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【摘要】和諧行政指的是國家行政系統(tǒng)中各要素之間的協(xié)調(diào)與平衡，主要包括行政主體之間的和諧、行政主體與行政相對人之間的和諧、行政過程與行政結(jié)果的和諧，只有實(shí)現(xiàn)這幾個(gè)層面的協(xié)調(diào)，行政和諧才能實(shí)現(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】和諧行政和諧行政

2004年9月19日黨的十六屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，該決定明確提出把構(gòu)建社會主義和諧社會作為黨在新時(shí)期執(zhí)政能力建設(shè)的重要目標(biāo)，并進(jìn)一步指出“形成全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的社會是鞏固黨執(zhí)政的社會基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)黨執(zhí)政的歷史任務(wù)的必然要求”。以構(gòu)建社會主義和諧社會為基礎(chǔ)，行政法學(xué)界提出了一個(gè)概念“和諧行政”。系統(tǒng)理論認(rèn)為，一個(gè)系統(tǒng)之所以能夠保持自身的有序性和組織性，在于系統(tǒng)各要素之間的穩(wěn)定聯(lián)系。從系統(tǒng)論的角度來理解，筆者認(rèn)為，所謂的和諧行政就是指國家行政管理系統(tǒng)中的各要素之間的協(xié)調(diào)和平衡。按照不同的標(biāo)準(zhǔn)可以將行政要素分為很多類，國家行政管理系統(tǒng)中的要素有行政主體、行政相對人、行政依據(jù)、行政過程、行政結(jié)果等等，從這些基本的要素出發(fā)，把具有矛盾性的兩個(gè)要素當(dāng)作一個(gè)層面，筆者認(rèn)為

和諧行政的層次主要包括以下幾個(gè)層面。

一、行政主體和行政相對人之間的和諧

（一）為什么行政主體和行政行對人之間必須和諧

行政主體與行政相對人之間關(guān)系既可以看作是公權(quán)力與私權(quán)利之間的關(guān)系，管理者與被管理者之間的關(guān)系，也可以看作是行政權(quán)的行使主體與行政權(quán)的歸屬主體之間的關(guān)系。我們一般理解的行政主體與行政相對人之間的關(guān)系是管理者與被管理者之間的關(guān)系，從管理學(xué)上來理解兩者之間的關(guān)系難免會得出被管理者必須服從管理者的結(jié)論，把管理者與被管理者之間的利益對立起來。這種角度得出的結(jié)論往往不準(zhǔn)確。把行政主體與行政相對人之間的關(guān)系，理解為行政權(quán)的行使主體與行政權(quán)的歸屬主體之間的關(guān)系更有利于兩者利益的協(xié)調(diào)。

因?yàn)樾姓?quán)的行使主體與行政權(quán)的歸屬主體之間的利益是一致的。行政權(quán)的行使主體的權(quán)力是歸屬主體給的，行政權(quán)歸屬主體賦予行政權(quán)行使主體使用權(quán)的目的就是實(shí)現(xiàn)歸屬主體的利益。從這個(gè)角度來分析，行使主體作為一個(gè)群體不能有自己這個(gè)全體的獨(dú)立的利益，行使主體只能按照歸屬主體所設(shè)定的目標(biāo)來實(shí)踐，脫離了歸屬主體的利益的行為理應(yīng)被確定為無效。歸屬主體把行政權(quán)的行使交給行使主體，行使主體和歸屬主體之間的關(guān)系就是手段與目的的關(guān)系，無論行使主體怎樣行為都應(yīng)該圍繞歸屬主體，以歸屬主體為目標(biāo)。

因此，作為行政權(quán)行使主體的行政主體，與作為行政權(quán)歸屬主體的行政相對人之間的利益是一致的，是協(xié)調(diào)?，F(xiàn)實(shí)中把兩者之間的關(guān)系打亂的往往是作為行政權(quán)行使主體的行政主體往往站在管理者的位置統(tǒng)治被管理者，把被管理者當(dāng)作實(shí)現(xiàn)自己利益的手段，混亂了行政權(quán)歸屬主體與行政權(quán)行使主體之間的關(guān)系。結(jié)果造成了以國家權(quán)力與私權(quán)利之間的剝削性緊張關(guān)系。

（二）如何實(shí)現(xiàn)行政主體和行政行對人之間的和諧

要實(shí)現(xiàn)行政主體與行政相對人之間的和諧就必須確定行政主體的行政目的，從行政權(quán)的歸屬主體和行政權(quán)的行使主體的利益的一致性出發(fā)，筆者認(rèn)為建立服務(wù)型政府是實(shí)現(xiàn)兩者和諧關(guān)系的必然選擇。

