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[摘要]近年來(lái),我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題困擾著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,本文在對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行分類(lèi)、界定的基礎(chǔ)上,通過(guò)對(duì)廣西地方債務(wù)現(xiàn)狀與問(wèn)題的分析,提出了防范和化解地方政府債務(wù)問(wèn)題的對(duì)策:要逐步調(diào)整和完善現(xiàn)行的財(cái)政管理體制;建立健全各級(jí)地方政府債務(wù)控制體系和管理制度;清查各級(jí)政府債務(wù)存量狀態(tài);加快國(guó)有企業(yè)改革,化解地方政府或有債務(wù);嚴(yán)格控制政府債務(wù)新增規(guī)模;加強(qiáng)地方人大對(duì)地方債務(wù)的監(jiān)控;積極化解處理不良債務(wù).

一、地方政府債務(wù)概述

(一)地方政府債務(wù)的分類(lèi)地方債務(wù)是指地方政府作為債務(wù)人按照合同或協(xié)議的約定或者依據(jù)法律的規(guī)定向債權(quán)人(可以是各類(lèi)民事主體)承擔(dān)資金的償付義務(wù)。地方債務(wù)按照不同的標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù),可以有以下幾種分類(lèi):

1.依據(jù)債務(wù)發(fā)生是否需要特定的條件,可以將地方政府債務(wù)分為直接債務(wù)和或有債務(wù)直接債務(wù)是指不需要特定的條件,即在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中不依附于任何條件而地方政府都需要承擔(dān)的債務(wù)?；蛴袀鶆?wù)是基于特定事件的發(fā)生而形成的債務(wù),即這類(lèi)債務(wù)的出現(xiàn)與否取決于特定的事件的發(fā)生與否。這類(lèi)債務(wù)要由其他事項(xiàng)的狀況來(lái)決定,因而其發(fā)生的概率和規(guī)模往往很難預(yù)測(cè)。

2.依據(jù)債務(wù)的發(fā)生是否屬于法定義務(wù),地方政府債務(wù)分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù)顯性債務(wù)是指由法律或政府簽訂的合同明確規(guī)定,由政府承擔(dān)的債務(wù)。隱性債務(wù)是指沒(méi)有法律或政府簽訂的合同明確規(guī)定,但某些事件發(fā)生,政府出于公眾期望、政府壓力和道義責(zé)任而承擔(dān)的債務(wù)。

3.依據(jù)債務(wù)產(chǎn)生的預(yù)算級(jí)次,地方政府債務(wù)可以分為省(市、區(qū))級(jí)、地(市)級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)四級(jí)債務(wù)地方政府債務(wù)包括省(市、區(qū))、地(市)、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)債務(wù),而不僅僅只包括某一級(jí)次的債務(wù)。原因在于,在我國(guó)中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與地方分級(jí)管理相結(jié)合的單一制政治體制下,各級(jí)政府雖然可以相對(duì)獨(dú)立地履行各自職能,統(tǒng)籌安排其轄區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù),包括債權(quán)債務(wù)關(guān)系,然而當(dāng)下級(jí)政府一旦出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)時(shí),出于對(duì)國(guó)家主權(quán)、政治統(tǒng)一和社會(huì)穩(wěn)定的考慮,上級(jí)政府必定會(huì)部分地承擔(dān)起下級(jí)政府的債務(wù)清償責(zé)任。從一個(gè)意義上講,下級(jí)政府的債務(wù),都是上一級(jí)政府的債務(wù)。

4.依據(jù)債務(wù)的表現(xiàn)形式,地方政府的債務(wù)分為赤字性債務(wù)和融資性債務(wù)赤字性債務(wù)是指以地方政府赤字的形式表現(xiàn)的債務(wù),既包括賬面赤字的債務(wù)(各種欠款),也包括掛賬形式存在的債務(wù)。融資性債務(wù)是指以資金的融通為特征的地方政府債務(wù),包括地方政府的借款和擔(dān)?？铐?xiàng)。

(二)地方政府債務(wù)的界定目前學(xué)術(shù)界對(duì)地方政府債務(wù)的界定存在一定的分歧,為了便于分析問(wèn)題,我們對(duì)地方政府債務(wù)的內(nèi)容界定為:

1.直接顯性債務(wù)。主要包括地方政府出面借入的債務(wù)、國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金(是由財(cái)政部統(tǒng)一發(fā)行并轉(zhuǎn)借給地方主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的債務(wù))、地方政府欠款。

2.或有顯性債務(wù)。主要包括地方政府擔(dān)保債務(wù)、地方國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)和支付缺口、糧食企業(yè)虧損掛賬、國(guó)有企業(yè)拖欠的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、對(duì)自然災(zāi)害突發(fā)事件的救助。

3.直接隱性債務(wù)。主要包括跨年度公共項(xiàng)目的追加投資、社會(huì)保障資金缺口。

4.隱性或有債務(wù)。主要包括下級(jí)政府的財(cái)政收支缺口和所有未償債務(wù)、地方非國(guó)有金融機(jī)構(gòu)未償債務(wù)的最后清償、以政府名義融資違規(guī)運(yùn)作形成的或有債務(wù)、地方國(guó)有商業(yè)銀行和部分國(guó)有企業(yè)的救助、對(duì)非公共部門(mén)債務(wù)的清償。

