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摘要：黨規(guī)黨法是加強黨的自身建設(shè)、保持和發(fā)展黨的先進性、增強黨的凝聚力和戰(zhàn)斗力的制度保證，對全黨具有權(quán)威性和約束力。維護黨規(guī)黨法的尊嚴，需要強有力的黨內(nèi)專門機構(gòu)。設(shè)立黨內(nèi)專門監(jiān)督機構(gòu)并加強其建設(shè)，使之能夠?qū)h的各級組織和領(lǐng)導(dǎo)及其工作進行有效的監(jiān)督和經(jīng)常性的檢查，是維護黨規(guī)黨法尊嚴的客觀需要和組織保證，是落實黨要管黨、從嚴治黨的重要舉措。黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)經(jīng)歷了一個產(chǎn)生、變化、一度撤銷、恢復(fù)與發(fā)展的過程。黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)在實踐中不斷調(diào)整的實踐表明：黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)的建立與健全是順利實施黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督，保持和發(fā)展黨的先進性的重要環(huán)節(jié)；黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)的發(fā)展變化與黨的政治路線緊密相連。考察黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)的發(fā)展變化，有助于在新形勢下進一步把握黨內(nèi)監(jiān)督規(guī)律，加強黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)的建設(shè)，做好黨內(nèi)監(jiān)督工作。

關(guān)鍵詞：中國共產(chǎn)黨；監(jiān)督機構(gòu)；歷史沿革；啟示

中國共產(chǎn)黨是中國工人階級的先鋒隊，是中國人民和中華民族的先鋒隊。以黨章為核心的黨內(nèi)各項規(guī)章制度即黨規(guī)黨法是加強黨的自身建設(shè)，保持和發(fā)展黨的先進性，增強黨的凝聚力和戰(zhàn)斗力的制度保證，對全黨具有權(quán)威性和約束力。維護黨規(guī)黨法的尊嚴，需要強有力的黨內(nèi)專門機構(gòu)。設(shè)立黨內(nèi)專門監(jiān)督機構(gòu)并加強其建設(shè)，使之能夠?qū)h的各級組織和各級領(lǐng)導(dǎo)及其工作進行有效的監(jiān)督和經(jīng)常性的檢查，是維護黨規(guī)黨法尊嚴的客觀需要和組織保證，是落實黨要管黨、從嚴治黨的重要舉措。黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)經(jīng)歷了一個產(chǎn)生、變化、一度撤銷、恢復(fù)與發(fā)展的過程。黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)在實踐中不斷調(diào)整的實踐表明；黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)的建立與健全是順利實施黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督，保持和發(fā)展黨的先進性的重要環(huán)節(jié)；黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)的發(fā)展變化與黨的政治路線緊密相連?？疾禳h內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)的發(fā)展變化，有助于進一步把握黨內(nèi)監(jiān)督規(guī)律，加強黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)的建設(shè)，做好黨內(nèi)監(jiān)督工作。

本文以中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)的實施為中心，以黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)的產(chǎn)生、變化、撤銷、恢復(fù)與發(fā)展為線索，分四個階段考察黨在各個時期黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)的發(fā)展變化，闡述黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)在不同時期的實施情況，并試圖從中得出一些有益啟示。

一

中國共產(chǎn)黨自成立之日起，就高度重視黨內(nèi)監(jiān)督工作。從黨的一大制定的第一個黨綱，到以后每次代表大會通過的黨的章程，無一例外地都對黨的紀律都作了明確的規(guī)定。第一個黨綱中共有十五條規(guī)定，其中直接涉及監(jiān)督的就有兩條：“工人、農(nóng)民、士兵和學(xué)生的地方組織中黨員人數(shù)多時，可派他們到其他地區(qū)去工作，但是一定要受地方執(zhí)行委員會的嚴格監(jiān)督”；“地方委員會的財務(wù)、活動和政策，應(yīng)受中央執(zhí)行委員會的監(jiān)督?！?/p>

黨在創(chuàng)立初期就表現(xiàn)出來的這種對自身行為進行嚴格監(jiān)督的高度自覺性，為以后黨內(nèi)監(jiān)督工作的開展提供了重要條件。在其后的二大、三大、四大通過的黨章或黨章修正案中，都有關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的相關(guān)表述。但由于黨尚處在初創(chuàng)時期，直到中共五大前夕，黨內(nèi)并沒有設(shè)置專門的監(jiān)督機構(gòu)，黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)一直由中央及地方各級執(zhí)行委員會直接行使。

