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黨的十七屆三中全會(huì)《決定》明確指出，要發(fā)展農(nóng)村保險(xiǎn)事業(yè)。這對于解決“三農(nóng)”問題、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對性和緊迫性。促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)，不能僅僅依賴政府、依賴公共財(cái)政，還應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)力量的作用。發(fā)展農(nóng)村保險(xiǎn)事業(yè)，有助于利用市場機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，建立健全政府主導(dǎo)機(jī)制同社會(huì)協(xié)同機(jī)制互聯(lián)、政府行政功能同市場化制度互補(bǔ)、政府管理力量同社會(huì)調(diào)節(jié)力量互動(dòng)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展支持和保障體系。

保險(xiǎn)在解決“三農(nóng)”問題中具有獨(dú)特優(yōu)勢

利用保險(xiǎn)機(jī)制降低政府的管理和運(yùn)行成本。在新農(nóng)村建設(shè)中，利用保險(xiǎn)機(jī)制，創(chuàng)新服務(wù)體系，更好地發(fā)揮社會(huì)力量的作用，有助于降低政府行政運(yùn)行成本，提高公共資源配置效率。目前，一些地方政府在為“三農(nóng)”提供服務(wù)的過程中包辦過多，在力所不能及時(shí)，又增設(shè)機(jī)構(gòu)、增配人員，造成機(jī)構(gòu)膨脹、行政管理成本過高。借助保險(xiǎn)機(jī)制，充分利用保險(xiǎn)公司在服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、風(fēng)險(xiǎn)精算、風(fēng)險(xiǎn)控制和資金管理等方面的優(yōu)勢，創(chuàng)新公共產(chǎn)品的提供和管理方式，采取由政府制定規(guī)則并委托和督辦的方式，既可以有效降低政府管理成本和社會(huì)運(yùn)行成本，又可以保證服務(wù)質(zhì)量、提高服務(wù)效率。例如，福建省石獅市利用保險(xiǎn)機(jī)制，將農(nóng)民的新型農(nóng)村合作醫(yī)療服務(wù)委托保險(xiǎn)公司承辦，大幅度減少了行政管理成本。

利用保險(xiǎn)機(jī)制實(shí)現(xiàn)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)財(cái)政投入的放大效應(yīng)。近年來，中央強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)的力度不斷加大，有力地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收。但從目前財(cái)政支農(nóng)資金的使用情況看，財(cái)政資源配置還有進(jìn)一步優(yōu)化的空間。充分利用保險(xiǎn)這一金融工具，可以更好地實(shí)現(xiàn)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)財(cái)政投入的放大效應(yīng)。一是利用保險(xiǎn)機(jī)制，發(fā)揮其專業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理優(yōu)勢，能夠充分發(fā)揮財(cái)政投入對農(nóng)村生產(chǎn)力的保護(hù)作用。通過加大政府財(cái)政投入，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制形成，有利于推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)防災(zāi)防損工作的開展，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，使有限的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金更多地用于農(nóng)村生產(chǎn)力建設(shè)。二是利用保險(xiǎn)機(jī)制，將財(cái)政投入的一部分轉(zhuǎn)化為保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼，可以確保農(nóng)民在受災(zāi)后得到及時(shí)救助，獲得再生產(chǎn)啟動(dòng)資金。近年來，各級(jí)政府先后出臺(tái)了符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要的多種財(cái)政資金補(bǔ)貼辦法。但僅限于這種方式，還不能在災(zāi)害發(fā)生后給予受災(zāi)農(nóng)民及時(shí)而充分的救助，難以滿足農(nóng)民恢復(fù)再生產(chǎn)的資金需求。如果將一部分財(cái)政投入轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼，就可以擴(kuò)大農(nóng)民的參保率，當(dāng)發(fā)生災(zāi)害損失時(shí)，通過保險(xiǎn)機(jī)制使農(nóng)民及時(shí)獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和再生產(chǎn)啟動(dòng)資金。從全國范圍看，目前還沒有形成涵蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要領(lǐng)域、覆蓋面廣的保險(xiǎn)機(jī)制，很多災(zāi)害損失難以得到有效補(bǔ)償。三是利用保險(xiǎn)機(jī)制，提高財(cái)政資源配置效能，放大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)財(cái)政投入的覆蓋范圍和保障水平。如果財(cái)政以保費(fèi)補(bǔ)貼的方式投入農(nóng)業(yè)，農(nóng)民一旦遭遇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，就能夠得到數(shù)十倍于財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼的賠付，風(fēng)險(xiǎn)保障能力因此可以顯著提高。例如，浙江、福建省政府利用保險(xiǎn)機(jī)制，在全省開展農(nóng)房保險(xiǎn)，以較少的財(cái)政投入，就起到了擴(kuò)大保險(xiǎn)覆蓋范圍、惠及廣大農(nóng)戶的政策效應(yīng)，成為群眾滿意的“民心工程”。

