng)該成為貫穿在中國各項社會政策之中的靈魂。換言之，促進(jìn)城市人口和農(nóng)村人口的融合而不是分裂，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化而不是二元化，推動城鄉(xiāng)利益分配的公平化而不是畸形化，這才是中國社會政策之魂。

以這個觀點研究和設(shè)計中國農(nóng)村的社會救助制度，既要明了社會救助的對象是農(nóng)業(yè)社會里分散經(jīng)營的貧困農(nóng)民而不是工業(yè)社會的貧民，懂得保障貧苦農(nóng)民的利益就是維護(hù)工業(yè)社會的穩(wěn)定和進(jìn)步，又要認(rèn)識到對農(nóng)民的社會救助不單純出于社會責(zé)任和社會公德而是對后發(fā)者進(jìn)行人力資本投入，力求盡快提升農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)地位和社會地位。

2、農(nóng)村社會救助政策設(shè)計中的困難

農(nóng)村社會救助政策的設(shè)計難題，在于如何以較高的制度效率保障農(nóng)業(yè)社會在分散經(jīng)營條件下的貧困農(nóng)民的生活。這是因為：

第一，傳統(tǒng)政策按人群而不是按功能劃分，按功能劃分要重建概念，重組制度。救濟(jì)與扶貧結(jié)合是制度效率較高的工作思路。盡管理論邏輯很清晰，一遇到農(nóng)業(yè)社會不可控制的自然條件的約束，實際的邏輯卻很難清晰。農(nóng)民雖然有土地作為生產(chǎn)資料，但是受自然條件、環(huán)境、氣候、災(zāi)害等因素影響會導(dǎo)致年收成不穩(wěn)定，特別是一部分居住在自然條件惡劣地區(qū)的群眾，由于缺乏基本的生存與發(fā)展的自然條件，暫時的收入提升并不可能徹底擺脫貧困的命運。

第二，核準(zhǔn)對象是實施任何救濟(jì)的首要要件，但是，在農(nóng)村，劃定救助對象的難度很大，這給農(nóng)村社會救助政策的有效實施帶來不小的困難。由于農(nóng)村資產(chǎn)積累和生活消費的特殊性，實際上很難用一個確定的基準(zhǔn)線予以準(zhǔn)確地度量，保障的水平很難確定。曾有研究提出了不同的貧困識別方法，如運用參與式貧富排序方法識別農(nóng)村低保對象[7]，也有的根據(jù)有無勞動能力、收入以及遭受災(zāi)害等情況把貧困戶按照程度分為相應(yīng)的類別[8]，還有的研究提出農(nóng)村社會救助制度不能僅僅簡單地包括食物和生計安全，還必須考慮到與之相關(guān)的居住、教育、社會服務(wù)等需求。社會救助的方面越廣、范圍越大，搭便車的機遇越多，劃定救濟(jì)對象的難度往往也越大。

第三，地區(qū)發(fā)展不平衡性與救助制度多樣性如何有效整合的問題。農(nóng)村土地承包以后，隨著觀念的變遷和大量青壯年勞力外出務(wù)工，原有的集體保障功能削弱，家庭保障功能弱化，對于家庭服務(wù)等資源以及社會救助資源的運用也出現(xiàn)障礙，農(nóng)村人力資源閑置，村委會、學(xué)校、衛(wèi)生所、養(yǎng)老院等場所的社會化服務(wù)開發(fā)嚴(yán)重不足。農(nóng)村社區(qū)的大量社會公共資源沒有納入社會救助的視野，致使社會救助措施往往停留于單純的資金支持，無法與多元化、多樣化的社會資源達(dá)到有效整合。

3、兩種現(xiàn)存的政策傾向

當(dāng)前，有關(guān)社會救助的兩種政策傾向必須引起我們的關(guān)注：第一，過分強調(diào)扶貧對解困的功效，將只適合一部分人的政策擴大到全體貧困人口，并以經(jīng)濟(jì)政策來替代社會政策。社會救助作為幫助農(nóng)村社會中無力自助的弱勢群體滿足其基本生活狀況的社會保障政策，無疑是政府制定城鄉(xiāng)共同發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵組成，但是，如果過分強調(diào)扶貧生產(chǎn)對解困的功效，忽視社會政策的作用，甚至以經(jīng)濟(jì)政策替代社會政策，其結(jié)果只能適得其反；第二，救災(zāi)救濟(jì)等政策脫離能力扶助，單純強調(diào)給予，從而使得救災(zāi)救濟(jì)款物平均發(fā)放、隨意發(fā)放等現(xiàn)象嚴(yán)重，甚至成為農(nóng)村干部腐敗的溫床，同時，滋生了部分人群的依賴思想。

