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內(nèi)容摘要：財政風險是指由于財政運行環(huán)境發(fā)生變動，而導致政府無力提供基本公共產(chǎn)品和公共服務以及發(fā)生法律支付違約的可能性。本文借助風險矩陣將地方財政風險分為直接顯性負債、直接隱性負債、或有顯性負債和或有隱性負債，在此基礎上分析了或有債務的內(nèi)涵及其形成財政風險的機理，并提出防范建議。

財政風險是指中央及地方財政在運行過程中，由于各種主客觀因素，特別是一些不確定性因素的影響，財政的正常支出發(fā)生困難而導致政府難以正常運轉(zhuǎn)、地方經(jīng)濟停滯不前甚至下降、社會穩(wěn)定受到破壞的可能性。財政風險具有誘發(fā)空間廣、傳導性快、隱蔽性強、危害性大等特點。HanaPolackovaBrixi（1998）用財政風險矩陣分析了財政風險的類別，認為政府面臨著四種財政風險：顯性的、隱性的、直接的和或有的財政風險。每一種風險從廣義上都可以定義為負債，同時，將地方政府負債分為四種類型，即：直接顯性負債、直接隱性負債、或有顯性負債和或有隱性負債。按照傳統(tǒng)的財政預算方式，只有直接顯性負債是直接、即時地被納入到地方財政預算中去的，而后三種類型的負債都具有不同程度的隱蔽性。相對于僅從赤字率、負債率等直接顯性負債指標來判斷地方財政風險，財政風險矩陣有利于更全面地認識政府財政的負債及財政風險狀況?；蛴袀鶆盏膬?nèi)涵或有債務（contingentdebt），是有別于直接負債的另一負債類型。對債務主體（負債人）來說，直接債務屬于任何情況下都要發(fā)生、不可推卸的債務；或有債務則是可能發(fā)生、也可能不發(fā)生，可能多發(fā)生、也可能少發(fā)生的債務，往往表現(xiàn)為由某一或某些事件、因素觸發(fā)而形成的支付要求?；蛴袀鶆障喈敶蟮囊徊糠謱儆陔[性債務。

與通過法律或合同確定的顯性債務不同，隱性債務是指由于產(chǎn)生債務的原因暫時難以明了、或出于某些考慮被有意“視而不見”，處理成非直接、非公開形式的債務。隱性的或有負債，大都是基于政府道義責任、公眾期望和政治壓力而產(chǎn)生的，雖不是明確的法律意義上的債務，但通常不能不由政府及財政來“兜底”。在一定的條件下，隱性債務會顯性化，其中的或有債務，會或多或少地演化為必然、直接的債務。對表1中的隱和或有負債項目進行進一步分析，可以發(fā)現(xiàn)我國政府主要的或有和隱性債務都是源于政府的擔保，并且大部分是隱性擔保，如政府對國有商業(yè)銀行、國有政策性銀行、資產(chǎn)管理公司、其他金融機構(gòu)、國有企業(yè)、社保基金等提供的擔保。與顯性擔保不同，隱性擔保是一種沒有明確完整的擔保合同作為依托、沒有嚴格法律約束力的擔保形式。或有債務引發(fā)財政風險的機理在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期內(nèi)我國形成了一個以中央政府為核心的完整的政府隱性擔保體系。這個體系包括四個層次：一是中央政府對國有經(jīng)濟部門（包括國有銀行、國有資產(chǎn)管理公司、中央銀行、政策性銀行、包括國有糧棉流通企業(yè)在內(nèi)的國有企業(yè)及其他國有附屬機構(gòu)）的隱性擔保；二是中央政府對資本市場的隱性擔保；三是中央政府的社會養(yǎng)老金隱性擔保；四是中央政府對地方政府債務的隱性擔保。在對國有銀行、國有企業(yè)等提供隱性擔保時，政府沒有負債；但是，如果債務人發(fā)生違約，政府將有義務償還債務，此時，隱性和或有負債將成為政府的實際負債。

