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2004年的宏觀調(diào)控，要區(qū)別過(guò)熱的政府和非政府類別，區(qū)分過(guò)熱的所有制類別，對(duì)政府投資和政府需要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的投資要嚴(yán)格控制，對(duì)外商和國(guó)內(nèi)民間投資要加以鼓勵(lì)。在土地的調(diào)控機(jī)制上，首先要以市場(chǎng)機(jī)制為配置土地資源的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)手段，用明晰產(chǎn)權(quán)、完善土地市場(chǎng)調(diào)節(jié)和政府彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)缺陷的思路，制定管理模式和政策。

2003的宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，有的學(xué)者和宏觀管理部門向中央提出，鋼材、電解鋁、水泥、汽車制造等一些行業(yè)投資增速過(guò)高，需要進(jìn)行控制；一些學(xué)者和有關(guān)部門認(rèn)為土地占用過(guò)多，要實(shí)行較為集中和嚴(yán)格的土地控制政策。因此，對(duì)這些過(guò)熱行業(yè)投資和土地使用的控制，成了中央政府2004年兩個(gè)重大的宏觀調(diào)控問(wèn)題。那么，這些局部過(guò)熱到了什么程度？問(wèn)題是怎樣造成的？用什么樣的方式進(jìn)行宏觀調(diào)控？對(duì)這些問(wèn)題要客觀地探討。我認(rèn)為歸到實(shí)處，宏觀調(diào)控一定要落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，并與完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制結(jié)合起來(lái)。

對(duì)局部過(guò)熱進(jìn)行區(qū)分

對(duì)于一些行業(yè)投資的局部過(guò)熱，不能一刀切，而是要分類進(jìn)行分析。我認(rèn)為，2003年一些行業(yè)的經(jīng)濟(jì)局部過(guò)熱中，政府借債搞工程過(guò)熱，而非政府投資并不過(guò)熱；非政府投資中國(guó)有企業(yè)的投資過(guò)熱，非國(guó)有企業(yè)的投資并不過(guò)熱；非政府的房地產(chǎn)投資過(guò)熱，也是由土地的低價(jià)和欠農(nóng)民工工資造成的。一些地方政府借債搞廣場(chǎng)、大馬路、大樓等等，沒(méi)有財(cái)政的可持續(xù)還款來(lái)源；一些國(guó)有和國(guó)有控股企業(yè)盲目投資，其債務(wù)一旦形成壞賬，又成為銀行的不良資產(chǎn)，進(jìn)而成為國(guó)家要兜底的債務(wù)。這兩部分過(guò)度投資如果控制住，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的溫度也就會(huì)降低下來(lái)。

我們正在處于一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重化工業(yè)化階段，城市化才剛過(guò)40%水平。在這個(gè)階段，大量地消耗鋼材、鋁材和水泥，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)必然需要。就像電一樣，前幾年有關(guān)部門認(rèn)為電力盲目重復(fù)建設(shè)，按照當(dāng)時(shí)的建設(shè)規(guī)模，如不進(jìn)行控制，幾年后電力將如何如何過(guò)剩，對(duì)于投資電廠要嚴(yán)格進(jìn)行控制，于是前些年電廠投資準(zhǔn)入很困難。結(jié)果造成了去年全國(guó)性大面積的電荒，導(dǎo)致巨額經(jīng)濟(jì)損失。因而，2004年在控制上述行業(yè)的所謂過(guò)熱時(shí)，可能要慎重一些，避免重蹈覆轍。

國(guó)際上的重化工產(chǎn)業(yè)和投資要向中國(guó)轉(zhuǎn)移，國(guó)內(nèi)一些大的非國(guó)有投資商也有投資重化工業(yè)的意愿，他們拿幾千萬(wàn)、數(shù)億、數(shù)十億投資出來(lái)，能不能在未來(lái)有市場(chǎng)；能不能賺錢？可能要比政府和計(jì)劃部門考慮的周到。在將國(guó)內(nèi)銀行盲目向這些行業(yè)的過(guò)度貸款控制住的前提下，只要是國(guó)外的投資、國(guó)內(nèi)民間投資，不應(yīng)該進(jìn)行嚴(yán)格的控制。否則，一是抑制民間投資的啟動(dòng)，二是喪失國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機(jī)遇期，三是又可能會(huì)造成以后工業(yè)化和城市快速進(jìn)程中的鋼鐵、鋁材和水泥短缺。