四、中國農(nóng)村社會救助政策的出路

1、農(nóng)村社會救助體系的目標(biāo)和主要參量

政策目的：在分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)條件下保障有地的貧困農(nóng)民的基本生活，有效地遏制農(nóng)業(yè)社會里農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部和城鄉(xiāng)之間生活差距加速擴大的趨勢，真正核準(zhǔn)救助對象，保持適度的救助水平，講求資金投入效率，促進(jìn)社會分配正義和發(fā)展正義。

政策方式：

政府對符合救助標(biāo)準(zhǔn)的貧困農(nóng)民實行生活補貼制度，可在現(xiàn)有的特困戶與困難戶救濟(jì)方式基礎(chǔ)上加以完善。將五保戶供養(yǎng)政策分解為特困五保老人定期定量補助政策與五保老人福利政策。

重建農(nóng)村社區(qū)，對農(nóng)村公共設(shè)施和社區(qū)自治組織進(jìn)行規(guī)劃、融資和排產(chǎn)，造就社區(qū)救助的公共資源和公共資產(chǎn)條件。

政策導(dǎo)向：

第一，用以支持集體付款的方式來救助個人，注重社區(qū)公共資產(chǎn)的積累。

第二，堅持倡導(dǎo)家庭保障，特別是家庭養(yǎng)老保障，在此基礎(chǔ)上開展社區(qū)互助、形成社區(qū)共同意識、增進(jìn)社區(qū)凝聚力。——穩(wěn)定和開發(fā)社區(qū)的社會資本。

第三，強化對社區(qū)各類社會公共設(shè)施、醫(yī)療、教育服務(wù)等項目和公共空間的投資，積累社區(qū)的公共資產(chǎn)?！嘤鐓^(qū)一定的自我保障能力。

第四，根據(jù)政策目標(biāo)整合救災(zāi)救濟(jì)、扶貧救助、貧困救濟(jì)三類資源并進(jìn)行重新配置。扶貧資金需要向著社區(qū)的醫(yī)療、教育、老人福利等公共設(shè)施、公共服務(wù)傾斜。其間也應(yīng)包括以提供少量贈款的方式，幫助農(nóng)民組織村社的醫(yī)療合作社、生產(chǎn)合作社等等自治組織。——增強政府為發(fā)育和整合農(nóng)村社會救助資源進(jìn)行規(guī)劃、融資和治理的能力。

當(dāng)前農(nóng)村不宜采取類似城市最低生活保障線的方式，因為低保線統(tǒng)一性確定性強，而救助對象不確定性強，不容易對準(zhǔn)救助目標(biāo)。同時，對于農(nóng)村社會救助對象來說，救助效率較高的不是資金，而是物資。社區(qū)救助的目標(biāo)是解決本社區(qū)內(nèi)部貧困居民的生活補助問題，以促進(jìn)社區(qū)的和諧與發(fā)展。社會救助的資金來自政府尤其是中央政府，社區(qū)救助主要采取公共設(shè)施、公共服務(wù)的方式。

2、農(nóng)村社會救助體系的基本原則

第一，政策提供方式上由分配型走向發(fā)展型。

農(nóng)村社會救助體系執(zhí)行這一原則，是為了培育一種解決眼下困難為了更好前進(jìn)的發(fā)展機制。如前所述，在社會轉(zhuǎn)型過渡的長周期中，需要尋找一種防止過渡現(xiàn)象定型化的生動的力量，它能推動正在形成的社會力量和各種組合關(guān)系持續(xù)不斷地演進(jìn)，而不是固定化和僵化。這種力量就是以保護(hù)與激勵并舉為特征的機制。如果說，以定時定量為特征的特困戶與一般困難戶的生活補貼制體現(xiàn)了保護(hù)的功能，那么，以救急為特征的救災(zāi)救助可能相對體現(xiàn)了推動農(nóng)戶盡快恢復(fù)生產(chǎn)的激勵功能。兩者的有機配置就是保護(hù)和激勵雙重功能的配置。搞好了可能作為一種彈性方式，有效地推動對貧困農(nóng)戶的能力補償和能力建設(shè)。鑒于現(xiàn)行的五保供養(yǎng)政策難以核準(zhǔn)救助對象，核定救助水平，將應(yīng)予以激勵的有勞動能力的鰥寡老人混同于必須保護(hù)的弱能與無能者，導(dǎo)致政策效率低下，因此，需要分解現(xiàn)行的五保戶供養(yǎng)政策，對特困五保老人實行定期定量補助，對其他五保老人根據(jù)社區(qū)集體的意愿，通過社區(qū)公共設(shè)施實施救助或公共福利的方式予以照顧。