二、當(dāng)前地方政府債務(wù)問(wèn)題及其成因分析

(一)當(dāng)前地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀與問(wèn)題全國(guó)各地、各級(jí)地方政府大多負(fù)有各種各樣的債務(wù)。盡管我國(guó)現(xiàn)行的《預(yù)算法》等有關(guān)法律中,嚴(yán)格禁止地方財(cái)政出現(xiàn)赤字和地方政府舉債,但事實(shí)上,我國(guó)各地區(qū)、各層級(jí)的地方政府大都在不同程度存在舉債度日或負(fù)債經(jīng)營(yíng),而且所負(fù)債務(wù)的種類(lèi)之多,負(fù)擔(dān)之重,已超出一般人之想象(國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心,魏加寧)。從債務(wù)規(guī)模來(lái)看,全國(guó)各級(jí)地方政府的債務(wù)規(guī)模已經(jīng)超過(guò)10000億元(財(cái)政部網(wǎng)頁(yè)數(shù)據(jù));從較發(fā)達(dá)的地方,如北京市人大財(cái)經(jīng)委調(diào)研的數(shù)據(jù)顯示,截至2006年6月底,全北京市政府債務(wù)余額為數(shù)百億元,債務(wù)負(fù)擔(dān)率超過(guò)了20%,其中區(qū)縣占近七成;從我們廣西財(cái)政部門(mén)統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)看,至2005年底,全區(qū)政府性債務(wù)余額為827億元(當(dāng)年的全區(qū)財(cái)政收入為475億元,GDP為4063億元),其中自治區(qū)本級(jí)政府性債務(wù)余額303億元,占全區(qū)的36.64%,地市及以下的為524億元,占63•36%,縣鄉(xiāng)級(jí)債務(wù)高達(dá)210億元以上,相當(dāng)于當(dāng)年縣鄉(xiāng)一般預(yù)算收入的2.5倍以上。

結(jié)合到廣西的實(shí)際情況分析,地方政府債務(wù)狀況主要存在以下問(wèn)題(主要以2004年財(cái)政廳債務(wù)管理處的調(diào)研資料進(jìn)行整理):1.債務(wù)存量大。從匯總的情況看,我區(qū)各級(jí)政府截至2004年5月底止,債務(wù)存量為455億元。分別占2003年全區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的17%,占全區(qū)財(cái)政收入133%,占全區(qū)財(cái)政一般預(yù)算收入的221%,全區(qū)財(cái)政可用財(cái)力的142%。全區(qū)4861萬(wàn)人中,人均政府債務(wù)量為936元。2005年底,全區(qū)債務(wù)總額已經(jīng)達(dá)到800多億元,增長(zhǎng)速度過(guò)快。這幾個(gè)指標(biāo)已經(jīng)變化為:23%、174%、292%、136%。前三個(gè)指標(biāo)均有較大幅度的增長(zhǎng),債務(wù)規(guī)模有進(jìn)一步增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。據(jù)調(diào)查,個(gè)別縣的債務(wù)規(guī)模已經(jīng)到了影響政府正常運(yùn)行的邊緣。如某縣2004年的直接顯性債務(wù)就達(dá)到了6.4億元,其中逾期債務(wù)4.2億元,而當(dāng)年的財(cái)政收入為2.4億元。由于該縣財(cái)政無(wú)力償還到期的債務(wù),相關(guān)債權(quán)人頻頻向法院起訴,財(cái)政局的賬戶(hù)、辦公樓、車(chē)輛被查封的現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)。

2.直接顯性債務(wù)占的比重大,而且逾期債務(wù)較大。在2005年全區(qū)現(xiàn)有債務(wù)827億元中直接顯性債務(wù)約占了存量的近一半。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),全區(qū)逾期債務(wù)量占全部債務(wù)存量的三分之一,而且大多數(shù)為市、縣、鄉(xiāng)級(jí)政府?dāng)?shù)。如抽查中的某縣,逾期債務(wù)額占債務(wù)余額的比重達(dá)到98%。3.部分債務(wù)人現(xiàn)有的債務(wù)存量與還債能力極不對(duì)應(yīng)。部分縣(市)的債務(wù)量占地方一般預(yù)算收入、可用財(cái)力的1至3倍以上。

4.部分市、縣還債意識(shí)比較淡薄,償還責(zé)任未明確。一是對(duì)本級(jí)債務(wù)存量狀況不知底細(xì),難以作出相應(yīng)對(duì)策;二是部分黨政領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為還款是有關(guān)職能部門(mén)的事,與自己無(wú)關(guān);三是由于財(cái)力有限,想還也沒(méi)辦法,只好得過(guò)且過(guò),待被扣款或被起訴到法院后再議;四是普遍未有建立償債基金制度,一旦被上級(jí)扣款或被法院查封時(shí)顯得束手無(wú)策,有的縣、鄉(xiāng)甚至起到多米諾骨牌效應(yīng),機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和工資發(fā)放等都受到嚴(yán)重影響;