圈地過(guò)熱的深層原因

一些學(xué)者和有關(guān)部門，考慮到糧食漲價(jià)、失地農(nóng)民、大規(guī)模圈地等問(wèn)題，就認(rèn)為每用一畝地都要到中央有關(guān)部門審批，這樣就可以將濫占耕地控制住。實(shí)際上，糧食生產(chǎn)與土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)和技術(shù)進(jìn)步有關(guān)，而且城市化和工業(yè)化從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，是節(jié)約土地和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的根本性出路。世界上一些貧窮和糧食不夠吃的國(guó)家，是工業(yè)化和城市化速度水平很低，絕大部分人口在搞農(nóng)業(yè)，耕地被工業(yè)化和城市化占用較少的國(guó)家。而美國(guó)、法國(guó)等這樣的98%以上人口在城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中的國(guó)家，并沒(méi)有由于城市化和工業(yè)化占用耕地而發(fā)生糧食短缺，反而農(nóng)產(chǎn)品還吃不完，還能出口。

建設(shè)城市和工業(yè)，不可能不占用耕地。因?yàn)楦卮蠖荚谳^平的地貌區(qū)域間，城市和工廠不可能建設(shè)在山坡上和溝壑里，那樣建設(shè)城市的成本將相當(dāng)高。一些生態(tài)和農(nóng)業(yè)學(xué)者們提出不占用耕地的城市化和工業(yè)化，但真要想搞經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這些設(shè)想在實(shí)際上就是不可能的。

當(dāng)然，在各地建設(shè)用地過(guò)程中，出現(xiàn)了大規(guī)模圈地、大建高爾夫球場(chǎng)等現(xiàn)象，用很低的成本就將地拿過(guò)來(lái)了，無(wú)地、無(wú)就業(yè)和無(wú)保障的失地農(nóng)民增多等等問(wèn)題。需要我們深入思考的是，圈地過(guò)多、農(nóng)民補(bǔ)償過(guò)低、農(nóng)民輕易失去土地等問(wèn)題的根本原因是什么？我認(rèn)為，發(fā)生這些問(wèn)題的根子是農(nóng)民沒(méi)有真正的地權(quán)和政府可以強(qiáng)制將農(nóng)村集體土地征用為國(guó)有土地的制度。試想，如果土地產(chǎn)權(quán)明晰和土地在所有者及使用者之間等價(jià)交換，一是政府、房地產(chǎn)開發(fā)商，能從農(nóng)民手中拿到如此多的土地嗎，能建如此大面積的高爾夫球場(chǎng)嗎？二是難道取得和使用土地的交換成本不抑制用地的多少嗎，即政府和用地商不考慮占用土地所用的資金能力嗎？為什么政府和開發(fā)商會(huì)從農(nóng)村農(nóng)民手中大量地圈地呢？就是因?yàn)橛嘘P(guān)法律和法規(guī)規(guī)定的對(duì)于土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低；就是因?yàn)榻?jīng)營(yíng)性用地政府也可以幫助用地商從農(nóng)村和農(nóng)民手中強(qiáng)制低價(jià)征用；就是因?yàn)檗r(nóng)村土地農(nóng)民只有很短的使用權(quán)，沒(méi)有長(zhǎng)期的相當(dāng)于財(cái)產(chǎn)的使用權(quán)，而現(xiàn)在一些地方的土地集體所有，某種程度上是村委會(huì)甚至村長(zhǎng)什么時(shí)候想賣土地就可以賣，政府什么時(shí)候想拿地就什么時(shí)候拿地的土地二國(guó)有制度。

土地高度集中配置的問(wèn)題和后果

勞動(dòng)力、資金和土地，都是企業(yè)的生產(chǎn)要素，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，勞動(dòng)力、資金和土地等資源，都是由市場(chǎng)供求、價(jià)格機(jī)制來(lái)進(jìn)行調(diào)節(jié)配置的。市場(chǎng)是調(diào)節(jié)這些資源分配和使用的基礎(chǔ)性的機(jī)制。這就有一個(gè)思路問(wèn)題：即我們是通過(guò)強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)，以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)，來(lái)解決土地資源配置和使用中的問(wèn)題，還是用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的方式去解決向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中出現(xiàn)的土地問(wèn)題。