隨著國共和國民革命的興起，中國共產(chǎn)黨的組織規(guī)?？涨皵U大，黨員人數(shù)迅速增多，政治上也成為一個“半公開半政府黨”。但隨之而來的是黨內(nèi)開始出現(xiàn)貪污腐化等不良現(xiàn)象。為克服黨內(nèi)不良現(xiàn)象，中共中央在1926年8月4日頒布了第一份專門反對腐敗的文件《中央擴大會議通告——堅決清洗貪污腐化分子》，并開始考慮成立專門的黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)。

黨的專門監(jiān)督機構(gòu)的真正創(chuàng)立是中共五大。這次大會決定在中央和省設(shè)立監(jiān)察委員會，選舉產(chǎn)生了中央監(jiān)察委員會，并以黨章修正案的形式對中央及省一級監(jiān)察委員的產(chǎn)生、監(jiān)察委員會的職權(quán)范圍以及與黨委會的關(guān)系等作了明確規(guī)定。具體說來，在1926年6月1日中共中央政治局會議上通過的《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》中，把“監(jiān)察委員會”作為章程的專門一章列出?！稕Q案》的六十一條、六十二條規(guī)定：“為鞏固黨的一致及權(quán)威起見，在全國代表大會及省代表大會選舉中央及省監(jiān)察委員會。”“中央及省監(jiān)察委員會，不得以中央委員及省委員兼任?！敝醒爰暗胤礁骷壉O(jiān)察委員會的設(shè)立，使黨紀黨法的權(quán)威有了相應(yīng)機構(gòu)作保證。《決案》的六十三條、六十四條還闡述了監(jiān)察委員會的職權(quán)范圍以及與黨委會基本平行的關(guān)系：“中央及省監(jiān)察委員，得參加中央及省委員會議，但只有發(fā)言權(quán)無表決權(quán)。遇必要時，得參加相當?shù)狞h部之各種會議”；“中央及省委會，不得取消中央及省監(jiān)察委員會之決議；但中央及省監(jiān)察委員會之決議，必須得中央及省委員會之同意，方能生效與執(zhí)行。遇中央或省監(jiān)察委員會與中央或省委員會意見不同時，則移交至中央或省監(jiān)察委員會聯(lián)席會議，如聯(lián)席會議再不能解決時，則移交省及全國代表大會或移交于高級監(jiān)察委員會解決之?！边@些規(guī)定既堅持了黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又有效地維護了黨內(nèi)專門監(jiān)督機關(guān)的權(quán)威，充分顯示了中國共產(chǎn)黨對黨內(nèi)監(jiān)督認識的深刻性、完整性與科學(xué)性，也表明年幼的中國共產(chǎn)黨已清楚地意識到要想革命成功，就必須加強黨的自身建設(shè)，以權(quán)力制約權(quán)力，以監(jiān)督來制約、制衡黨內(nèi)權(quán)力，以保證黨內(nèi)權(quán)利的正確行使?！吨袊伯a(chǎn)黨第三次修正章程決案》對“監(jiān)察委員會”的四條規(guī)定，完整、準確地表述了監(jiān)察委員會成立的目的、選舉辦法、權(quán)力范圍、領(lǐng)導(dǎo)體制及監(jiān)察委員會與同級黨委的關(guān)系。

中共五大的召開和《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》的通過，標志著中國共產(chǎn)黨初步確立了一套以中央及省監(jiān)察委員會(簡稱兩委)之間基本平行、互相制約，黨內(nèi)專門監(jiān)督機構(gòu)比較獨立、完整地行使監(jiān)督權(quán)的黨內(nèi)監(jiān)督模式。盡管由于大革命的失敗，中共五大確立的黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)和黨內(nèi)監(jiān)督模式未能立即、全面地實施，但卻全面奠定了中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督的基礎(chǔ)，在黨的建設(shè)史上具有重要地位和作用。