五是對(duì)逾期或應(yīng)償還款項(xiàng)未制訂還款計(jì)劃。

5.除以上幾個(gè)問(wèn)題之外,我區(qū)各級(jí)政府債務(wù)管理問(wèn)題中還需要關(guān)注以下幾個(gè)現(xiàn)象(1)以土地儲(chǔ)備等形式進(jìn)行的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資現(xiàn)象。近年來(lái),各級(jí)政府為了改變城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后的面貌,擴(kuò)大城市的知名度,加快招商引資步伐,達(dá)到筑巢引鳳等目的,實(shí)行以土地儲(chǔ)備等城市資源或項(xiàng)目收益作抵押等方式,通過(guò)城市投資開(kāi)發(fā)公司或土地儲(chǔ)備中心等公司名義,向商業(yè)銀行或開(kāi)發(fā)銀行借款。據(jù)了解,A市僅2003年計(jì)劃投資于城建的就有45億元。截至2004年6月,該市通過(guò)土地儲(chǔ)備等方式累計(jì)與商業(yè)銀行簽訂貸款合同14億元,與開(kāi)發(fā)銀行貸款37億元。B市僅2004年實(shí)施的城市建設(shè)項(xiàng)目就有178項(xiàng),安排建設(shè)資金122億元,該市統(tǒng)計(jì)屬于政府債務(wù)向國(guó)本內(nèi)金融組織借款的90億元,其相當(dāng)部分投入到城建中去。不少地方通過(guò)貸款、發(fā)行債券等籌集資金投入到公益和非公益的城市設(shè)施建設(shè)中,絕大多數(shù)城建項(xiàng)目資金來(lái)源中的70%-90%均為貸款或其他途徑借貸而來(lái),形成了過(guò)重的財(cái)政負(fù)擔(dān),加大了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

(2)教育部門(mén)的“兩基”欠債現(xiàn)象。據(jù)區(qū)財(cái)政廳教科文處提供的一份材料,至2003年,廣西各地清理出的為完成基本普及九年義務(wù)教育和基本掃除青壯年文盲任務(wù),而拖欠金融部門(mén)或承建單位、個(gè)人款項(xiàng)有26億元(未經(jīng)財(cái)政部門(mén)復(fù)核)。其中屬于縣(市)政府承擔(dān)的3億元,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的8億元,村民委承擔(dān)的2億元,教育部門(mén)承擔(dān)的2億元,學(xué)校承擔(dān)的10億元。因債務(wù)拖欠原因?qū)W校被封達(dá)1500多次數(shù)。許多縣、市原來(lái)是想通過(guò)農(nóng)村教育費(fèi)附加等歸還“兩基”欠款的,但后來(lái)政策發(fā)生變化,還款資金來(lái)源就無(wú)法得到保證。

(3)交通部門(mén)的公路建設(shè)貸款現(xiàn)象。從廣西的目前實(shí)際運(yùn)作來(lái)看,向世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、交通銀行、建設(shè)銀行等金融機(jī)構(gòu)均有貸款,這些貸款大多以過(guò)橋過(guò)路費(fèi)和養(yǎng)路費(fèi)作抵押。

(4)國(guó)有企業(yè)改制過(guò)程中政府舉債打包購(gòu)買(mǎi)債權(quán)的現(xiàn)象。一些縣、市的國(guó)有企業(yè)在實(shí)行改制過(guò)程中,一方面為了招商引資吸引投資者,而對(duì)需要改制的特別是處于破產(chǎn)狀態(tài)的企業(yè)在債務(wù)重組中,由政府拿出錢(qián)來(lái)購(gòu)買(mǎi)企業(yè)的原有部分債務(wù);另一方面政府為了社會(huì)穩(wěn)定等原因,而需要通過(guò)支付職工身份置換金(如養(yǎng)老金、下崗費(fèi)用)等形式,達(dá)到改制的目的。

(5)東巴鳳大會(huì)戰(zhàn)留下的債務(wù)現(xiàn)象。據(jù)某縣反映,在東巴鳳大會(huì)戰(zhàn)中,項(xiàng)目資金僅包含土建部分的資金,而征地、拆遷補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用則由縣里自籌。該縣僅縣高中征地93畝就欠征地費(fèi)400萬(wàn)元,還有二級(jí)路、通鄉(xiāng)鎮(zhèn)柏油路的征地拆遷費(fèi)也欠了約600萬(wàn)元。而該縣2003年的地方財(cái)政收入只有2360萬(wàn)元。這些債務(wù)的存在對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)產(chǎn)生了不利的影響。我區(qū)債務(wù)管理上的問(wèn)題主要是:管理關(guān)系沒(méi)有理順,缺乏相關(guān)的機(jī)制;個(gè)別地方的借債資金存在被挪用的問(wèn)題;借債所投資的項(xiàng)目沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果;缺乏完善的償還機(jī)制等等。如果這些問(wèn)題得不到有效解決,很容易引起債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),尤其是給自治區(qū)一級(jí)財(cái)政帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。盡管自治區(qū)本級(jí)債務(wù)目前尚處于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的安全狀態(tài),但下級(jí)政府的債務(wù)在一定條件下會(huì)逐級(jí)向上轉(zhuǎn)移,影響到自治區(qū)一級(jí)財(cái)政。