利用保險(xiǎn)機(jī)制加強(qiáng)面向農(nóng)民的保障能力建設(shè)，鼓勵(lì)和支持農(nóng)民加大對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入。一是通過保險(xiǎn)機(jī)制穩(wěn)定農(nóng)民預(yù)期，促進(jìn)農(nóng)民的生產(chǎn)型消費(fèi)。農(nóng)民的生產(chǎn)型消費(fèi)在農(nóng)村消費(fèi)支出中占有很大比重。從擴(kuò)大內(nèi)需的角度看，這種生產(chǎn)型消費(fèi)直接轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)能力的擴(kuò)張，對擴(kuò)大農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)、保護(hù)和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力具有重要意義。利用保險(xiǎn)機(jī)制，進(jìn)一步完善覆蓋農(nóng)村的社會(huì)保障體系，穩(wěn)定農(nóng)民預(yù)期，可以促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)型消費(fèi)。比如，政策性能繁母豬養(yǎng)殖保險(xiǎn)推出后，江西省鷹潭市在不到兩個(gè)月時(shí)間內(nèi)就新增了8個(gè)規(guī)模養(yǎng)豬場，能繁母豬存欄大幅增加，對促進(jìn)生豬生產(chǎn)效果明顯。二是通過保險(xiǎn)機(jī)制改善農(nóng)村信用環(huán)境，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)加大信貸支持農(nóng)業(yè)力度。目前，農(nóng)村急需的小額信貸缺乏必要的風(fēng)險(xiǎn)保障，影響了涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)業(yè)的支持力度，造成農(nóng)民貸款難。另一方面，許多農(nóng)民雖有投資和消費(fèi)意愿，但由于擔(dān)心自然災(zāi)害、市場波動(dòng)等風(fēng)險(xiǎn)，不敢投入資金。通過保險(xiǎn)機(jī)制構(gòu)建資金保障鏈，把重要的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)品種納入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍，在災(zāi)害發(fā)生后就可以使農(nóng)民及時(shí)獲得足額經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，快速恢復(fù)生產(chǎn)生活。這不僅有利于擴(kuò)大農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)，而且可以優(yōu)化農(nóng)村信貸環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供持續(xù)的信貸支持。比如，在今年初的冰凍雨雪災(zāi)害中，南方農(nóng)村地區(qū)有7萬多頭繁育母豬被凍死，但由于有了能繁母豬保險(xiǎn)，養(yǎng)豬農(nóng)民及時(shí)獲得現(xiàn)金賠付，因而有能力購買豬仔，恢復(fù)養(yǎng)殖。而在南方某市有10億元貸款果木受災(zāi)，由于缺乏相關(guān)保險(xiǎn)保障，多數(shù)受災(zāi)果農(nóng)林農(nóng)的損失難以得到補(bǔ)償，部分果農(nóng)林農(nóng)面臨還貸困難，嚴(yán)重影響其再生產(chǎn)能力。三是通過保險(xiǎn)機(jī)制加大對農(nóng)村保障的投入力度，有效解除農(nóng)民的后顧之憂。近年來，中央抓住農(nóng)民最關(guān)心的民生問題，加大農(nóng)村最低生活保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)施力度，農(nóng)村因病致貧、因?yàn)?zāi)致貧的現(xiàn)象有所緩解。應(yīng)在此基礎(chǔ)上，堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建立穩(wěn)定的與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的政策和制度，加大對農(nóng)民保障項(xiàng)目的投入，努力使農(nóng)民貧有所濟(jì)、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、災(zāi)有所救，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。