歷史實(shí)際已經(jīng)給過(guò)我們啟示，即不能以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的辦法解決市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題。如果勞動(dòng)力和資金要素由市場(chǎng)配置，而土地要素由中央集中調(diào)節(jié)配置，將形成雙重扭曲調(diào)節(jié)體制的巨大磨擦，造成一系列問(wèn)題。

一是土地資源分配的時(shí)間延長(zhǎng)，效率下降，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成本上升。比如一個(gè)外商，要到中國(guó)某地辦廠，需要30畝土地，層層上報(bào)，一直到中央有關(guān)部門，再進(jìn)行研究，再層層批轉(zhuǎn)，最后獲得用地，可能需要一年多到兩年多時(shí)間，于是資金占?jí)豪⑸仙?，市?chǎng)供求發(fā)生變化；項(xiàng)目要上，也失去了賺錢的最好時(shí)間；項(xiàng)目如果不想上，則花費(fèi)了大量的報(bào)批和等待時(shí)間。

二是土地中央集中管理的成本很高，效率很低。中國(guó)960萬(wàn)平方公里土地，13億人口，正處在一個(gè)城市化和工業(yè)化的階段，對(duì)土地的需求隨時(shí)發(fā)生，土地的用途隨著市場(chǎng)的變化而不斷變化，一個(gè)中央集中管理和分配土地的機(jī)構(gòu)一年要應(yīng)付多少宗土地審批事項(xiàng)呢？估計(jì)一年得幾千萬(wàn)件，能審批得了嗎？得成立部局處室和人員多么龐大的受理、審查、評(píng)估、批準(zhǔn)、監(jiān)督等機(jī)構(gòu)呢？

三是中央集中控制分配土地資源并不一定是合理的。因?yàn)橹醒爰蟹峙渫恋刭Y源于社會(huì)經(jīng)濟(jì)需要的各個(gè)方面，其假定前提是分配資源的部門知道千變?nèi)f化的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)對(duì)土地的需要結(jié)構(gòu)和土地需求結(jié)構(gòu)的隨時(shí)變動(dòng)，并知道未來(lái)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化對(duì)土地資源分配結(jié)構(gòu)的變化要求。這實(shí)際上是不可能的。往往在集中分配資源時(shí)，由于下面要有求于上面，發(fā)生誰(shuí)跑得多，誰(shuí)有關(guān)系，甚至誰(shuí)能搞不正之風(fēng)，誰(shuí)就能搞到批準(zhǔn)的土地資源的結(jié)果。結(jié)果往往是，資源并不分配于最需要資源、資源使用效率最高的地方。

四是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)配置土地資源的方式，絕對(duì)會(huì)對(duì)工業(yè)化和城市化形成巨大的損害。一些項(xiàng)目的引進(jìn)要在一些城市化和工業(yè)化用地資源十分稀缺的地方，特別是東南沿海地帶，由于用地的審批時(shí)間加長(zhǎng)和繁瑣化，由于強(qiáng)調(diào)保護(hù)耕地，企業(yè)無(wú)法進(jìn)入，將對(duì)中國(guó)招商引資形成負(fù)面影響；國(guó)外產(chǎn)業(yè)向東部沿海地區(qū)的轉(zhuǎn)移如果受到很大影響，轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的制造業(yè)的就業(yè)吸收能力就會(huì)大大下降，城市化水平的提高和農(nóng)民收入的增加，都會(huì)受到連帶的影響。更加重要的是，由于用地分配集中化，城市化和工業(yè)化進(jìn)程會(huì)受到體制性的阻礙，整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程將放慢，一些因發(fā)展速度放慢而引起的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力增多、農(nóng)民外出務(wù)工收入減少、城鎮(zhèn)失業(yè)增多、銀行壞賬比例下降較慢、財(cái)政增長(zhǎng)不快、需要財(cái)政負(fù)擔(dān)的保障人口數(shù)量居高不下等等問(wèn)題就會(huì)出現(xiàn)。