(二)地方債務(wù)問(wèn)題的成因我們認(rèn)為,形成地方債務(wù)的原因是多方面的,主要體現(xiàn)為:1.體制方面的原因(1)各級(jí)政府之間事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分不對(duì)稱(chēng)、不協(xié)調(diào),事權(quán)有向下轉(zhuǎn)移的趨向,而財(cái)權(quán)則有上收的趨向。實(shí)行分稅制改革時(shí),中央政府與地方政府的事權(quán)劃分未能徹底進(jìn)行,特別指出的是各級(jí)地方政府之間的事權(quán)劃分工作幾乎沒(méi)有展開(kāi)。與此相對(duì)應(yīng),財(cái)政的集中度卻大幅度提高。中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重從1993年的22%大幅度提高至2006年的53%。與此同時(shí),省區(qū)級(jí)政府集中的財(cái)力也從1994年的16.8%提高到2006年的28%左右。近年來(lái),一方面,地方政府公共管理職能和經(jīng)濟(jì)發(fā)展責(zé)任不斷加重,事權(quán)有擴(kuò)大的趨向,地方政府層級(jí)越低,增加開(kāi)支的壓力相對(duì)越大,一些重大改革措施(如出口退稅改革)雖然在方向上是正確的,但在客觀(guān)上卻加大了地方政府的財(cái)政支出壓力;與此同時(shí),在稅制設(shè)計(jì)上,留給地方政府尤其是基層政權(quán)的稅源不足、穩(wěn)定性差、征收難度大、增收力度小。

與事權(quán)和財(cái)權(quán)相比,地方政府的財(cái)源明顯不足,只好舉債保運(yùn)行。(2)上級(jí)政府不合理的債務(wù)轉(zhuǎn)移,影響基層政府財(cái)政的預(yù)算安排和運(yùn)轉(zhuǎn),使基層政府財(cái)政負(fù)債沉重。一是中央轉(zhuǎn)貸地方化解農(nóng)村合作基金會(huì)和供銷(xiāo)社股金服務(wù)部?jī)陡豆山鸬膶?zhuān)項(xiàng)借款債務(wù),全部轉(zhuǎn)移給地方財(cái)政承擔(dān)。首先,農(nóng)村“兩金會(huì)”問(wèn)題屬于全國(guó)進(jìn)行農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革試驗(yàn)的成本費(fèi)用,主要責(zé)任不在縣鄉(xiāng)政府,化解農(nóng)村“兩金會(huì)”風(fēng)險(xiǎn)的資金支出應(yīng)由中央承擔(dān);其次,名義上是“地方政府轉(zhuǎn)貸”,但實(shí)質(zhì)上是政治性的“要求”,由不得地方政府不貸。由于“兩金會(huì)”借款難以追收,縣級(jí)財(cái)政承借轉(zhuǎn)貸給“兩金會(huì)”兌付股金的款項(xiàng)便無(wú)法收回,自2001年以來(lái),自治區(qū)財(cái)政連年對(duì)縣級(jí)財(cái)政進(jìn)行扣款償還,使縣鄉(xiāng)財(cái)政的歷史債務(wù)無(wú)力消化、新債不斷增加,使本來(lái)就運(yùn)轉(zhuǎn)困難的縣級(jí)財(cái)政更是雪上加霜。如我區(qū)某縣自2001年以來(lái),用財(cái)政預(yù)算資金向上級(jí)償還了“兩金會(huì)”專(zhuān)項(xiàng)借款本息1.43億元,累積形成了一個(gè)巨大的財(cái)政資金缺口,造成歷年拖欠工資3677萬(wàn)元無(wú)法兌現(xiàn),歷史債務(wù)7億多元無(wú)法消化,每年都要占用上級(jí)追加的專(zhuān)款來(lái)平衡本級(jí)預(yù)算,導(dǎo)致累欠專(zhuān)款6222萬(wàn)元,難以保證按月發(fā)放工資。二是“普九”教育建設(shè)欠債全部轉(zhuǎn)移給縣級(jí)政府承擔(dān)。雖然“普九”教育建設(shè)欠債是為了教育事業(yè),但“普九”教育建設(shè)是教育部門(mén)自主決策的事項(xiàng),在當(dāng)時(shí)允許向農(nóng)村和社會(huì)收取教育統(tǒng)籌經(jīng)費(fèi)和集資的背景下,縣鄉(xiāng)教育部門(mén)根據(jù)教育部的“普九教育建設(shè)達(dá)標(biāo)”要求,教育部門(mén)和各學(xué)校自行籌劃、超前使用未來(lái)錢(qián)進(jìn)行建設(shè)的。根據(jù)自治區(qū)(桂政辦發(fā)〔2003〕212號(hào))的要求,“普九”教育建設(shè)欠債,要全部轉(zhuǎn)移給縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)償還責(zé)任,這顯然是不合理的,大多數(shù)縣級(jí)財(cái)政也沒(méi)有償還能力。如根據(jù)該縣教育部門(mén)的統(tǒng)計(jì),全縣各學(xué)校的“普九”教育建設(shè)欠債達(dá)2.43億元,如這一巨額債務(wù)強(qiáng)行轉(zhuǎn)移給該縣財(cái)政承擔(dān),相當(dāng)于用去其30000多干部職工一年的工資經(jīng)費(fèi)。

