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我國《行政訴訟法》規(guī)定,在行政審判中,法律、法規(guī)是審判的直接適用依據(jù),而規(guī)章不是直接適用的依據(jù),只能處于“參照”的地位,規(guī)章的這一特殊地位給行政訴訟裁判帶來了很大的困難?，F(xiàn)就規(guī)章成為行政訴訟裁判依據(jù)的障礙作如下分析:

一、現(xiàn)行法中規(guī)章不能成為行政訴訟裁判依據(jù)的原因分析

(一)規(guī)章的制定主體層級較低。我國憲法明確規(guī)定:各部、各委員會根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令,在本部門的權(quán)限內(nèi),命令、指示和規(guī)章。地方組織法規(guī)定:省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府,可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)制定規(guī)章。從以上規(guī)定可以看出,行政規(guī)章的制定主體為:1、國務(wù)院各部和各委員會;2、省、自治區(qū)、直轄市人民政府;3、省、自治區(qū)人民政府所在地的市的人民政府;4、經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府。由于規(guī)章主體的特殊性,它不像法律、法規(guī)由全國人民代表大會制定,代表了最高權(quán)利機(jī)關(guān)的意志。規(guī)章的制定主體相對而言層級較低,其所產(chǎn)生的法律效力可能比較低,會成為行政訴訟裁判依據(jù)的一大障礙。

(二)規(guī)章的屬性模糊———“參照”。人民法院審理案件大都以法律、法規(guī)作為自己的審判依據(jù),而規(guī)章是由國務(wù)院和地方人民政府制定的,其效力等級明顯低于法律、法規(guī),根據(jù)我國《行政訴訟法》第52條和第53條規(guī)定,人民法院在行政審判中,能夠?qū)⒎?、法?guī)作為審判時的直接適用依據(jù),不能將規(guī)章作為直接適用依據(jù),人民法院只能“參照”規(guī)章,而且,《行政訴訟法》并未就如何“參照”規(guī)章作進(jìn)一步的規(guī)定。王漢斌在《關(guān)于〈中華人民共和國行政訴訟法〉(草案)的說明》中指出,“對符合法律、行政法規(guī)的規(guī)章,法院要參照審理,對不符合或不完全符合法律、行政法規(guī)原則精神的規(guī)章,法院可以有靈活處理的余地?！盵1]根據(jù)這一解釋,規(guī)章適用還有很大的彈性,但卻仍然沒有明確什么是“參照”,給司法實踐增加了法律依據(jù)上的難度。立法上的這種“參照”規(guī)定使規(guī)章處于一種不確定的狀態(tài),加上人的理解角度不同,所以在審判實踐中,審判人員對“參照”在理解上有歧義,出現(xiàn)“參照”適用規(guī)章的錯誤,執(zhí)行中容易產(chǎn)生意見分歧。

(三)規(guī)章與上位法之間、規(guī)章與規(guī)章之間有沖突。有權(quán)制定規(guī)章的行政機(jī)關(guān)尤其是國務(wù)院各部門,組成變動、組織職權(quán)頻繁、職權(quán)交叉問題仍沒有徹底解決,必然影響規(guī)章的法律效力,規(guī)章的制定程序不像法律、法規(guī)那么嚴(yán)謹(jǐn)和科學(xué),存在部門行業(yè)主義和地方保護(hù)主義,與法律、法規(guī)不一致的地方較多出現(xiàn),規(guī)章之間的沖突相當(dāng)嚴(yán)重。國務(wù)院的部委堅持要求下屬系統(tǒng)執(zhí)行自己的部門規(guī)章,而地方權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)則要求所轄區(qū)域內(nèi)的機(jī)關(guān)、組織、個人執(zhí)行自己的地方性法規(guī)或規(guī)章。遇到這種情況,就讓人感到無所適從。而且當(dāng)部門規(guī)章和地方性法規(guī)相抵觸,部門規(guī)章和地方性規(guī)章相矛盾,我國現(xiàn)行法律規(guī)定由最高人民法院報送國務(wù)院裁決,必然會產(chǎn)生一個時間問題,可能會影響行政訴訟效率的提高,使規(guī)章成為行政訴訟裁判依據(jù)的一大障礙。