二

大革命失敗后，面對空前艱難的政治局勢，中共中央于1927年底了第26號通告。通告指出：由于黨已全面轉(zhuǎn)入地下秘密工作，各地黨部有監(jiān)察委員會的很少，中央監(jiān)察委員會委員分散在各地，加上委員會的主要領(lǐng)導(dǎo)和委員或犧牲或受到處分，不能真正行使其職權(quán)，因而認為“監(jiān)察委員會似已成為不必要的組織”。基于這些考慮，加上受聯(lián)共(布)建黨模式的影響，在莫斯科召開的中共六大通過的黨章將五大章程中的“監(jiān)察委員會”部分全部刪掉，大會撤銷了黨內(nèi)監(jiān)察委員會這一機構(gòu)，代之以審查委員會。與監(jiān)察委員會相比，審查委員會雖然也是由黨的全國大會、省縣市代表大會產(chǎn)生，權(quán)力來源仍然與黨委相對平行，但職能規(guī)定卻大大縮小，其權(quán)限僅限于“監(jiān)督各級黨部之財政、會計及各機關(guān)之工作”等較為具體的事務(wù)。而黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)的重要內(nèi)容——紀律監(jiān)督權(quán)，實際上由各級黨委會所掌握，而缺乏由專門機構(gòu)執(zhí)行黨的紀律監(jiān)督權(quán)的規(guī)定。同時，黨章又作出“關(guān)于違犯紀律的問題，由黨員大會或各級黨部審定之。各級委員會得成立特別委員會以預(yù)先審查關(guān)于違犯黨紀的問題。此種特別委員會之決議，經(jīng)該級黨部批準后，方發(fā)生效力”的規(guī)定。但這里所講的“特別委員會”僅僅是處理黨員違紀行為的預(yù)審機構(gòu)，在黨的委員會中選舉產(chǎn)生，并可以由擔任實職的黨的委員來兼任，其權(quán)限僅僅是對違紀黨員進行調(diào)查。可以看出，黨的六大設(shè)立的審查委員會雖然還保留著“兩委基本平行”的形式，與五大設(shè)立的監(jiān)察委員會相比，其內(nèi)容已經(jīng)發(fā)生了實質(zhì)性的變化。

中央審查委員會于1928年12月1日正式成立，但由于其職能范圍過于狹窄，因而很難在黨內(nèi)政治生活中發(fā)揮應(yīng)有的作用。“特別委員會”也由于其非常設(shè)機構(gòu)的性質(zhì)，其作用也不能得到很好的發(fā)揮。鑒于此，中央在1933年9月17日通告，指出：為防止黨內(nèi)有違章、破壞黨紀、不遵守黨的決議及官僚腐化等情況發(fā)生，特設(shè)立中央黨務(wù)委員會，各省縣成立省縣監(jiān)察委員會。其職責是：“維持無產(chǎn)階級政黨的鐵的紀律，正確的執(zhí)行鐵的紀律，保證黨內(nèi)思想和行動的一致，監(jiān)視黨章和黨決議的實行，檢查黨內(nèi)違的總路線的各種不正確的傾向[官僚]主義及腐化現(xiàn)象，并與之作無情的斗爭?！蓖ǜ孢€規(guī)定：“中央黨務(wù)委員會關(guān)于組織和黨員個人處分決議必須報告中央批準執(zhí)行，省縣監(jiān)察委員會關(guān)于組織和黨員個人處分之決議之權(quán)屬于同級委員會?！憋@然，中央黨務(wù)委員會和省縣監(jiān)察委員會這一機構(gòu)擁有較為廣泛的權(quán)力，但它的權(quán)力來源并不是中央和各級黨的代表大會，只是黨委下屬的一個工作部門，在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。根據(jù)這一決議，中央蘇區(qū)各省縣在1933年底都成立了黨的監(jiān)察委員會。中共六屆五中全會又選舉產(chǎn)生了中央黨務(wù)委員會。中央黨務(wù)委員會和各級監(jiān)察委員會職權(quán)的行使，在黨內(nèi)政治生活中發(fā)揮著重要的作用。與此同時，審查委員會的作用更為弱化。隨著時間的推移，各級黨務(wù)(監(jiān)察)委員會逐漸在黨委會的領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)一行使黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)。這樣，在實踐中黨委通過專門監(jiān)督機構(gòu)行使黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)的機制逐漸形成。