此外,還有造林世行貸款、造林國(guó)債轉(zhuǎn)貸借款、下崗職工最低生活保障補(bǔ)助借款等,都要縣級(jí)財(cái)政全部或者部分承擔(dān)償還債務(wù)。(本資料來(lái)源于課題組進(jìn)行的調(diào)研)(3)政府職能轉(zhuǎn)變不到位,行政機(jī)構(gòu)繁雜、人浮于事。行政機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)層層對(duì)應(yīng)設(shè)置,造成機(jī)構(gòu)臃腫。在我們調(diào)研的一些地方看,由于這方面原因而造成地方支出負(fù)擔(dān)重,形成債務(wù)的,往往伴隨著行政機(jī)構(gòu)的繁雜,超編(或地方控制編制不嚴(yán))的情況,如某縣一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的財(cái)政所,在上世紀(jì)九十年代末期到本世紀(jì)初期有三四十人的規(guī)模。(4)地方政府行政層級(jí)過(guò)多,地改市后財(cái)源匱乏。從我國(guó)的實(shí)際看,地方政府分為省(市、區(qū))、地市、縣(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí),各級(jí)政府都強(qiáng)調(diào)其獨(dú)立性,在一定程度上也會(huì)引起支出的膨脹。從廣西的現(xiàn)實(shí)看,地區(qū)改設(shè)市的地方要履行獨(dú)立一級(jí)政府的職能,存在財(cái)力不足的問(wèn)題,也容易引起債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大。(5)財(cái)政金融體制不健全,地方政府缺乏必要的融資渠道。目前在中國(guó)的財(cái)政金融體制不健全,作為金融市場(chǎng)上的一大類(lèi)融資主體,地方政府缺乏必要的正規(guī)融資渠道,在不得已的情況下,只得通過(guò)各種非正規(guī)渠道進(jìn)行變相舉債、違規(guī)融資。由于非正規(guī)的舉債融資方式隱蔽性強(qiáng),缺乏有效的監(jiān)督約束機(jī)制,因此更容易導(dǎo)致地方政府的債務(wù)規(guī)模失去控制。(6)信息披露機(jī)制不完善,缺乏地方政府的信用評(píng)估,引起對(duì)債務(wù)規(guī)?？刂撇粐?yán)的情況。

2.政府行為的短期化行政管理體制缺乏約束機(jī)制,地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部行為短期化。一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了在有限任期內(nèi)表示“政績(jī)”,獲取政治資本,不惜一切融資舉債,用于“形象工程”和“政績(jī)工程”建設(shè),其結(jié)果是地方財(cái)政不得不通過(guò)挪用專(zhuān)款或通過(guò)向社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人借款以解決資金問(wèn)題,從而留下大量的債務(wù)。而地方政府部門(mén)缺乏相應(yīng)的法規(guī)進(jìn)行監(jiān)督;政府內(nèi)部人事關(guān)系錯(cuò)復(fù)雜,從而造成債務(wù)責(zé)任人不明,最終群眾成為受害者,成為地方政府債務(wù)的“買(mǎi)單者”。在我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)存在諸如國(guó)際大都市建設(shè)、超標(biāo)準(zhǔn)的廣場(chǎng)、開(kāi)發(fā)區(qū)和百里長(zhǎng)廊等政績(jī)工程,主要資金來(lái)源是地方政府負(fù)債。同時(shí),下級(jí)政府總有上級(jí)政府的“庇護(hù)”,也使下級(jí)政府為了政績(jī)而敢于冒發(fā)債的風(fēng)險(xiǎn)。

從廣西的實(shí)際看,縣鄉(xiāng)政府債務(wù)較重,相當(dāng)大一部分是縣鄉(xiāng)政府超越財(cái)力的可能上項(xiàng)目、上工程所引致。3.政府間的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng),也容易引起地方債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大不同地域、不同層級(jí)的政府之間為爭(zhēng)奪可支配資源總會(huì)產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為。問(wèn)題的關(guān)鍵是,一個(gè)國(guó)家在公有財(cái)產(chǎn)、政府間財(cái)政、金融體系和司法等方面的制度安排是否能避免這些行為。一旦存在制度方面的漏洞,中央政府可能充分利用自身的優(yōu)勢(shì)制定規(guī)則,使自己“日子過(guò)得寬裕”,任由地方政府處于不利狀態(tài);而競(jìng)爭(zhēng)中的地方政府也要設(shè)法利用制度漏洞,擴(kuò)大資源的使用規(guī)模,擴(kuò)大地方債務(wù)規(guī)模,最大限度地改善地方投資環(huán)境,爭(zhēng)奪財(cái)政資源,并由此引起不利的后果———包括宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)沖擊、自然資源的破壞、周邊轄區(qū)的衰落等等。4.債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和控制機(jī)制缺失為了防范中央政府為地方政府提供隱性擔(dān)保而產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)———地方政府通過(guò)過(guò)度舉債享受債務(wù)短期收益而未來(lái)債務(wù)成本由中央政府承擔(dān),西方發(fā)達(dá)國(guó)家中央政府都制定了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制,對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行監(jiān)控,便于及早采取措施進(jìn)行防范、控制和化解。