(四)規(guī)章的制定缺乏科學(xué)性和可操作性。實踐中規(guī)章的制定者為了維護(hù)局部利益和受立法水平的限制,超越甚至濫用行政立法權(quán),侵害公民的合法權(quán)利和其他國家機(jī)關(guān)的權(quán)利,并造成了立法之間的嚴(yán)重沖突和國家權(quán)力運轉(zhuǎn)的矛盾。其次由于我國長期缺乏一套有效、完整的程序規(guī)范以至于規(guī)章制定隨意性大、民主性差,制定的規(guī)章缺乏科學(xué)性和可操作性。最后由于我國長期以來行政權(quán)力過度膨脹,長官意識根深蒂固,加之在新舊體制交替時期,某些行政機(jī)關(guān)的職能和思維方式都尚未根本轉(zhuǎn)變,這樣,這些行政機(jī)關(guān)制定的貌似規(guī)章的規(guī)范性文件往往具有濃厚的行政色彩,“立法”成了推行“行政意圖”的工具[2]。人民法院以此作為審判依據(jù)其審判結(jié)果具有明顯的不公正性和有失權(quán)威性。

二、規(guī)章成為行政訴訟裁判依據(jù)的可能性分析

(一)規(guī)章屬于我國的法律淵源。規(guī)章屬于我國法律的淵源主要是因為:1、行政規(guī)章具有法的一般特征,即規(guī)范性、普遍性和強制性;2、規(guī)章的內(nèi)容基本上是法律、行政法規(guī)的具體化。因為規(guī)章是根據(jù)法律、行政法規(guī)而制定的,它在實施法律、行政法規(guī)方面發(fā)揮著重要作用;3、規(guī)章的制定權(quán)有明確的憲法、法律根據(jù)。不是任何行政機(jī)關(guān)都有權(quán)制定規(guī)章,享有規(guī)章制定權(quán)的只是憲法、法律明確授權(quán)的國務(wù)院主管部門和地方有關(guān)人民政府;4、行政規(guī)章具有訴訟意義。雖然行政規(guī)章不像法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)那樣是人民法院審理案件的依據(jù),但行政訴訟法明確規(guī)定,對行政規(guī)章人民法院可以“參照”適用。這只說明了規(guī)章與法律、行政法規(guī)在訴訟中的價值不同、效力等級不同,但也恰恰顯示了其與不屬于法的、不具有任何訴訟意義的行政措施、決定、命令的區(qū)別;5、“現(xiàn)行行政復(fù)議條例已有直接將行政規(guī)章作為判定具體行政行為合法性的標(biāo)準(zhǔn)。”[3]如果我國否認(rèn)行政規(guī)章是法,那么在行政復(fù)議中不少具體行政行為就失去了合法性的評價依據(jù)。因為在實踐中,不少具體行政行為就是依據(jù)行政規(guī)章作出的,可見,將行政規(guī)章排除在法的范圍之外,直接與現(xiàn)行行政復(fù)議條例相抵觸。

(二)規(guī)章有約束力和強制力。規(guī)章和法律一樣具有約束力和強制力,又由于規(guī)章屬于我國的法律淵源,是我國法律體系的重要組成部分,對行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)都有約束力,它往往是法律、法規(guī)的具體化,是行政管理的主要依據(jù),否認(rèn)規(guī)章的法的效力,在理論和實踐中都如同掩耳盜鈴。規(guī)章的約束力和強制力在我國具體的部門法中有具體的體現(xiàn),例如1996年3月17日,第八屆全國人民代表大會第四次會議通過了《行政處罰法》,該法條第72條第3款規(guī)定:國務(wù)院可以授權(quán)具有行政處罰權(quán)的直屬機(jī)構(gòu)依照本條第一款第二條的規(guī)定,規(guī)定行政處罰。行政機(jī)關(guān)根據(jù)《行政處罰法》作出的具體的行政處罰措施,行政相對人就必須執(zhí)行,由此便賦予《行政處罰法》以法律約束力,而且政府制定規(guī)章的權(quán)利是憲法和法律規(guī)定的,有國家強制力的保證。