1945年，中共七大在延安召開。這次以團結(jié)的大會、勝利的大會而載入史冊的會議，在黨內(nèi)專門監(jiān)督機構(gòu)的建設(shè)史上也具有非常重要的地位。大會修改了黨章，恢復(fù)了五大黨章中黨的“監(jiān)察機關(guān)”的規(guī)定，但其內(nèi)容已做了較大的變動。與五大的黨章相比，七大通過的黨章將監(jiān)察委員會的產(chǎn)生方式改為：“中央監(jiān)察委員會，由中央全體會議選舉之。各地方黨的監(jiān)察委員，由各地方黨委全體會議選舉，并由上級組織批準之”。將監(jiān)察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制改為：“黨的監(jiān)察委員會，在各該級黨的委員會指導(dǎo)下進行工作。”還進一步規(guī)定了監(jiān)察委員會的任務(wù)和職權(quán)：“決定或取消對黨員的處分，受理黨員的控訴。”由此可見，黨的監(jiān)察委員會在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)一行使黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)、黨委通過專門監(jiān)督機構(gòu)行使黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)，這一在實踐中逐漸形成的有關(guān)黨內(nèi)專門監(jiān)督機構(gòu)行使黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)的工作模式，在中共七大上被正式確定下來。這一模式一直延續(xù)到新中國成立后相當長的一段時間，對于黨的建設(shè)發(fā)揮了重要作用。

三

1949年新中國成立后，中國共產(chǎn)黨由帶領(lǐng)人民為奪取政權(quán)而奮斗的黨轉(zhuǎn)變?yōu)樵谌珖秶鷥?nèi)執(zhí)政的黨。在黨的工作環(huán)境和任務(wù)發(fā)生巨大變化的情況下，加強黨內(nèi)權(quán)力的監(jiān)督顯得更為重要。為確保黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)的落實。1949年11月，中共中央作出《關(guān)于成立中央及地方各級黨的紀律檢查委員會的決定》，各中央局和省市開始建立紀律檢查機構(gòu)。全國縣以上的各級紀律檢查機構(gòu)也在1952年11月以前全部建立。1955年召開黨的全國代表大會，會議通過了《中國共產(chǎn)黨全國代表會議關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會的決議》，決定將紀律檢查委員會改為監(jiān)察委員會，并選舉產(chǎn)生了中央監(jiān)察委員會。監(jiān)察委員會的職責是：“加強對各級黨組織和黨員干部在執(zhí)行黨的路線、政策的監(jiān)督工作，特別是要注意加強對中央各部門(各黨組)和各省(市)的高級干部的監(jiān)督工作，主要是監(jiān)督他們是否有違的路線、政策、黨章、黨紀和國家法律、法令的行為。”監(jiān)察委員會的成立，表明黨內(nèi)專門監(jiān)督機構(gòu)職權(quán)擴大、地位提高。依靠專門紀律檢查和監(jiān)督機關(guān)，黨在執(zhí)政初期的七年中，共查處各類違紀案件30多萬件。

中共八大進一步鞏固、強化了七大形成的黨內(nèi)監(jiān)督的模式，并將七大規(guī)定的監(jiān)察機構(gòu)在本級黨委的“指導(dǎo)下”進行工作，修改為在本級黨委的“領(lǐng)導(dǎo)下”工作。這樣，黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)開始出現(xiàn)“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，即既受上級監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，也同時受本級黨委領(lǐng)導(dǎo)的工作模式。八大黨章還對監(jiān)察委員會成立的目的、選舉辦法、工作任務(wù)、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系等方面做了更具體、更明確的規(guī)定，并要求從中央到地方縣以上的黨委都要設(shè)立監(jiān)察委員會。

在1962年召開的中共八屆十中全會上，通過了《關(guān)于加強黨的監(jiān)察機關(guān)的決定》?！稕Q定》從組織和制度方面對各級監(jiān)察機關(guān)的建設(shè)做了新的規(guī)定：(1)擴大各級監(jiān)察委員會的名額，監(jiān)察委員會的委員和候補委員應(yīng)多數(shù)是專職的，中央和地方的各級監(jiān)察委員會的辦事機構(gòu)應(yīng)予以加強。(2)中央監(jiān)察委員會的委員和候補委員，列席中央委員會的全體會議；地方各級監(jiān)察委員會的委員和候補委員，列席同級地方黨委會的全體會議。(3)黨的各級監(jiān)察委員會要加強對同級國家機關(guān)的黨員的監(jiān)督。中央監(jiān)察委員會可以派出監(jiān)察組常駐國務(wù)院所屬各部門。監(jiān)察組的成員，由相當于國務(wù)院部長、司局長一級的干部擔任。監(jiān)察組由中央監(jiān)察委員會直接領(lǐng)導(dǎo)。(4)地方各級監(jiān)察委員會有權(quán)不通過同級黨委向上級黨委、上級監(jiān)察委員會直到中央反映情況，檢舉黨員的違法亂紀行為。據(jù)此，中央、省市監(jiān)察委員會向國務(wù)院、省市人民政府各個部門派駐了監(jiān)察組或監(jiān)察員。《決定》反映了中國共產(chǎn)黨對黨內(nèi)監(jiān)督體制的新探索和執(zhí)政黨建設(shè)的新實踐，但這些探索和實踐不久就因“”的爆發(fā)而停止。