我國(guó)目前地方政府債務(wù)種類(lèi)多,或有債務(wù)比重大,這就使中央政府無(wú)法全面掌握地方政府債務(wù)的真實(shí)規(guī)模,從而使債務(wù)負(fù)擔(dān)率、債務(wù)依存度、償債率等指標(biāo)無(wú)法運(yùn)用,地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制無(wú)法建立,大大削弱了中央政府對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控,使地方政府債務(wù)管理在某種意義上處于無(wú)政府狀態(tài)。5.地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢與財(cái)力的嚴(yán)重不足,是債務(wù)規(guī)模難以控制的重要原因如廣西,多年以來(lái),由于受到多種因素的影響,自然資源優(yōu)勢(shì)未能轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)資源優(yōu)勢(shì)。一方面,廣西與全國(guó)的其他地方相比,經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯落后,上個(gè)世紀(jì)九十年代后,各級(jí)政府想方設(shè)法來(lái)開(kāi)墾財(cái)源,積聚財(cái)源,同時(shí)還受到當(dāng)時(shí)體制與環(huán)境的刺激影響,各地為了做大財(cái)政“蛋糕”,相當(dāng)縣市政府在自身財(cái)力嚴(yán)重不足的情況下,也敢于向銀行、單位甚至是個(gè)人高息借款而投入到財(cái)源建設(shè)中去。而后出現(xiàn)的國(guó)家宏觀(guān)政策的影響,加之企業(yè)規(guī)模小、產(chǎn)品質(zhì)量差、市場(chǎng)低迷等原因,許多企業(yè)的產(chǎn)品無(wú)銷(xiāo)路,效益差、虧損嚴(yán)重,甚至資不抵債直至破產(chǎn)。另一方面,由于財(cái)政體制等方面的原因,在財(cái)力上中央對(duì)廣西的支持力度明顯不夠或不到位。

在這種本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不太景氣、源于上級(jí)的補(bǔ)助又不足的情況下,地方政府為了保證機(jī)關(guān)的正常運(yùn)行、保證社會(huì)的穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展,只能借債或擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模來(lái)保運(yùn)行。此外,一些國(guó)有單位,超越自己還債能力向銀行貸款,形成了政府的隱性或有債務(wù)。如國(guó)家審計(jì)署副審計(jì)長(zhǎng)石愛(ài)中2006年底在接受記者采訪(fǎng)時(shí)表示,今年各個(gè)大學(xué)城的財(cái)務(wù)審計(jì)已經(jīng)完成,這兩年的審計(jì)發(fā)現(xiàn),由于不斷擴(kuò)招,不少高校都進(jìn)行了巨額貸款,并因此負(fù)債累累。他說(shuō),一般高校的貸款都在4億~8億元,一些大院校更是高達(dá)10億以上。其原因就在于國(guó)家近年停止給高校撥款,著重于補(bǔ)貼基礎(chǔ)教育,而各個(gè)高校又在不斷擴(kuò)招,因此,高校都想方設(shè)法自己撈錢(qián)并加大貸款額度。廣西的個(gè)別高校也存在類(lèi)似情況。

三、防范和化解地方政府債務(wù)問(wèn)題的對(duì)策思考

對(duì)待地方政府債務(wù)問(wèn)題,我們應(yīng)該一分為二地、辯證地分析。一方面應(yīng)當(dāng)看到,地方政府依靠各種手段融資負(fù)債對(duì)于發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面起到了一定的作用;另一方面也應(yīng)當(dāng)看到,由于地方政府債務(wù)種類(lèi)繁多、成因復(fù)雜,而地方政府又無(wú)法破產(chǎn),因此無(wú)論是弄清真實(shí)情況還是徹底清理整治都比處置私人或企業(yè)的不良資產(chǎn)更加困難,必須調(diào)動(dòng)多方力量,采取綜合配套措施,切實(shí)防范和化解地方政府債務(wù)所可能形成的危機(jī)。政府應(yīng)出臺(tái)一系列有針對(duì)性的、可操作性的控債措施,實(shí)現(xiàn)“借得巧、用得好、還得起”的目標(biāo),保證債務(wù)的安全、有效。

(一)逐步調(diào)整和完善現(xiàn)行的財(cái)政管理體制政府應(yīng)逐步完善分稅制財(cái)政管理體制,進(jìn)一步細(xì)化和明晰地方政府事權(quán)界限,按照權(quán)利責(zé)任對(duì)等,事權(quán)財(cái)權(quán)相符的原則,合理確定各級(jí)政府的收入和支出范圍,確保地方各級(jí)政府履行職能的財(cái)力需要。中央對(duì)省的財(cái)政體制無(wú)法在較短時(shí)間內(nèi)調(diào)整,我們建議要根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行調(diào)整;在省級(jí)以下的地方政府,省級(jí)政府在調(diào)整地方財(cái)政體制上,應(yīng)起到主導(dǎo)作用。在財(cái)政支出方面,實(shí)行財(cái)政支出的合理化、標(biāo)準(zhǔn)化、顯性化、規(guī)范化,繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革,精簡(jiǎn)地方行政機(jī)構(gòu),精簡(jiǎn)財(cái)政供養(yǎng)人員,科學(xué)合理確定人員支出、公用支出定額標(biāo)準(zhǔn)和辦公設(shè)施配備標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范個(gè)人工資外收入和職務(wù)消費(fèi),削減行政成本。在確定與調(diào)整地方的財(cái)政體制問(wèn)題上,有一條底線(xiàn),即要保證各級(jí)政府正常運(yùn)行所需要的基本財(cái)力。而對(duì)一些歷史上由于體制方面的原因而形成的債務(wù),應(yīng)分期分批地解決。如對(duì)于一些屬于上級(jí)政府轉(zhuǎn)移的債務(wù)(或由于事權(quán)下劃,而相應(yīng)財(cái)權(quán)沒(méi)有保證的債務(wù)),上級(jí)政府應(yīng)切實(shí)負(fù)起責(zé)任,逐步為下級(jí)政府解決有關(guān)債務(wù)問(wèn)題,以保證下級(jí)政府的正常運(yùn)行。