(三)規(guī)章是對法律、法規(guī)有益和必要的補充。雖然行政規(guī)章的效力低于憲法和相關(guān)基本法,在適用時要受到一定的制約、限制,但不能忽視其在我國法律體系及司法活動中應(yīng)有的地位。國家政府部門和地方政府根據(jù)社會發(fā)展的需要,針對發(fā)展中出現(xiàn)的新問題新情況,適時制定頒布實施行政規(guī)章,一般具有較強的針對性以及對現(xiàn)實需要的適應(yīng)性,可有效地補充相關(guān)基本法律的不足,解決相關(guān)基本法的滯后性與社會發(fā)展的現(xiàn)實需要不盡統(tǒng)一的矛盾。把基本法的穩(wěn)定性與行政規(guī)章的適應(yīng)性有機(jī)地結(jié)合起來,有助于充分發(fā)揮相關(guān)基本法的作用,更好地規(guī)范社會的有序運行。在當(dāng)前我國法制尚不盡完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下,部門和地方政府行政規(guī)章,還具有彌補部分法律欠缺的作用,能使有關(guān)領(lǐng)域的運作得到及時規(guī)范和調(diào)整,有效地防止無法可依的情況出現(xiàn),進(jìn)而保證全社會運行機(jī)制的協(xié)調(diào)發(fā)展。尤其在當(dāng)前我國社會主義經(jīng)濟(jì)體制改革過程中出現(xiàn)的房地產(chǎn)、證券交易、期貨交易等新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中,規(guī)范其有序運行等方面起著舉足輕重的作用。如目前基本法均未對房地產(chǎn)經(jīng)營中的糾紛作出具體的規(guī)定,而國家土地管理局以及一些地方政府則制定了相應(yīng)的有關(guān)房地產(chǎn)經(jīng)營的行業(yè)性和地方性規(guī)章,解決了房地產(chǎn)法的欠缺與日趨活躍的房地產(chǎn)經(jīng)營活動需要加以規(guī)范之間的矛盾,有效地規(guī)范了房地產(chǎn)市場秩序,在房地產(chǎn)基本法制定前起到了很好的過渡作用[4]?？傊?部門規(guī)章和地方政府行政規(guī)章起著對國家基本法律必要和有益的補充作用。

三、規(guī)章成為行政訴訟裁判依據(jù)的必要性分析

(一)我國法律資源短缺的現(xiàn)狀要求規(guī)章成為行政訴訟裁判依據(jù)。近年來,我國立法速度前所未有,無論是國人還是海外輿論都驚嘆這一速度,這種狀況表明我國的立法進(jìn)入了“快車道”,重視法制建設(shè),也說明了人們對于依法治國的渴求,但是立法中存在的主要問題是:法律、法規(guī)的制定緩慢、滯后,難以跟上法律裁判的需要。在許多領(lǐng)域仍然存在法律空白,這給裁判帶來很大的困難,同時也給違法者以可乘之機(jī)。我國民族和人口眾多、幅員遼闊、經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展極不平衡等一系列國情,也使很多領(lǐng)域還無法可依,需要依據(jù)規(guī)章進(jìn)行調(diào)整,如果一律以無法律依據(jù)終止訴訟,不僅會損害行政相對人的合法權(quán)益,也不利于社會經(jīng)濟(jì)秩序的良好運行。規(guī)章的出現(xiàn)彌補了法律的空白,使以上問題得以合理地解決,而且還給行政訴訟裁判提供了大量依據(jù)。