“”期間，黨的紀檢或監(jiān)察機關(guān)被撤銷，黨內(nèi)監(jiān)督工作陷于停頓。在這期間召開的黨的九大和十大這兩次代表大會所通過的黨綱中，充滿了“左”傾色彩，有關(guān)黨內(nèi)監(jiān)督的條款一律被取消。由于權(quán)力監(jiān)督的消亡，權(quán)力被濫用，出現(xiàn)個人專斷、以言代法、嚴重踐踏黨紀國法等極端行為，給黨的事業(yè)造成嚴重損失。

四

“”結(jié)束后，黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)開始恢復(fù)。1977年黨的十一大決定恢復(fù)中斷了十一年的中央和各級紀律檢查委員會。十一大通過的黨章第十三條規(guī)定：“黨的中央委員會，地方縣和縣以上、軍隊團和團以上各級黨的委員會，都設(shè)立紀律檢查委員會，各級紀律檢查委員會由同級黨的委員會選舉產(chǎn)生，并在同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，加強對黨員的紀律教育，負責檢查黨員和黨員干部執(zhí)行紀律的情況，同各種違的紀律的行為作斗爭?！北M管這些規(guī)定比較籠統(tǒng)，但表明黨內(nèi)監(jiān)督工作開始撥亂反正，重新回到加強黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督、從嚴治黨的軌道上來。1978年12月18—22日舉行的黨的十一屆三中全會，選舉產(chǎn)生了中央紀律檢查委員會。隨后，全國縣以上各級黨委都建立了紀律檢查委員，中央、省市紀律檢查委員會向國務(wù)院、省市人民政府各個部門派駐了紀檢組。1982年十二大通過的黨章，重新恢復(fù)了中斷近四十年之久的紀律檢查委員會由同級黨的代表大會選舉產(chǎn)生、各級紀律檢查委員會接受“雙重領(lǐng)導(dǎo)”等規(guī)定。黨章明確規(guī)定了紀律檢查委員會與同級黨委的關(guān)系：黨的中央紀律檢查委員會在同級黨委和上級紀律檢查委員會的雙重領(lǐng)導(dǎo)下進行工作。從而再次確定黨內(nèi)專門監(jiān)督機構(gòu)的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制，并一直沿襲至今。此外，十二大黨章還對紀律檢查委員會的機構(gòu)設(shè)立、工作任務(wù)、權(quán)限作了一些新的規(guī)定，使紀律檢查委員會對權(quán)力的監(jiān)督更趨系統(tǒng)化、科學(xué)化、權(quán)威化。主要表現(xiàn)在：(1)提高了各級紀律檢查委員會在黨內(nèi)政治生活中的地位。(2)從中央到基層設(shè)立各級紀律檢查組織，使監(jiān)督系統(tǒng)更加完整。黨章規(guī)定：黨的基層委員會也要設(shè)立紀檢組，黨的總支部委員會和支部委員會也設(shè)立紀律檢查員。(3)紀律檢查組織的任務(wù)從單純的處理違紀工作擴大到維護黨章黨紀黨風(fēng)。黨章規(guī)定：黨的紀律檢查委員會應(yīng)維護黨的章程和其他重要的規(guī)章制度，協(xié)助黨的委員會整頓黨風(fēng)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況。(4)適當?shù)財U大了各級紀律檢查組織的權(quán)限。黨章規(guī)定：各級紀律檢查委員會發(fā)現(xiàn)同級黨的委員或它的成員有違犯黨紀國法的情況，在同級黨委不予解決或不給予正確解決時，有權(quán)向上級紀委提出申訴，請求協(xié)助處理。這些規(guī)定，使黨的紀律檢查組織的責任更大，工作范圍更廣泛。十二大關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的規(guī)定，使黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)不僅得到了全面恢復(fù)，而且更健全、更完善。

1987年召開的黨的十三大，除取消十二大規(guī)定的“黨的中央紀律檢查委員會第一書記必須從中央政治局常務(wù)委員中產(chǎn)生”這一條外，基本上保持了十二大有關(guān)紀律檢查委員會的規(guī)定。