“服務(wù)型政府”的概念的提出，是對傳統(tǒng)的壓制型政府、命令型政府的觀念的顛覆和挑戰(zhàn)，從“服務(wù)——被服務(wù)”的角度向全社會宣稱政府的主要職責(zé)不僅僅是維護(hù)秩序和實(shí)施管治，政府的更高層次的職責(zé)是提供公共服務(wù)產(chǎn)品和提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。把提供服務(wù)作為政府的一項(xiàng)重要職責(zé)，實(shí)際上就是轉(zhuǎn)變行政主體的行政目的，通過“公共產(chǎn)品”這個(gè)概念將行政主體與行政相對人之間的“服務(wù)——被服務(wù)”的關(guān)系連接起來，把行政主體當(dāng)作公共產(chǎn)品的服務(wù)的提供者，把行政相對人當(dāng)作被服務(wù)者，行政相對人的法律地位在服務(wù)型政府的理念中變成了上位者，而行政主體則變成承擔(dān)公共服務(wù)的責(zé)任人。溫總理就曾經(jīng)說過：“管理就是服務(wù)，我們要把政府辦成一個(gè)服務(wù)型的政府，為市場主體服務(wù)，為社會服務(wù)，最終是為人民服務(wù)?！狈?wù)型政府的服務(wù)內(nèi)容是很豐富的，包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，公共信息等，為社會公眾生活和參與社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動提供保障和創(chuàng)造條件等。

二、行政主體之間的和諧

（一）為什么行政主體之間必須和諧

首先，讓我們來看一個(gè)典型的案例：2005年1月31日上午，鄧州市衛(wèi)生防疫站的人到店里檢查時(shí)，懷疑一箱“紅星”牌奶粉有質(zhì)量問題，遂將這箱奶粉原地查封。下午2時(shí)許，工商人員也來此檢查，也發(fā)現(xiàn)這箱奶粉可能有質(zhì)量問題，便再次將這箱奶粉查封。鄧州市衛(wèi)生防疫站的執(zhí)法人員聞訊后迅速趕到副食超市。據(jù)一目擊群眾講，工商的人說衛(wèi)生防疫站無權(quán)查處奶粉，而衛(wèi)生防疫站的人說他們有權(quán)查處。爭執(zhí)中，一工商人員將衛(wèi)生防疫站一執(zhí)法人員的執(zhí)法證給搶走了，而衛(wèi)生防疫站一執(zhí)法人員將工商人員所拿的一份文件給撕了。于是，鄧州市工商局的8名執(zhí)法人員與該市衛(wèi)生防疫站的數(shù)名執(zhí)法人員在一家副食店門口廝打起來。鄧州市警方調(diào)查后才發(fā)現(xiàn)，兩家單位的執(zhí)法人員之所以當(dāng)街群毆，原來是爭該由誰查處一箱有質(zhì)量問題嫌疑的奶粉。

以上案例足以說明行政主體之間的和諧是多么的重要，行政主體的不和諧就是權(quán)力主體的不和諧，在權(quán)力主體不和諧的情況下，難免在在行政主體之間發(fā)生沖突。行政之間主體的沖突的破壞性比行政主體與行政相對人之間的沖突更可怕。一方面，行政主體之間的沖突打亂了權(quán)力行使的秩序，不同的行政主體往往以自己的利益為標(biāo)準(zhǔn)作出行政行為，當(dāng)不同的行政主體的不同行政行為指向相同的客體時(shí)，行政主體之間就會發(fā)生爭執(zhí)，爭執(zhí)倘若得不到妥善解決，行政主體之間就會發(fā)生暴力沖突。在沒有更權(quán)威的第三方的情況下，這種沖突的妥善解決就是夢，文明的談判無法戰(zhàn)勝利益的驅(qū)使以及行政責(zé)任的壓力。行政主體之間的沖突是國家不同強(qiáng)制力之間的沖突，國家強(qiáng)制力輻射力是巨大的。不同的國家強(qiáng)制力之間發(fā)生沖突必定會輻射到行政相對人，這種輻射所帶來的殺傷力以及隱形破壞力是無法估計(jì)的。身在其中的行政相對人只能是任人宰割，無法抵抗。

（二）如何實(shí)現(xiàn)行政主體之間的和諧

政府之間的關(guān)系主要有以下幾個(gè)層面：中央政府與地方政府的關(guān)系、地方政府間關(guān)系以及政府職能部門間的關(guān)系。以這三個(gè)層面為邏輯起點(diǎn)，筆者認(rèn)為要做到行政主體之間的和諧可以從以下三個(gè)方面入手：