實施農(nóng)村社區(qū)救助的前提，是社區(qū)的公共資源如醫(yī)療、教育、福利等公共設(shè)施得到較為充分發(fā)展，同時，建立社區(qū)自治組織，明確公共資源的社區(qū)產(chǎn)權(quán)，使公共資源資本化。社區(qū)救助就是合理地配置這些資源，提高社區(qū)內(nèi)全體農(nóng)戶特別是貧困戶的生活素質(zhì)。越是貧困地區(qū)，其實越需要加強能夠促進(jìn)公共生活的各項公共建設(shè)。因為這類建設(shè)給予貧困人口的社會利益最大，最能保護(hù)和激勵貧困人口通過加強社會組織性和推進(jìn)公共生活的方式獲得與其他人平等的社會地位。

農(nóng)村社區(qū)救助是一種集體決定的救助，也是一種救助對象的核準(zhǔn)機制。如前所述，在集體生活中最容易判別每個人的能力，判斷誰應(yīng)該受助。集體的公共意志完全可能將無勞動能力者、弱勞動能力者區(qū)分出來，不僅社區(qū)予以保護(hù)，還可以為政府實施的社會救助核準(zhǔn)對象。對有勞動能力的貧困者包括五保戶，在其具有勞動能力期間，社區(qū)可通過公共設(shè)施、公共服務(wù)施以援手，這也是一種激勵機制。總之，激勵有能者，保護(hù)弱能者，對能力不同的受助者區(qū)別對待，不采取不加分別的政策待遇，是實現(xiàn)社會救助政策效率的基本保證。

第二，政府資助從資金投入為主過渡到資產(chǎn)投入為主，形成村莊公共資產(chǎn)。

國家投入資源分為兩類。一類是直接投入的社會救助資源，包括救災(zāi)救助和貧困救助資源。另一類是通過投資社區(qū)公共設(shè)施、公共服務(wù)形成的社區(qū)公共資源。例如對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站、鄉(xiāng)村小學(xué)、敬老院、五保村等的投資。扶貧資金中應(yīng)該有一部分直接投入農(nóng)村社區(qū)公共設(shè)施。

村社自有資源指的是家庭及其人際網(wǎng)絡(luò)，村委會、黨支部以及社區(qū)的各類自治組織，以及村委會辦公場所、小學(xué)、公共電訊、衛(wèi)生室、衛(wèi)生站、衛(wèi)生院、敬老院、老人村、戲臺、公共倉庫等設(shè)施。

兩者并舉的原則，是要求村社與政府機構(gòu)同樣作為農(nóng)村社會救助的主體，履行村社的公共職能。譬如，運用村社中的一切可用資源，使各種社會資源和社會力量得到充分和有效的組合與發(fā)揮。要注意的是，這種社會救助與社區(qū)救助并行的農(nóng)村社會救助體系需要逐步建立。建立初期，政府的導(dǎo)向作用十分重要。既要培育村社的公共資源，鼓勵村社形成自有資源和公共資產(chǎn)，又要發(fā)揮政府對整體的社會救助體系進(jìn)行規(guī)劃、融資、安排、管理、監(jiān)督等功能。為此，政府需要成立社會救助資源整合協(xié)調(diào)機構(gòu)，推動相關(guān)的各類機構(gòu)通力合作。

第三，從生活救濟(jì)為主過渡到能力扶助為主。

目前，農(nóng)村最大的社會現(xiàn)實問題就是農(nóng)產(chǎn)品的收入低于成本，種糧越多越虧損，農(nóng)民無法依賴農(nóng)業(yè)而生存。中國自古就強調(diào)安居樂業(yè)，那么，農(nóng)民的“業(yè)”究竟在哪里，靠什么能夠使農(nóng)民得到生存的保障？中國有著世界上最多的農(nóng)業(yè)人口，不僅囿于農(nóng)業(yè)本身求樂“業(yè)”沒有出路，就連以工業(yè)化帶動農(nóng)村城鎮(zhèn)化的國際社會的傳統(tǒng)道路也未必對中國有效。因此，中國需要嘗試適合自己國情的農(nóng)村現(xiàn)代化之路。這條道路的方向如前所述，是促進(jìn)城市人口和農(nóng)村人口的融合而不是分裂，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化而不是二元化，推動城鄉(xiāng)利益分配的公平化而不是畸形化。這三條可以作為衡量中國各項經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會建設(shè)的準(zhǔn)星，當(dāng)然，也是衡量農(nóng)村社會救助體系設(shè)計思路的準(zhǔn)星。