著力構(gòu)建政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系

黨的十七屆三中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)，要健全政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。轉(zhuǎn)變社會(huì)管理理念和方式，注重發(fā)揮保險(xiǎn)在發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保障農(nóng)村民生方面的重要作用，是一個(gè)長期過程，需要循序漸進(jìn)、把握重點(diǎn)，著力構(gòu)建政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，特別是從農(nóng)民最急需保障的領(lǐng)域入手，不斷提高保險(xiǎn)保障的功能和水平。

積極推動(dòng)被征地農(nóng)民保險(xiǎn)保障工作。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，許多被征地農(nóng)民雖然得到了一定的補(bǔ)償費(fèi)，但他們能否合理有效地支配這些補(bǔ)償資金，避免未來的生活困難，是需要從制度層面關(guān)注的問題。為被征地農(nóng)民建立最低生活、醫(yī)療及養(yǎng)老保障，可以探索建立政府、開發(fā)商、被征地農(nóng)民三方參與機(jī)制，政府從土地開發(fā)費(fèi)用中劃出一部分，開發(fā)商從土地開發(fā)收益中拿出一部分，再從被征地農(nóng)民土地征遷補(bǔ)償費(fèi)中預(yù)留一點(diǎn)，為被征地農(nóng)民設(shè)立個(gè)人賬戶，確保他們在未來獲得基本的生活、醫(yī)療和養(yǎng)老保障。

進(jìn)一步加強(qiáng)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)政策性保險(xiǎn)。在總結(jié)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)各地農(nóng)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，完善試點(diǎn)政策，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)承受能力，充分發(fā)揮財(cái)政資金四兩撥千斤的作用，進(jìn)一步保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)民穩(wěn)定增收。

推進(jìn)政策性林業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)。推行集體林權(quán)制度改革，具備改善生態(tài)環(huán)境和增加農(nóng)民收入的雙重功效。應(yīng)鼓勵(lì)各地積極探索，結(jié)合集體林權(quán)制度改革，引入保險(xiǎn)保障機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)政策性林業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)。加強(qiáng)中央和地方政府的政策扶持力度，對各地政策性林業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)給予一定比例的保費(fèi)補(bǔ)貼，為林權(quán)改革后農(nóng)民的利益提供必要保障，提高農(nóng)民對林業(yè)投入的積極性。

開展農(nóng)房保險(xiǎn)工作。鼓勵(lì)具備條件的地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)險(xiǎn)狀況及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，探索建立適合當(dāng)?shù)厍闆r的財(cái)政支持型農(nóng)房保險(xiǎn)制度。依托政策支持，實(shí)施由財(cái)政補(bǔ)貼的農(nóng)房保險(xiǎn)試點(diǎn)，推廣“政府推動(dòng)、財(cái)政補(bǔ)貼、保險(xiǎn)公司經(jīng)營”的農(nóng)房保險(xiǎn)發(fā)展模式，擴(kuò)大以保險(xiǎn)服務(wù)民生的社會(huì)效果。

探索建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。建立以政府出資的巨災(zāi)救助基金為基礎(chǔ)、商業(yè)保險(xiǎn)體系為主體、其他社會(huì)力量為補(bǔ)充的多層次巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)損失補(bǔ)償體系，形成政府、市場及其他社會(huì)力量相結(jié)合的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移分擔(dān)機(jī)制，構(gòu)建巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理長效機(jī)制，提高抗御巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的能力。