1.中央政府與地方政府關(guān)系的和諧

中央政府與地方政府的關(guān)系在整個(gè)國家治理中具有重要意義。在中央政府與地方政府的關(guān)系上,主要有集權(quán)主義、地方分權(quán)主義、均權(quán)主義、聯(lián)邦主義四種主要理論。由于中國是一個(gè)廣土眾民、內(nèi)部差異性大、情況復(fù)雜的大國，國情的復(fù)雜決定了政府治理國家的責(zé)任和難度都很大，必須嚴(yán)密的科層制政府才能有效的履行管理義務(wù)，單一層級政府很難將國家治理好，所以對于不同層級的政府之間的職能權(quán)限的研究具有歷史和現(xiàn)實(shí)的意義。

在地方和中央的權(quán)限調(diào)整上，我國歷史上向來是高度中央集權(quán)和地方分裂割據(jù)。建國以來，中央與地方府政府關(guān)系并不和諧，有人曾經(jīng)這樣形容這種不和諧關(guān)系：“一放就亂、一亂就收、一收就死、一死就叫、一叫就放、一放就亂。”為什么會出現(xiàn)這樣的情況，筆者認(rèn)為在探索中央與地方政府之間的關(guān)系上，我們把“政治集權(quán)”和“行政集權(quán)”的概念混淆了。所謂的政治集權(quán)是指，“整個(gè)國家就像一個(gè)單獨(dú)的人在行動，它可以隨意把廣大的群眾鼓動起來，將自己的全部權(quán)力集結(jié)和投放在國家想指向的任何目標(biāo)”。所謂的行政集權(quán)是指，“一切具體管理事務(wù)的權(quán)力都在中央官僚機(jī)構(gòu)，地方?jīng)]有什么權(quán)力”。對政治集權(quán)和行政分權(quán)有了解之后，我們自然就對政治分權(quán)和行政分權(quán)有了了解。

以前我國學(xué)蘇聯(lián)的政治和經(jīng)濟(jì)模式，政治上高度集權(quán)化，經(jīng)濟(jì)上計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，所以沒有把政治集權(quán)和行政集權(quán)分開。但是現(xiàn)在中國處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，現(xiàn)代化建設(shè)必然要求的是“政治集權(quán)”和“行政分權(quán)”的統(tǒng)一，政治集權(quán)有利于我們統(tǒng)一目標(biāo)，樹立改革的權(quán)威，具有高度的戰(zhàn)略意義；行政集權(quán)則有利于調(diào)動地方的積極性，因地制宜，具體問題具體分析，具有嚴(yán)密的戰(zhàn)術(shù)意義。

因此，和諧的中央與地方關(guān)系有以下幾個(gè)特征：第一、法治化的關(guān)系，中央政府與地方政府的法律地位、權(quán)限分工等必須有明確的法律規(guī)定，做到依法執(zhí)政；第二，中央指導(dǎo)地方，中央政府通過制定發(fā)展計(jì)劃和發(fā)展目標(biāo)的宏觀方式來匡正國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展方向；第三，中央監(jiān)督地方，中央對地方的監(jiān)督應(yīng)該屬于政策監(jiān)督，而不是人事監(jiān)督。

2.地方政府間關(guān)系的和諧

學(xué)者謝慶奎認(rèn)為，政府之間有垂直和水平上的縱橫交錯(cuò)的關(guān)系。地方政府之間的垂直關(guān)系是指具有隸屬性質(zhì)地方政府之間的上下級關(guān)系。水平關(guān)系是指同級地方政府之間的關(guān)系以及不具有隸屬關(guān)系的不同級別地方政府之間的關(guān)系。

地方政府不和諧的主要表現(xiàn)是地方保護(hù)主義，也就是地方政府或所屬部門，為了保護(hù)地方局部經(jīng)濟(jì)利益或政治利益，違背國家的法律法規(guī)，利用行政權(quán)力干涉市場，操縱市場，設(shè)置市場障礙，破壞市場機(jī)制，限制非本地企業(yè)生產(chǎn)的商品或提供的服務(wù)參與公平競爭的行為。地方保護(hù)主義主要有以下集中形式：第一、封鎖市場，限定或變相限定本地企業(yè)、單位或個(gè)人只能經(jīng)營、購買、使用本地產(chǎn)品或者只能接受本地企業(yè)、其他經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人提供的服務(wù)，設(shè)置壁壘，阻撓和限制外地商品或服務(wù)進(jìn)入本地市場；第二、行業(yè)壟斷，利用行政部門在市場中特殊的獨(dú)占地位實(shí)行行業(yè)壟斷；第三、違法執(zhí)法，采取行政命令手段，直接干預(yù)行政執(zhí)法和司法工作。