1992年黨的十四大通過的黨章對黨內(nèi)監(jiān)督部分作了一些適當?shù)男薷?，主要有?1)增加了紀律檢查委員會領(lǐng)導(dǎo)人的選舉辦法及其任期的規(guī)定；(2)強調(diào)了各級紀律檢查委員會與同級黨委的關(guān)系，規(guī)定“各級紀律檢查委員會要把處理特別重要或復(fù)雜的案件中的問題和處理結(jié)果，向同級黨的委員會報告”；(3)突出紀律檢查委員會的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，并對其方式作了說明；(4)進一步擴大各級紀律檢查委員會的權(quán)限。規(guī)定向中央一級黨和國家機關(guān)派駐的紀檢組或紀檢員，“可以列席該機關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)組織的有關(guān)會議”；各級紀律檢查委員會發(fā)現(xiàn)同級黨委成員有違紀行為，可以“先進行初步核實，如果需要立案檢查的，經(jīng)報告同級黨的委員會后上報上一級紀律檢查委員會批準”。

進入新世紀以來，中國共產(chǎn)黨先后召開了十六大和十七大。面對新形勢，黨著重對黨內(nèi)監(jiān)督的制度化、規(guī)范化進行探索：一是健全和完善黨內(nèi)巡視制度。十六大報告明確提出：“改革和完善黨的紀律檢查體制，建立和完善巡視制度”。從2003年6月開始，中央紀律檢查委員會和中組部聯(lián)合向全國派出巡視組，重點對省級黨政班子進行巡視。針對我國金融發(fā)展的現(xiàn)狀，2005年初又派出金融巡視組。中央巡視組的巡視范圍覆蓋省級黨政班子的各個方面。之后，省一級對市、縣一級黨政班子的巡視工作也逐步展開。巡視主要有四個方面的內(nèi)容：(1)貫徹黨的路線方針政策情況；(2)執(zhí)行民主集中制情況；(3)選拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部情況；(4)落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責任制、堅持“兩個務(wù)必”和廉政勤政等情況。為全面實行對派駐機構(gòu)的統(tǒng)一管理，中央紀律檢查委員會將派駐機構(gòu)由中央紀律檢查委員會、監(jiān)察部和所駐部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)，改為由中央紀律檢查委員會、監(jiān)察部直接領(lǐng)導(dǎo)，從而使各級紀委在黨內(nèi)監(jiān)督中更加有職有權(quán)，監(jiān)督更加有力。

二是制定和頒布了一系列條例。根據(jù)十六大報告中提出的：“建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴格、制約有效的權(quán)力運行機制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強對權(quán)力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力真正為人民謀利益”的方針，中央紀律檢查委員會于2003年12月，制定和頒布了《黨內(nèi)監(jiān)督條例》，分別對10種具體監(jiān)督制度做出了具體規(guī)定，從而構(gòu)建了一個較系統(tǒng)、完整的黨內(nèi)監(jiān)督體系。此外，還將詢問和質(zhì)詢制引入黨內(nèi)監(jiān)督體制，進一步拓寬黨內(nèi)監(jiān)督的渠道。為更好地實施《黨內(nèi)監(jiān)督條例》，2004年9月，中央紀律檢查委員會頒布實施了《黨員權(quán)利保障條例》，2005年1月，中共中央印發(fā)《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》。這一系列條例的制定、頒布，標志著黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)的工作進入制度化、規(guī)范化的階段，對加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政地位，無疑將日益顯示出其巨大威力。

五

考察中國共產(chǎn)黨成立以來黨內(nèi)專門監(jiān)督機構(gòu)的創(chuàng)立、變化、撤銷、恢復(fù)和發(fā)展的歷史進程，我們可以得出以下認識：

第一，黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)是在黨領(lǐng)導(dǎo)的革命、建設(shè)和改革實踐中和黨的自身建設(shè)實踐中，根據(jù)實際工作和黨的建設(shè)的需要而進行不斷調(diào)整的。