對(duì)2004年宏觀調(diào)控的一些建議

2004年的宏觀調(diào)控，要區(qū)別過(guò)熱的政府和非政府類別，區(qū)分過(guò)熱的所有制類別，對(duì)政府投資和政府需要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的投資要嚴(yán)格控制，對(duì)外商和國(guó)內(nèi)民間投資要加以鼓勵(lì)。在土地的調(diào)控機(jī)制上，首先要以市場(chǎng)機(jī)制為配置土地資源的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)手段，用明晰產(chǎn)權(quán)、完善土地市場(chǎng)調(diào)節(jié)和政府彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)缺陷的思路，制定管理模式和政策。據(jù)此，特別得出以下政策建議。

1．對(duì)各級(jí)政府的借債，以及借債上的項(xiàng)目，特別是財(cái)政沒(méi)有未來(lái)還款能力的，欠農(nóng)民工工資很多的投資項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)作為宏觀調(diào)控控制的首要內(nèi)容。抑制住大馬路、大廣場(chǎng)、豪華樓、培訓(xùn)中心等等的建設(shè)熱度，防止未來(lái)政府的財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)。

2．為了防止企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的任期較短而形成的長(zhǎng)期投資沖動(dòng)行為帶來(lái)的債務(wù)、市場(chǎng)等風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給銀行和資本市場(chǎng)，對(duì)國(guó)有和國(guó)有控股企業(yè)的投資，進(jìn)行較為嚴(yán)格的甄別和控制。

3．對(duì)于外商投資和民間投資上的項(xiàng)目，即使是鋼鐵、電解鋁和水泥，因?yàn)槠渫顿Y和市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)不在政府和國(guó)家身上，應(yīng)當(dāng)放寬準(zhǔn)入。但是，要控制住其向國(guó)內(nèi)銀行轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)內(nèi)銀行對(duì)其的配套貸款不宜超過(guò)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的50%。

4．公益性用地可由國(guó)家強(qiáng)制征用和征收，但是要提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，考慮農(nóng)民的社會(huì)保障；經(jīng)營(yíng)性用地則由農(nóng)村集體土地直接進(jìn)入用地市場(chǎng)，不再經(jīng)過(guò)國(guó)家征用，由農(nóng)民與用地商談判定價(jià)。

5．盡快進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革，實(shí)行農(nóng)村土地的農(nóng)民永佃制，土地可以流轉(zhuǎn)、出租和抵押，但是強(qiáng)制性地與社會(huì)保障掛鉤。一些城市化和工業(yè)化用地較多的地方，可以建立農(nóng)民土地股份合作制。用地商與農(nóng)民談判，可以以租地和入股的方式，來(lái)解決招商引資土地價(jià)格可能過(guò)高的問(wèn)題。農(nóng)民長(zhǎng)期從租金和分紅中得到收益和提取社會(huì)保障。努力形成用地農(nóng)民滿意、用地方滿意、當(dāng)?shù)卣疂M意、社會(huì)穩(wěn)定、不影響投資的多贏格局。

6．關(guān)鍵是要由市場(chǎng)的價(jià)格和產(chǎn)權(quán)機(jī)制來(lái)控制用地。宏觀上中央用地實(shí)行總量控制，耕地保護(hù)實(shí)行省際區(qū)域間的平衡和協(xié)調(diào)；在保護(hù)耕地上不搞一刀切的控制政策，使我們的政策不影響制造業(yè)轉(zhuǎn)移、工業(yè)化和城市化的大好進(jìn)程。根據(jù)用地性質(zhì)不同，耕地改變用途一定規(guī)模以上的可由省級(jí)政府審批；其他用地，由地級(jí)政府審批；不改變用途的用地轉(zhuǎn)讓，或者小額的改變用途土地的轉(zhuǎn)讓，由市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)。有的地區(qū)，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的支援力度應(yīng)當(dāng)大一些，形成耕地得到保護(hù)的基本農(nóng)業(yè)產(chǎn)糧區(qū)；有的地區(qū)，要分配出一定的耕地來(lái)搞城市化和工業(yè)化，轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)地區(qū)的剩余勞動(dòng)力，形成出口競(jìng)爭(zhēng)的比較優(yōu)勢(shì)。