為朝向這個方向，農(nóng)村社會救助體系承擔(dān)著對后發(fā)者進(jìn)行人力資本投入的一份責(zé)任。同時，為了扶助作為中國農(nóng)村社會救助體系重要結(jié)構(gòu)組成部分的社區(qū)救助，在重建社區(qū)公共設(shè)施，積累社區(qū)公共資產(chǎn)的進(jìn)程中，政府和社會要對農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行物質(zhì)資本的投入。

人力資本和社會性的物質(zhì)資本投入正是推動農(nóng)村社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)工程。它同時也是農(nóng)村走向現(xiàn)代化之路的基本保證。這些資本投入既是社會投入也是經(jīng)濟(jì)投入，它會改變農(nóng)村社區(qū)決定社會生活的規(guī)則，會形成新的社會力量和社會組合，這種力量也許會將農(nóng)村社區(qū)的公共資產(chǎn)與農(nóng)村的自然資源結(jié)合起來，形成新的要求城市與農(nóng)村進(jìn)行資源交換的市場機制。由此，有可能走出一條發(fā)展新路。

3、政策體系設(shè)計——分區(qū)分類的結(jié)構(gòu)化救助模型

一個有效的農(nóng)村社會救助制度必須建立在對農(nóng)村社會的不同分類和對農(nóng)村社會中不同生活風(fēng)險的分類的基礎(chǔ)之上。我們根據(jù)農(nóng)村社會發(fā)展進(jìn)程的不同大致劃分為A、B、C三種類型，這些類型分別具有不同的特征，擁有不同的村社資源，居民面對不同的生活風(fēng)險，可根據(jù)各自的需求和資源條件選擇不同的社會救助類型，實施不同的優(yōu)先事項。

上表展示的是一個思維模型。說明不同類型的農(nóng)村地區(qū)資源不同、面臨的風(fēng)險不同，因此選擇的社會救助模式也不同。

A類地區(qū)由于靠天吃飯，地區(qū)差異明顯，自然環(huán)境好、風(fēng)調(diào)雨順的地區(qū)，農(nóng)業(yè)收入雖然偏低但較為穩(wěn)定，也存在走向富裕乃至小康生活的機會；但對大多數(shù)以半寒冷、半干旱氣候為主的中西部地區(qū)、山區(qū)和高原地區(qū)來說，自然條件差，自然災(zāi)害頻繁，依靠主業(yè)的風(fēng)險很大，所以面臨的生活風(fēng)險也最大，一旦遭遇天災(zāi)人禍，甚至生存也存在問題，只能依靠經(jīng)濟(jì)再分配（救濟(jì)）來支撐生活。這類地區(qū)還有一個特點，盡管社區(qū)人均公共資源程度較低，由于傳統(tǒng)的社區(qū)人際關(guān)系未被完全破壞，社區(qū)的凝聚力相對較強，農(nóng)民有迫切愿望組織起來改善生活，所以，給點陽光就燦爛。通過投資社區(qū)公共資產(chǎn)的方式整體提升社區(qū)居民的生活水平，同時使貧困群體受惠，是實施社區(qū)救助的一條可探索之路。中國社科院社會政策研究中心在延安洛川舊縣鎮(zhèn)所做的農(nóng)民醫(yī)療合作社及社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的試點可證明此點。

對于B類地區(qū)，由于農(nóng)業(yè)地位下降，朝向工商業(yè)發(fā)展多元產(chǎn)業(yè)，因此，工商業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r直接影響到人們的生存狀態(tài)，工商業(yè)與土地的依存度決定了生活狀況。這個地區(qū)的農(nóng)民尤其是青壯年農(nóng)民，就業(yè)保障的重要性逐漸超過土地保障。工業(yè)社會的風(fēng)險日益突出。因此，這類地區(qū)的社會救助類型需要更多地朝向工業(yè)社會，政府實施的社會救助包括特困戶定期定量救助、以及醫(yī)療救助和教育援助需要規(guī)范化，同時，也要注意建設(shè)社區(qū)公共資產(chǎn)，發(fā)揮社區(qū)自行組織的救助作用。