因此，判斷財政風險，不能僅僅停留在赤字率、負債率這樣幾個顯性指標上，還需要關(guān)注由我國龐大的政府擔保（主要是隱性擔保）體系所引發(fā)的政府或有及隱性債務。在隱性擔保的框架下，政府可以用最小的顯性財政成本平穩(wěn)地推進漸進改革的進程。因此在短期條件下，隱性擔保似乎是一種“性價比”很高的政府補償手段。這就往往會本論文由整理提供使政策制定者忽略政府擔保的另外一面：政府擔保所導致的負債問題。“過去，不管是公眾還是政治家都有一種錯誤的信念，認為貸款擔保對政府的成本是零，除非最后發(fā)生了嚴重的‘短缺量’”（MertonandBodie，1992）。而實際上，受保主體把信用風險部分或全部地轉(zhuǎn)嫁給擔保者，受保主體違約時，提供擔保的政府將不得不承擔轉(zhuǎn)嫁來的債務，隱性債務會顯性化，而或有債務也會變成直接、必然的債務。事實上，隱性擔保的廣泛實施已經(jīng)使得我國政府積累了越來越多的隱性和或有負債。馬拴友（2001）在國內(nèi)首先運用財政風險矩陣對我國公共部門的債務進行了估算，指出“我國政府總債務占GDP比重已相當高，單國內(nèi)債務負擔率1999年合計已達72.4%，財政的潛在風險已經(jīng)很大”。而劉尚希、趙全厚（2002）的估計是2000年我國政府總債務規(guī)模占到當年GDP的130.6%，其中或有債務占GDP的比重為65.6%。前世界銀行駐中國代表處高級經(jīng)濟學家PieterBottelie（r2001a）從三個層面對中國中央政府2000年的總負債規(guī)模進行了估算：第一層面為中央政府的顯性債務和債務擔保，占GDP的43%-44%；第二個層面是國有銀行不良貸款形成的或有債務，占GDP的37%-44%；第三個層面是還沒有納入到個人養(yǎng)老基金賬戶的國家養(yǎng)老金隱性債務，占GDP的45%-95%，國家總負債規(guī)模為125%-183%（這里還沒有包括地方政府和國有企業(yè)的債務）。標準普爾公司2001年公布的2000年底68個國家政府在金融部門中的或有負債狀況則從國際比較的角度為評價中國或有負債的規(guī)模提供了非常好的佐證。

標準普爾估計的2000年中國政府在金融領(lǐng)域中的或有負債為當年GDP的43%-86%，在68個的國家中是最高的。政府或有債務和隱性債務的大量積累也就是政府財政風險的大量積累?！坝捎隗w制的漸進式推進，各種經(jīng)濟關(guān)系中的風險可以無限外推，并最終向財政轉(zhuǎn)移，財政風險同社會各種風險構(gòu)成強的相關(guān)性，各種風險潛存于制度變革之中，為了推進漸進式改革，往往人為限制風險的暴露。結(jié)果將導致制度變遷的壓抑性和風險、危機的突發(fā)性?！保ǜ抵救A，2002）從長遠的眼光看，隱性擔保將會導致更高的財政風險，這主要是因為隱性擔保合同會扭曲受保主體的激勵結(jié)構(gòu)，引致嚴重的道德風險，從而加大隱性擔保的最終財政成本。隱性擔保并不是一個完整意義上的合同，作為擔保者的政府和受保主體之間的委托—關(guān)系是模糊和殘缺的。在政府與受保主體信息嚴重不對稱的情況下，政府不但無從了解受保主體的努力程度和風險傾向，更難以設計出一個有效的激勵機制來約束其行為。