地方政府之間的良性關(guān)系應(yīng)該是一種互動的關(guān)系，這種互動關(guān)系有兩層含義：第一、相互合作，共同發(fā)展。地方差異造就了地方優(yōu)勢，地方政府可以各自的優(yōu)勢來彌補(bǔ)各自的劣勢，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。我國的長三角和珠三角的發(fā)展就是地方政府相互合作的成功典范。第二、彼此競爭，形成市場。地方政府都應(yīng)該把自己當(dāng)作是平等的主體，在法律的框架內(nèi)行使自己的權(quán)力，即使具有隸屬關(guān)系的政府部門之間應(yīng)該在法律規(guī)定的范圍內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)行使權(quán)力，上級政府不能無視法律而使政府部門利益化。

這里特別需要強(qiáng)調(diào)的是政府職能部門間關(guān)系的的關(guān)系。政府職能部門,本來應(yīng)該共同促進(jìn)共同利益的實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)實(shí)中，由于法律規(guī)定的模糊、監(jiān)督機(jī)制的不完善以及職能部門工作人員素質(zhì)的不高導(dǎo)致了政府職能部分之間出現(xiàn)了很多不和諧的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致了政府服務(wù)效率的低下，損害了政府的形象和權(quán)威。因此，明確職能部門之間的權(quán)限是實(shí)現(xiàn)地方政府職能部門和諧關(guān)系的根本。

三、行政程序與行政目的的和諧

（一）為什么行政程序和行政目的之間必須和諧

程序與目的是一對復(fù)雜的哲學(xué)關(guān)系。程序與目的是一對矛盾，兩者之間既對立又統(tǒng)一。只重視程序而不顧目的是純粹的體驗(yàn)主義，是盲目的是不負(fù)責(zé)任的，但是唯結(jié)果論則是功利主義，目光短淺的，有時(shí)甚至是不擇手段具有破壞性的。

國家行政管理中也會遇到行政結(jié)果程序與行政目的這對矛盾，筆者認(rèn)為應(yīng)該在行政程序與行政目的之間取得和諧。如果只重視程序，行政就缺失了目的，行政主體就無法實(shí)現(xiàn)服務(wù)的目的，而且過分的重視程序是違背行政權(quán)行使的效率本性的。對于國家工作人員來說，重視程序往往給予他們逃避責(zé)任的接口，有些國家工作人員為了逃避工作失誤帶來的責(zé)任就會過度延長程序的時(shí)間，錯(cuò)失行政行為作出的具體時(shí)間。如果只重視目的而不重視程序，國家機(jī)關(guān)或者國家工作人員為了達(dá)到行政目的就會不擇手段，結(jié)果損害的往往是廣大人民的利益。而且現(xiàn)代法治要求國家機(jī)關(guān)的決定以及行為的作出要遵循法定程序，違法法定程序的決定和行為無效。

所以筆者認(rèn)為兩者之間必須和諧。

（二）如何實(shí)現(xiàn)行政過程與行政目的和諧

對于如何實(shí)現(xiàn)行政程序與行政目的的和諧，筆者認(rèn)為可以通過兩個(gè)部分來實(shí)現(xiàn)：

1．如果行政行為的影響不大，并且涉及的對象是具體有限的，法律可以規(guī)定偏重結(jié)果、兼顧程序。這類決行為往往即時(shí)性較強(qiáng)，如果程序太繁雜就會耽誤時(shí)間，有損效率，不利于維護(hù)行政相對人的權(quán)益。

2．如果行政行為的作出可能影響到不特定主體的，或者對特定的主體的權(quán)益影響較大的，法律應(yīng)該規(guī)定偏重程序、兼顧結(jié)果。這類行為影響的行政相對人不特定，如果沒有讓行政相對人知道該行為即將作出，不給予他們表達(dá)自己利益的機(jī)會，他們的權(quán)益就會無端的被剝奪?，F(xiàn)在很多的上訪就是因?yàn)槔嬷黧w沒有參與決策過程而造成的。筆者認(rèn)為對與那些又可能影響到不特定人利益的行政行為的作出都應(yīng)該聽證，或者采取其他的方式聽取行政相對人的意見，讓行政相對人充分的參與行政決定的過程，影響行政行為的結(jié)果。圓明園湖底改造工程即使一個(gè)成功的例子。

參考文獻(xiàn)：

[1]關(guān)保英.行政法的價(jià)值定位[M]．中國政法大學(xué)出版社，1997：3-15.