C類地區(qū)由于失地，勞動人口的生活來源與城市趨同，風(fēng)險也趨同。社會救助的類型應(yīng)該與城市相同，即實行最低生活保障制度。要特別注意的是，做好失地補償工作，將士地補償金與城市的社會保險相銜接。

至于A類地區(qū)是否不斷地向B類地區(qū)演化、B類地區(qū)不斷地C類地區(qū)演化，這是另一個問題，即中國農(nóng)村現(xiàn)代化的道路問題。不斷演化論表現(xiàn)了對農(nóng)村現(xiàn)代化只能走工業(yè)化、城市化道路的預(yù)測和判斷，分道揚鑣論即A類地區(qū)可能走出相對獨立的現(xiàn)代化之路則是另一種預(yù)測和判斷。持前一種觀點的人可能視社區(qū)救助為落后模式，只有城市的規(guī)范化救助才是先進(jìn)模式。持后一種觀點的人即本文的觀點，認(rèn)為人類在21世紀(jì)通過對20世紀(jì)的反思，完全可能重建自己的社會生活規(guī)則，尋找一種資源消耗較低、社會參與較高、整體性更強、更突出人性和人情的社會救助和社會福利制度。在強化社區(qū)公共資產(chǎn)建設(shè)、社區(qū)自治組織建設(shè)基礎(chǔ)上形成的社區(qū)救助制度，未來甚至有可能比政府制定的社會救助制度更加長命。

4、具體建議

第一，收集和整理農(nóng)村社區(qū)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，對農(nóng)村社區(qū)按發(fā)展程度進(jìn)行分類。

由于中國農(nóng)村社會發(fā)展的不平衡，對于發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)的收入分配調(diào)節(jié)和社會共濟(jì)上還需要有綜合的考慮，把處于不同城市化進(jìn)程中的不同類型地區(qū)區(qū)分開來，使救助政策各有側(cè)重[9].為此，可考慮收集和整理農(nóng)村社區(qū)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)并進(jìn)行地區(qū)分類，檢驗是否可以劃分為上述的A、B、C三類。此外，需要加強對農(nóng)村基層社區(qū)貧困人口和低收入人口的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)的統(tǒng)計工作，包括有無勞動能力、病殘情況、家庭及社會援助情況等等。

第二，整合資源統(tǒng)籌用于全覆蓋的農(nóng)村貧困救濟(jì)制度目標(biāo)。

我國目前用于社會救助的資金政出多門。中央財政直接的投入的有醫(yī)療救助資金、救災(zāi)補助資金、轉(zhuǎn)移支付中的五保戶供養(yǎng)資金；各級地方政府投入的有五保戶供養(yǎng)資金、農(nóng)村敬老院資金、特困戶補助資金、農(nóng)村低保資金、臨時性救濟(jì)資金，還有世界銀行和其他國際組織的投入的各種扶貧貸款。這些資金只有通過整體性的整合，才有可能減少浪費，發(fā)揮資金合理配置的效益。這就需要將各類資金按照其目的、用途、下?lián)艹绦颉芨斗绞降雀黜椫笜?biāo)進(jìn)行整理，而后逐項討論整合的可能性。例如救災(zāi)資金與社會救助資金其實在執(zhí)行中已經(jīng)整合，但是極其不規(guī)范，需要研究規(guī)范化的方式和步驟。

第三，聘任專家進(jìn)行社會救助政策評估，提高救助效率。

作為社會保障的基本制度，社會救助制度的公平性尤為重要。社會救助政策的定位、采取的措施是否科學(xué)合理和公正、公平，救助工作是否達(dá)到了預(yù)定的目標(biāo)、政府的規(guī)劃能力、管理能力如何等等，都需要通過評估來評判和監(jiān)管。中國正在進(jìn)入社會政策時代，需要依靠政策出效益，把社會政策評估逐步納入正規(guī)化的制度運行中，實屬時代的需要。政府部門要聘任既有理論素養(yǎng)，又有實踐經(jīng)驗的專家來進(jìn)行社會政策評估，還可避免在政策制定和決策中的失誤。