于是，受保主體的敗德行為便成為其理性的選擇，比如國有銀行的經(jīng)理人員混淆政策性損失和商業(yè)性損失的界限，把經(jīng)營不善導致的資產(chǎn)損失也納入政府隱性擔保的框架；國有糧食流通企業(yè)利用國家對“按保護價敞開收購農(nóng)民余糧”的擔保，故意壓低糧食收購價格（低于保護價），這就不僅把政策性收購的風險全部轉(zhuǎn)移給政府財政，還從政府手中套取了一塊額外的收益；國有企業(yè)的廠長經(jīng)理會隱瞞貸款項目信息，改變資金用途，把本來用于企業(yè)技術(shù)改造、增加固定資產(chǎn)投資的政府擔保的銀行貸款挪作他用，有些貸款甚至被企業(yè)轉(zhuǎn)貸或用于管理人員的職務消費等等。這種惡意的風險轉(zhuǎn)嫁將引起政府財政風險的進一步提高本。結(jié)論及政策建議某些地方政府將本應在預算內(nèi)進行的大量補償性財政活動轉(zhuǎn)移到預算外，以隱性擔保這種“準財政活動”部分地替代政府預算內(nèi)的財政活動，從而緩解了政府當前的財政壓力，改善了政府的收支平衡表，表現(xiàn)出了較低的赤字水平和顯性負債水平。短期內(nèi)，政府所采用的這種策略在充分保障國有經(jīng)濟部門順利融資的前提下做到了財政顯性成本的最小化，這對于維持經(jīng)濟的持續(xù)增長、平穩(wěn)推進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型都具有重大意義。但這種策略的實施也使得政府在漸進轉(zhuǎn)型的后期面臨越來越大的財政支付壓力。為了償付隱性擔保所形成的國有經(jīng)濟部門中的巨額或有債務，政府將為此付出沉重的財政代價。超級秘書網(wǎng)

同時由于隱性擔保缺乏有效的激勵約束機制，受保主體激勵結(jié)構(gòu)的扭曲必然導致道德風險的蔓延和政府財政成本的增加，從而進一步提高了我國的財政風險。要想繼續(xù)發(fā)揮政府擔保的積極作用，同時有效監(jiān)控和化解政府擔?？赡軐е碌呢斦L險，必須進行財政創(chuàng)新并對傳統(tǒng)的政府隱性擔保機制進行徹底改造：首先，必須改善擔保激勵約束機制，逐步實現(xiàn)隱性擔保顯性化。目前可以從三個方面入手：加快構(gòu)建覆蓋各種類型金融機構(gòu)的存款保險體系；在各級政府介入的擔?；顒又校仨氂幸暾?、條文明確的具備法律效力的合同作為擔保的基礎，合同應當明確風險分擔的機制、受保主體的義務和責任、發(fā)生損失后的補救措施等內(nèi)容，最大限度地做到激勵兼容；逐步相機減少擔保范圍，當政府在負外部性威脅和社會預期的壓力下不得不對顯性擔?？蚣苤獾慕?jīng)濟主體進行擔?！把a償”時，應堅持審慎原則，補償之前要向社會公眾闡明政府救助的必要性、原則、范圍和方式，補償過程中要明確政府與利益相關(guān)主體的責任與權(quán)利，以期將道德風險遏制在最小的范圍內(nèi)。其次，盡快實現(xiàn)預算體制由收付實現(xiàn)制向權(quán)責發(fā)生制轉(zhuǎn)變、建立財政資產(chǎn)負債管理體系。

以收付實現(xiàn)制為基礎的財政收支管理的最大弊端就是不能全面真實地反映出政府的風險狀況，而在以權(quán)責發(fā)生為基礎的財政資產(chǎn)負債管理制度下，隱性和或有債務被納入管理范圍，政府必須從自身所擁有財政資源總量的角度去權(quán)衡承擔所有債務的最優(yōu)數(shù)量，必須對從事的任何一項導致隱性和或有負債產(chǎn)生的活動負責并作出解釋說明，這就在源頭上有利于財政風險的預測、監(jiān)督和控制。最后，政府還可以在事后（擔保關(guān)系正式確立之后），以市場為導向，本論文由整理提供大量應用市場化的手段（如利用金融工具對沖風險，進入國內(nèi)、國際的保險市場和再保險市場分攤風險）和機制（如建立風險儲備機制）降低和轉(zhuǎn)嫁財政風險。在市場經(jīng)濟的條件下，政府這種利用市場化的手段規(guī)避和轉(zhuǎn)嫁自身風險的行為不僅是合理的，而且也是完全具備可操作性的。

參考文獻：

1.劉星.我國地方政府財政風險研究[D].重慶大學博士論文，2005

2.樊綱.論改革過程[M].上海人民出版社，1994