中國共產(chǎn)黨自成立之日起就十分重視黨的紀律和監(jiān)督工作，多數(shù)黨的全國代表大會通過的黨綱、黨章對黨內(nèi)監(jiān)督都有明確的規(guī)定。但由于受內(nèi)外環(huán)境的影響和自身認識水平的限制，黨關(guān)于如何對權(quán)力進行監(jiān)督的認識和實踐經(jīng)歷了曲折的、螺旋式的探索進程。與之相對應(yīng)，黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)在實踐中不斷地調(diào)整，經(jīng)歷了創(chuàng)立、變化、一度撤銷、恢復(fù)和發(fā)展的曲折過程。具體說來，黨的五大決定成立黨的中央及省監(jiān)察委員會，初步確立一套以兩委基本平行、互相制約，黨內(nèi)專門監(jiān)督機構(gòu)比較獨立、完整地行使監(jiān)督權(quán)的黨內(nèi)監(jiān)督模式。但由于大革命的失敗，嚴峻的政治形勢使五大的規(guī)定并沒有真正實施。六大成立的審查委員會其權(quán)限僅限于財政、會計及各機關(guān)工作，其“特別委員會”也只是一個處理黨員違紀行為的預(yù)審機構(gòu)。這種情況，與大革命失敗后當時所處的惡劣環(huán)境有關(guān)。中央在1933年2月曾設(shè)立“中央黨務(wù)委員會”代行監(jiān)察委員會的職責，負責處理黨員的黨紀處分、黨籍和申訴等問題。有的根據(jù)地也以此設(shè)立了監(jiān)督機關(guān)，如鄂豫皖根據(jù)地就在1931年設(shè)立監(jiān)察委員會，負責根據(jù)地黨的紀律檢查工作。在以后的實踐中，隨著黨組織的發(fā)展和實際工作的需要，又逐步形成了一種黨委通過專門監(jiān)督機構(gòu)行使黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)的機制。黨的七大恢復(fù)了黨章中關(guān)于“監(jiān)察機關(guān)”的規(guī)定，并將七大前形成的黨的監(jiān)察委員會在黨委會的領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)一行使黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)、黨委通過專門監(jiān)督機構(gòu)行使黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)的模式確定下來。顯然，盡管黨內(nèi)監(jiān)督機關(guān)名稱、職責多有變化，但維護黨紀黨法的任務(wù)始終未變。

1949年新中國成立后，為適應(yīng)新形勢的需要，中國共產(chǎn)黨在執(zhí)政的背景下，中央和縣以上的各級監(jiān)督機構(gòu)逐步建立，同時對黨內(nèi)監(jiān)督體制也進行了大膽的探索和實踐，這對加強執(zhí)政黨建設(shè)起了積極的作用?！啊笔曛校h內(nèi)專門監(jiān)督機構(gòu)被撤銷，監(jiān)察工作也受到全面性破壞。粉碎“”、結(jié)束“”后，為了清算“”中的錯誤，實現(xiàn)黨和國家工作的撥亂反正，適應(yīng)黨內(nèi)外關(guān)于恢復(fù)法制、重建黨的紀律檢查機關(guān)的要求，黨的十一大黨章恢復(fù)了設(shè)置黨的紀律檢查委員會的條款，根據(jù)這一條款，中央和地方縣級和軍隊團以上開始醞釀設(shè)立紀律檢查委員會。

1978年黨的十一屆三中全會上，中共中央紀律檢查委員會正式成立。十二大全面恢復(fù)并建立健全、發(fā)展了黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)。在以后黨的歷次代表大會中，黨的監(jiān)督機制不斷完善，專門監(jiān)督機構(gòu)不斷健全。一系列相關(guān)規(guī)定、條例的頒布、實施，使專門監(jiān)督機構(gòu)監(jiān)督有規(guī)可循，黨內(nèi)監(jiān)督不斷朝制度化、科學(xué)化、權(quán)威化方向發(fā)展。中紀委和地方各級紀律檢查委員會的成立及其卓有成效的工作，為改革開放新時期黨的政治路線的實施提供了有力保障。

第二，黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)的建立與健全是順利實施黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督，保持和發(fā)展黨的先進性的重要環(huán)節(jié)。

一位哲人曾經(jīng)說過：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方為止?！瓘氖挛锏男再|(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！眻猿贮h對權(quán)力的監(jiān)督，就是堅持依靠黨自身的力量解決黨內(nèi)矛盾，不斷消除自身的腐肌，維護自身的純潔性、權(quán)威性，保持和發(fā)展自身的先進性，從而確保黨的政治領(lǐng)導(dǎo)的勝利實現(xiàn)，黨的政策、方針的順利執(zhí)行。