(二)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求規(guī)章成為行政訴訟裁判依據(jù)。我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及現(xiàn)代社會的迅速變化和社會關(guān)系的錯綜復(fù)雜,而且現(xiàn)在又正進(jìn)行著市場經(jīng)濟(jì)改革,特別是加入WTO以后,我國更面臨著巨大的挑戰(zhàn),需要大量的法律法規(guī)對其進(jìn)行規(guī)范,使其朝著有利于社會主義市場經(jīng)濟(jì)的方向發(fā)展。然而立法機(jī)關(guān)又不可能預(yù)見到所有的情況,從而制定出包羅萬象的法律,所以,立法機(jī)關(guān)只能授權(quán)行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定的原則、任務(wù)或目的適時地制定出切合實際需要的規(guī)章,使其來適應(yīng)這種變化,從而使法院在解決這方面的爭端時有“法律”上的依據(jù)。

(三)對行政相對人的合法權(quán)益的保護(hù)要求規(guī)章成為行政訴訟裁判依據(jù)。《行政訴訟法》第7條明確規(guī)定:“當(dāng)事人在行政訴訟中的法律地位平等?！辈荒芤驗樯矸?、地位等特殊情況等剝奪權(quán)利主體的資格,人民法院如果因為無法律法規(guī)可依據(jù),當(dāng)事人一方又為行政主體,在不“參照”規(guī)章的前提下作出法律裁判,那么勢必在偏袒行政主體一方,那么雙方當(dāng)事人的權(quán)利是不平等的,作出的裁判也將會是不公正的。(四)對行政權(quán)力的控制要求規(guī)章成為行政訴訟裁判依據(jù)。規(guī)章是對法律、法規(guī)的具體化,行政權(quán)力的行使也應(yīng)該在規(guī)章的范圍內(nèi),這樣不僅能控制行政權(quán)力的濫用,而且減少了行政權(quán)力行使的自由度。規(guī)章也對下級政府有約束力和強制力,下級政府行使行政權(quán)力不能超過行政規(guī)章的范圍,規(guī)章實際上起到了對行政權(quán)力的監(jiān)督和控制作用,能夠有效地防止行政權(quán)力的腐敗。

四、規(guī)章成為行政訴訟裁判依據(jù)的制度安排

經(jīng)過以上規(guī)章成為行政訴訟裁判的可能性和必要性分析后,可以得出規(guī)章可以成為行政訴訟裁判的依據(jù),但規(guī)章成為行政訴訟裁判依據(jù)還需進(jìn)行制度上的安排:

(一)規(guī)章制定程序需完善。

1、科學(xué)的合議程序。合議程序應(yīng)當(dāng)包括兩方面的內(nèi)容,一是行政機(jī)關(guān)的合議,有關(guān)行政管理事項所有行政機(jī)關(guān)共同協(xié)商,當(dāng)這些機(jī)關(guān)之間不能達(dá)成一致時,就需要它們的共同上級對該事項進(jìn)行協(xié)調(diào)。二是行政機(jī)關(guān)與行政管理相對人之間的合議程序,在行政規(guī)章的實踐中,這一工作基本沒有展開。規(guī)章的出臺完全是在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部運作中完成的。因為缺乏相對人的必要參與,他們的立法意見和立法建議無法在立法中體現(xiàn),從而使得行政規(guī)章在內(nèi)容界定、權(quán)利義務(wù)分配上不盡合理,使得許多規(guī)章出臺不久就在實踐中擱淺。至于合議的方式,我個人認(rèn)為可以從兩個方面進(jìn)行把握:首先,能夠客觀公正地收集到公眾的意見和建議,這是由合議的目的和性質(zhì)決定的;其次貫徹簡便易行的原則,這是由行政效率原則決定的。

2、科學(xué)的審議和通過原則。行政規(guī)章的通過不適用表決制,在規(guī)章的審議和通過程序上,現(xiàn)實中存在一種做法:不通過常務(wù)會議和全體會議,由行政首長一人定奪。這一做法有點不妥,因為盡管行政機(jī)關(guān)實行首長負(fù)責(zé)制,但行政規(guī)章的制定畢竟與其他行政行為不同,它還具有立法的性質(zhì),其涉及面之廣,影響權(quán)利義務(wù)的范圍之大,是其他任何行政行為所不及的。不經(jīng)討論,即由行政首長一人簽發(fā)的做法過于草率。而由常務(wù)會議和全體會議討論之后,再由行政首長最后決定,不僅是一個集思廣益的過程,也是一個行政機(jī)關(guān)內(nèi)部統(tǒng)一認(rèn)識的過程,便于行政規(guī)章的出臺與實施。