(二)建立健全各級(jí)地方政府債務(wù)控制體系和管理制度

1.明確政府性債務(wù)管理的范圍。政府性債務(wù)包括:各級(jí)政府依法自行向金融機(jī)構(gòu)的借款、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)借款和貧困地區(qū)開(kāi)發(fā)借款;從中央轉(zhuǎn)貸借入的外國(guó)政府貸款和國(guó)際金融組織貸款、國(guó)債轉(zhuǎn)貸、解決地方金融風(fēng)險(xiǎn)專(zhuān)項(xiàng)借款等地方性債務(wù);經(jīng)確認(rèn)的政策性糧食財(cái)務(wù)掛賬;通過(guò)各級(jí)政府所屬的投資公司為提供基礎(chǔ)性和公益性公共產(chǎn)品并需要財(cái)政性資金償還而舉借的債務(wù);政府舉辦的學(xué)校、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)等事業(yè)單位為提供基礎(chǔ)性和公益性公共產(chǎn)品并且需要以財(cái)政性資金償還的舉借債務(wù);政府依法提供擔(dān)保的債務(wù);等等,均應(yīng)納入各級(jí)政府預(yù)算管理范圍。

2.實(shí)行各級(jí)政府債務(wù)統(tǒng)一歸口管理。將所有政府債務(wù)納入財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一管理,由財(cái)政部門(mén)統(tǒng)籌負(fù)責(zé)債務(wù)統(tǒng)計(jì)、舉債審查控制、償債計(jì)劃編制、償債資金籌集及償債資金調(diào)度等工作。

3.建立各級(jí)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。各級(jí)政府應(yīng)盡快制定債務(wù)預(yù)警指標(biāo)體系,防止出現(xiàn)債務(wù)管理的無(wú)政府狀態(tài)。要建立地方政府直接顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)考核指標(biāo),如負(fù)債率、償債率、債務(wù)依存度,也包括間接反映債務(wù)負(fù)擔(dān)和償債能力的指標(biāo)。同時(shí),要建立地方政府直接隱性債務(wù)和或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)考核指標(biāo),從全局和整體角度出發(fā),全面預(yù)測(cè)和監(jiān)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)走向,以防隱性債務(wù)引發(fā)財(cái)政危機(jī)。同時(shí),注意建立與完善債務(wù)管理的各項(xiàng)制度。

4.建立完善政府償債渠道。將償債支出納入財(cái)政預(yù)算管理,編制償債計(jì)劃。屬于政府或財(cái)政本身借款的,將每年需償還的資金編進(jìn)部門(mén)預(yù)算,確保按期償債;屬于行政事業(yè)單位借款的,視單位財(cái)務(wù)狀況將償債資金納入單位的部門(mén)預(yù)算,并采取預(yù)算通知財(cái)政代扣等方式督促其按期償還;屬于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目借款的,將經(jīng)營(yíng)性收入納入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)儲(chǔ)存或監(jiān)管,確保經(jīng)營(yíng)收益用于償還債務(wù)。有條件的地方,應(yīng)建立專(zhuān)門(mén)的償債基金,除地方所建項(xiàng)目交付使用后產(chǎn)生的效益直接撥入該基金外,每年年初做預(yù)算時(shí)必須按一定的比例安排債務(wù)的還本付息支出。

5.嚴(yán)格實(shí)行責(zé)任追究制度將政府債務(wù)管理工作作為考核政府部門(mén)負(fù)責(zé)人的重要指標(biāo)。對(duì)債務(wù)管理混亂無(wú)序、超過(guò)債務(wù)警戒線(xiàn)仍繼續(xù)舉債、債務(wù)不斷惡性膨脹的地方,堅(jiān)決追究地方政府負(fù)責(zé)人和有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人的責(zé)任

(三)清查各級(jí)政府債務(wù)存量狀態(tài)組織政府債務(wù)清查,按照顯性、隱性、擔(dān)保債務(wù)和政府借貸的債務(wù)分類(lèi)登記,找出債務(wù)的責(zé)任人,摸清地方政府債務(wù)的總量和結(jié)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上,應(yīng)根據(jù)債務(wù)的數(shù)量和期限,制定償還機(jī)制。對(duì)顯性債務(wù),應(yīng)堅(jiān)持“誰(shuí)借誰(shuí)還”的原則,必要時(shí)可用法律手段進(jìn)行追討;對(duì)隱性債務(wù),應(yīng)加強(qiáng)管理,盡可能在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域解決;對(duì)主要體現(xiàn)社會(huì)效益而經(jīng)濟(jì)效益低下的公益性項(xiàng)目,財(cái)政部門(mén)應(yīng)以稅收和其他經(jīng)常性收入作為資金來(lái)源,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)利益主體責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一,強(qiáng)化利益主體的風(fēng)險(xiǎn)自我約束,轉(zhuǎn)移地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前最為迫切的是要規(guī)范地方政府行為,減少地方政府對(duì)商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)借貸業(yè)務(wù)的干預(yù);加快國(guó)有企業(yè)改革步伐;同時(shí),中央應(yīng)給予和地方事權(quán)相應(yīng)的財(cái)權(quán),應(yīng)加大對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付力度,積極扶植地方主導(dǎo)經(jīng)濟(jì),促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的壯大,為化解地方債務(wù)提供強(qiáng)大的財(cái)力保障。(四)加快國(guó)有企業(yè)改革,科學(xué)運(yùn)作國(guó)有資產(chǎn),化解地方政府或有債務(wù)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)換,必然帶來(lái)國(guó)有企業(yè)的轉(zhuǎn)制,國(guó)有企業(yè)的轉(zhuǎn)制,必然顯現(xiàn)出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留的問(wèn)題。政府作為國(guó)有企業(yè)的出資人,必須承擔(dān)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下國(guó)有企業(yè)的債權(quán)債務(wù)。