第四，大力發(fā)展農(nóng)村社區(qū)的公共資產(chǎn)和社會資本，推進(jìn)公共服務(wù)、能力扶助和集體福利。

農(nóng)村社區(qū)救助的關(guān)鍵是善于拓展農(nóng)村的公共空間。它需要進(jìn)行社區(qū)重建，重置社區(qū)公共資產(chǎn)。目前由于取消農(nóng)業(yè)稅和鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了一些閑置的公共資產(chǎn)。還有一些村小學(xué)的校舍、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的辦公室、以及鄉(xiāng)辦企業(yè)由于并撤而房屋閑置，這些都可以作為政府通盤考慮加強農(nóng)村社區(qū)公共資產(chǎn)建設(shè)的因素。合理利用現(xiàn)有資產(chǎn)要與發(fā)展新的農(nóng)村社區(qū)資產(chǎn)相結(jié)合，可以用更快的速度、更低的成本推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)資產(chǎn)建設(shè)的進(jìn)程。為做好這項工作，政府需要做出發(fā)展規(guī)劃和提出具體政策的指導(dǎo)性方案。

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6.李強著，《中國扶貧之路》，云南人民出版社，1997年

7.賈應(yīng)生，王宗禮著，《中國西北地區(qū)現(xiàn)代化的困惑與出路》，甘肅人民出版社，1997年

8.陳宗盛著，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的收入分配，上海三聯(lián)書店上海人民出版社，1995

9.馬曉河主編，我國農(nóng)村稅費改革研究，中國計劃出版社，2002

10.楊剛著，農(nóng)村養(yǎng)老資源的制度性建構(gòu)——沿海兩地三村養(yǎng)老保障制度實證研究，北京大學(xué)博士學(xué)位論文，2002年

11.楊團(tuán)、張時飛著，當(dāng)前我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的困境與出路，江蘇社會科學(xué)，2004年第3期

12.徐勇主編，《三農(nóng)中國》，湖北人民出版社，2003

13.唐鈞，《中國城市貧困與反貧困報告》，華夏出版社，2003

注釋:

[1]據(jù)國家統(tǒng)計局對全國農(nóng)村貧困狀況的監(jiān)測調(diào)查顯示。

[2]國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、扶貧辦主任劉堅在日前召開的智力支邊扶貧工作座談會上，向與會的派人士所介紹，貧困人口指的是人均年收入637元以下人口。

[3]1985年國務(wù)院規(guī)定，鄉(xiāng)和村供養(yǎng)五保戶的費用，“實行收取公共事業(yè)統(tǒng)籌的辦法解決”。1994年《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》明確提出，村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)五保供養(yǎng)的經(jīng)費和實物，鄉(xiāng)人民政府負(fù)責(zé)五保供養(yǎng)工作的實施。

[4]通過全國大規(guī)模的核查，認(rèn)為農(nóng)村特困戶主要是因病因殘喪失勞動力、鰥寡孤獨、因災(zāi)害等造成家庭生活常年困難的特困人口，大約有2000萬人。引自王振耀：“農(nóng)村社會救助政策的調(diào)整”。

[5]江西五保戶調(diào)查顯示，2002年，JH鄉(xiāng)下?lián)蹾T村財政轉(zhuǎn)移支付五保資金僅為400元，全村7名分散供養(yǎng)對象年人均只有57.1元，比該鄉(xiāng)規(guī)定的年人均500元標(biāo)準(zhǔn)少442.9元。依此推算，僅靠上級財政轉(zhuǎn)移支付五保金部分供養(yǎng)現(xiàn)有分散五保對象，全村資金缺口大概在3100元左右。

[6]楊團(tuán)、張時飛，江西省農(nóng)村五保供養(yǎng)工作調(diào)研報告，載全國農(nóng)村五保供養(yǎng)工作調(diào)研報告匯編

[7]見中國社會政策網(wǎng)（www.social-policy.info）2002年7月張時飛的文章。

[8]如遼寧省西部的貧困地區(qū)北票市，把農(nóng)村貧困戶分為特困戶，嚴(yán)困戶，一般貧困戶，重災(zāi)戶等四個類別，其中，特困戶約占總?cè)丝诘?.4%-1，嚴(yán)困戶約占1%-1.8%，一般困難戶約占3%，重災(zāi)戶約占3%.

[9]我國社會救助政策調(diào)整已經(jīng)區(qū)分了在沿海等地實行的最低生活保障，以及在不具備條件的欠發(fā)達(dá)地區(qū)實行農(nóng)村特困救助制度等，進(jìn)一步的政策調(diào)整需要有更細(xì)致的分類，并體現(xiàn)不同的資源再分配。