3、科學(xué)的公布方式。行政規(guī)章具有普遍約束力,必須為公眾所知。有些地區(qū)和部門制定規(guī)章以后,未及時以恰當(dāng)?shù)男问焦?造成公眾不知法的情形,影響了守法自覺性的培養(yǎng),在一定程度上提高了規(guī)章實施的成本。關(guān)于規(guī)章的公布程序,我國現(xiàn)有的幾種方式都不能令人滿意,有的雖然較為及時,但過于分散和凌亂,不好集中掌握。在這種情況下,我個人認(rèn)為可參照美國的《聯(lián)邦登記法》所建立的聯(lián)邦規(guī)定登記制度,該法規(guī)定,所有聯(lián)邦規(guī)章命令必須公布于該出版物,其唯一目的在于公布由行政機(jī)關(guān)制定的具有普遍約束力的行為規(guī)范。

4、科學(xué)的廢止和公布程序。隨著社會的變遷和發(fā)展,原有的立法條件必然會部分或全部消失,行政規(guī)章也面臨著部分或全部過時的可能,這時對行政規(guī)章進(jìn)行修改以至全面廢止便成為必要。行政規(guī)章進(jìn)行修改和廢止程序科學(xué)化,除了要經(jīng)過必要的審議、通過、公布等程序外,還應(yīng)當(dāng)重點解決兩個問題:第一,設(shè)立科學(xué)的行政規(guī)章實施情況反饋程序。行政規(guī)章實施一個時期以后,它所規(guī)范的內(nèi)容是否繼續(xù)可行,來自實踐的檢驗,實踐的反映是修改、廢止行政規(guī)章的事實依據(jù)。為了收集規(guī)章實施之后反饋回來的信息,一是必須進(jìn)行全面客觀的社會調(diào)查,二是為信息的自然反饋提供一個暢通的渠道,并在獲得充足的信息之后,對其進(jìn)行科學(xué)分析,獲取其中的規(guī)律性東西,為行政規(guī)章的修改、廢止提供了可靠的依據(jù)。第二,進(jìn)一步明確行政規(guī)章的修改和廢止主體。我國法律對行政規(guī)章的制定主體進(jìn)行了明確而具體的規(guī)定,而行政規(guī)章的修改和廢止主體較為復(fù)雜,原制定主體自然是該規(guī)章的修改和廢止主體,其上級行政機(jī)關(guān)和同級權(quán)力機(jī)關(guān)也應(yīng)是行政規(guī)章修改和廢止的當(dāng)然主體[5]。

(二)提升對規(guī)章的立法技術(shù)。

1、不是任何行政機(jī)關(guān)都有權(quán)制定規(guī)章,規(guī)章制定權(quán)要有明確的憲法、法律根據(jù),享有規(guī)章制定權(quán)的只是憲法、法律明確授權(quán)的國務(wù)院主管部門和地方有關(guān)人民政府。

2、把目前一些立法上沒有明確規(guī)定而實際生活中又迫切需要的問題,先用規(guī)章的形式加以規(guī)定,待立法技術(shù)成熟時再上升為法律、法規(guī)。

3、從立法上明確部門規(guī)章與地方性規(guī)章、部門規(guī)章與地方性法規(guī)的效力等級問題,以保證整個法律體系的和諧一致,避免因?qū)ν粏栴}作出不同規(guī)定而產(chǎn)生沖突。

4、從立法上明確部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方性規(guī)章各自調(diào)整的范圍,一些全局性的、受地方因素影響較小的問題,如稅收、鐵路、金融、電信,由國務(wù)院主管部門制定,地方性法規(guī)、規(guī)章不宜再作規(guī)定,這樣可以使人民法院在行政訴訟裁判時不因沖突中止訴訟或執(zhí)法活動,有利于效率的提高。