無(wú)論是從資源配置效率的角度,還是從社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)生活穩(wěn)定的角度,政府都應(yīng)支持國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)化改革,保證國(guó)有資產(chǎn)的保值增值,切不可使國(guó)有資產(chǎn)流失。同時(shí),加強(qiáng)城市商業(yè)銀行監(jiān)管,進(jìn)而規(guī)范政府金融投資體制,防范金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。城市商業(yè)銀行的管理與市場(chǎng)化的要求差距甚遠(yuǎn)。一方面,商業(yè)銀行仍未擺脫地方政府的行政干預(yù),政府點(diǎn)貸的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。另一方面,區(qū)域內(nèi)人事關(guān)系復(fù)雜,工作效率和管理效率低下。這種情況必然導(dǎo)致城市商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)比重高,金融風(fēng)險(xiǎn)大。對(duì)城市商業(yè)銀行若不嚴(yán)格監(jiān)管和加快改組與改革,一旦出現(xiàn)巨大金融風(fēng)險(xiǎn)釋放,發(fā)生存款擠兌,地方政府將面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)新成立的地方國(guó)有商業(yè)銀行,必須按市場(chǎng)化的要求進(jìn)行運(yùn)作,確保其安全運(yùn)行。

(五)嚴(yán)格控制政府債務(wù)新增規(guī)模在當(dāng)前地方政府債務(wù)居高不下的情況下,當(dāng)務(wù)之急就是要嚴(yán)格控制政府舉債行為,遏制政府債務(wù)膨脹勢(shì)頭。一是嚴(yán)禁財(cái)政借錢(qián)開(kāi)支。對(duì)預(yù)算不能平衡的地方,要主動(dòng)調(diào)整支出結(jié)構(gòu),壓縮支出規(guī)模,降低支出標(biāo)準(zhǔn),不得買(mǎi)車(chē)換車(chē),不得組織公款旅游,不得搞樓堂館所建設(shè),努力自求平衡。二是不準(zhǔn)國(guó)有單位擅自舉債。取消行政事業(yè)單位的舉債權(quán),嚴(yán)禁單位欠款借錢(qián)開(kāi)支和負(fù)債搞基本建設(shè),尤其要嚴(yán)禁地方政府舉債搞形象工程政績(jī)工程建設(shè)。對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益事業(yè)建設(shè)也要量力而行,不能超越財(cái)政承受能力。同時(shí),改革政府投資公益事業(yè)的方式,推行公益事業(yè)市場(chǎng)化,改變過(guò)去財(cái)政包攬一切基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的作法,對(duì)屬于可盈利的項(xiàng)目,可以采取政府規(guī)劃,招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)的方式,由民間資本投資建設(shè);屬于可產(chǎn)生部分收入但不能保證盈利的項(xiàng)目,可以采取由財(cái)政定額補(bǔ)助的方式,鼓勵(lì)民間投資建設(shè),以減輕財(cái)政壓力。超級(jí)秘書(shū)網(wǎng)

(六)積極穩(wěn)妥化解處理不良債務(wù)對(duì)已經(jīng)形成的不良債務(wù)和逾期借款,按照實(shí)事求是,分清責(zé)任,分類(lèi)處理的原則,積極穩(wěn)妥地分期分批予以化解。對(duì)于糧食政策性虧損掛賬,考慮到數(shù)額巨大,地方目前確實(shí)無(wú)力承擔(dān),建議先實(shí)行凍結(jié),待糧食管理體制完全理順后再視情況予以處理。對(duì)國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金,屬公益性建設(shè)的,建議上級(jí)予以豁免。對(duì)地方政府辦企業(yè)借款,由企業(yè)負(fù)債償還,企業(yè)無(wú)力償還的,按《破產(chǎn)法》及其他有關(guān)規(guī)定處理。其他不良債務(wù)或逾期債務(wù),為減輕政府償還壓力,建議全部停息,允許和支持地方政府采取盤(pán)活閑置資產(chǎn)資源,出讓國(guó)有企業(yè)股份等形式籌資償還。

(七)要加強(qiáng)地方人大對(duì)地方債務(wù)的監(jiān)控地方人大對(duì)地方債務(wù)的規(guī)模、使用方向、還本付息等享有審查權(quán)和監(jiān)督權(quán);明確政府舉債,必須報(bào)同級(jí)人大備案,重大項(xiàng)目的舉債,確立由同級(jí)人大審批的機(jī)制。當(dāng)然,防范和化解地方政府債務(wù)問(wèn)題還必須從發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)著手,經(jīng)濟(jì)發(fā)展是降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的根本。

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