通過對黨內(nèi)專門監(jiān)督機構(gòu)歷史沿革的考察，我們可以看出：當黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)比較完善，能有效地對權(quán)力實施監(jiān)督時，黨內(nèi)民主政治生活就正常，黨和國家的事業(yè)就興旺發(fā)達；相反，當黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)被削弱，甚至被撤銷，黨內(nèi)監(jiān)督消亡或者弱化時，黨內(nèi)民主就沒有保障，黨的形象就遭受損害，黨的方針政策就被歪曲，黨章黨紀就被踐踏，黨內(nèi)就可能出現(xiàn)與黨章規(guī)定不相符的“特殊黨員”、“特殊群體”。為此，要保持和發(fā)展黨的先進性，維護黨的純潔性、權(quán)威性，必須建立健全黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)，通過制度建設(shè)，使黨內(nèi)監(jiān)督不斷走向制度化、規(guī)范化軌道。

第三，黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)的發(fā)展變化與黨的政治路線緊密相連。

黨的政治路線是黨的綱領(lǐng)的具體體現(xiàn)，它決定著黨在一定歷史時期行動的方向，也決定著黨的建設(shè)的方向。在戰(zhàn)爭年代，黨的政治路線主要是團結(jié)廣大群眾，推翻三座大山，建立新民主主義共和國。圍繞這個政治路線，黨的建設(shè)的主要任務(wù)是鞏固、壯大、發(fā)展黨的力量，提高黨的影響力、號召力、戰(zhàn)斗力。這一時期對黨內(nèi)監(jiān)督雖然有所認識，也比較重視，但由于戰(zhàn)爭時期的特殊環(huán)境，因而在實踐中并沒有將其放在特別顯著的地位。黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)也相應(yīng)地處在初步建立、不斷變化的狀態(tài)。

黨在取得政權(quán)、成為執(zhí)政黨后，黨對廣大黨員和群眾來說既是政治領(lǐng)導(dǎo)者，也是國家建設(shè)特別是經(jīng)濟建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)者。因而，黨的政治路線主要內(nèi)容是團結(jié)領(lǐng)導(dǎo)廣大黨員和群眾進行新中國建設(shè)特別是經(jīng)濟建設(shè)，黨的工作重點必須從“政權(quán)方面的政治”轉(zhuǎn)移到“經(jīng)濟方面的政治”。而執(zhí)政黨的地位，也使黨的自身建設(shè)面臨許多新的問題。為此，黨高度重視黨內(nèi)權(quán)力的監(jiān)督，建立健全各級紀律檢查機構(gòu)，加強黨內(nèi)監(jiān)督，對于防止和懲處一些黨員干部腐化蛻變、教育全黨起了重要作用。

1957年后，黨的政治路線逐步發(fā)生“左”的錯誤，“”中更是出現(xiàn)了全局性錯誤，包括黨的監(jiān)督機構(gòu)及其建設(shè)在內(nèi)的黨內(nèi)監(jiān)督工作也由此受到嚴重損害。

1978年召開的黨的十一屆三中全會，開啟了我國改革開放新時期。黨在正確分析我國基本國情的基礎(chǔ)上，確立了“一個中心、兩個基本點”的基本路線。為了保證這一基本路線的實施，黨圍繞“建設(shè)一個什么樣的黨、怎樣建設(shè)黨”這個基本問題，實施了黨的建設(shè)新的偉大工程。黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)及其建設(shè)工作由此出現(xiàn)新局面。

進入新世紀以后，黨所處的地位和歷史環(huán)境、所面對的歷史任務(wù)都發(fā)生了重大的變化，黨“已經(jīng)從一個領(lǐng)導(dǎo)人民奪取全國政權(quán)而奮斗的黨，成為一個領(lǐng)導(dǎo)人民掌握著全國政權(quán)并長期執(zhí)政的黨；已經(jīng)從一個在受到外部封鎖的狀態(tài)下領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)的黨，成為在全面改革開放條件下領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)的黨”。建設(shè)和發(fā)展中國特色社會主義，實現(xiàn)國家的富強民主文明和諧，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，是中國共產(chǎn)黨人的歷史使命。為實現(xiàn)新的歷史任務(wù)，就必須保持和發(fā)展黨的先進性，提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平，鞏固黨的執(zhí)政地位。為了推進中國特色社會主義事業(yè)和黨的建設(shè)新的偉大工程，需要從嚴治黨，需要不斷加強黨內(nèi)監(jiān)督。而黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)的建立健全和不斷完善及其工作的有效開展，黨內(nèi)監(jiān)督制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)的不斷推進，必將為中國特色社會主義事業(yè)的發(fā)展和黨的建設(shè)新的偉大工程的實施提供堅強的組織保證。