(三)加強監(jiān)督,建立監(jiān)督審查機(jī)制。

1、建立完善權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制。

此機(jī)制的建立不僅使地方權(quán)力機(jī)關(guān)介入了對規(guī)章的監(jiān)督,而且可以一改國務(wù)院對各地方規(guī)章的“欲批不能,不批不行”的被動局面,使審批真正從形式走向?qū)嵸|(zhì)。而對于部、委規(guī)章的監(jiān)督,《全國人大組織法》已規(guī)定了專門委員會對它的審查權(quán),目前的問題是應(yīng)從人力、物力上切實強化委員會的職能,使其真正起到監(jiān)督作用。監(jiān)督審查的內(nèi)容包括:(1)制定規(guī)章的主體資格是否合乎憲法、組織法及有關(guān)法律的規(guī)定;(2)規(guī)章制定是否超出授權(quán)范圍;(3)規(guī)章制定是否符合法定程序和規(guī)范化要求;(4)規(guī)章是否同法律、法規(guī)相抵觸。

2、建立司法審查監(jiān)督機(jī)制。

(1)各級法院在審理案件中,認(rèn)為不同效力等級的規(guī)范性文件間不一致時,即部、委規(guī)章與法律、行政法規(guī)沖突時,省、市級規(guī)章與法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)沖突時,市級規(guī)章與省、部級規(guī)章沖突時,可將有關(guān)規(guī)章移交有權(quán)法院審查作出裁決。此處的有權(quán)法院對前者最好是最高人民法院,對后兩者最好是省高級人民法院。(2)有權(quán)法院審查規(guī)章的范圍即前述權(quán)力機(jī)關(guān)對規(guī)章審查的前四項內(nèi)容。只是在審查市級規(guī)章時,除審查其是否同法律、法規(guī)相抵觸外,還應(yīng)審查其是否同部、省級規(guī)章相抵觸。(3)各級法院在審理案件中,認(rèn)為部、委規(guī)章與地方性法規(guī)不一致時,因《憲法》和《地方組織法》均未規(guī)定二者的效力高低,因此,只可通過最高人民法院轉(zhuǎn)全國人大常委會作出裁決。(4)各級法院在審理案件中,認(rèn)為相同效力等級的規(guī)范性文件規(guī)定不一致時,即部、委規(guī)章間不一致以及部、委規(guī)章與省級規(guī)章間不一致時,即使移交有權(quán)法院也是審不出結(jié)果來的,因為,法院也無權(quán)在兩個同等級的規(guī)章間進(jìn)行取舍。此時,只能仍按行政訴訟法的規(guī)定通過最高人民法院轉(zhuǎn)國務(wù)院作出解釋或裁決。(5)行政規(guī)章非經(jīng)有權(quán)法院認(rèn)定不合法,或全國人大常委會、國務(wù)院裁決撤銷、變更者,案件審理法院必須適用;行政規(guī)章經(jīng)有權(quán)法院審查認(rèn)定不合法的,案件審理法院不得適用,行政機(jī)關(guān)也應(yīng)停止實施[6]。

經(jīng)過以上對規(guī)章成為行政訴訟裁判依據(jù)的可能性、必要性以及制度安排等一系列分析后得出,規(guī)章可成為行政訴訟裁判依據(jù),這對解決我國法律資源短缺的現(xiàn)狀,維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,保護(hù)行政相對人的合法權(quán)利,控制行政權(quán)力的濫用,為促進(jìn)依法司法和向法治社會發(fā)展起到積極作用。規(guī)章可以成為我國行政訴訟裁判依據(jù),不僅可以解決法院裁判的難題,使法院裁判有法可依,有利于我國的法治進(jìn)程,而且能解決市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的問題,保護(hù)相對人的合法權(quán)益,控制行政權(quán)利的濫用,有利于我國向法治社會的發(fā)展。當(dāng)然規(guī)章要成為我國行政訴訟裁判依據(jù)還需要對其進(jìn)行一系列的改革,例如規(guī)章制定的程序需完善、提升對規(guī)章的立法技術(shù)、加強監(jiān)督、建立監(jiān)督審查機(jī)制等。