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筆者有幸隨同常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)同志外出學(xué)習(xí)考察，做了一點(diǎn)研究。從一些省市區(qū)人大建設(shè)發(fā)展看，最近10多年來，地方人大常委會(huì)從完善職能、適應(yīng)需要出發(fā)，在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，依據(jù)憲法和地方組織法等有關(guān)法律，相繼制定了常委會(huì)議事規(guī)則（最早為工作條例），并在實(shí)踐中進(jìn)行了修訂和完善，就會(huì)議的召集和主持、聽取和審議工作報(bào)告、列席、質(zhì)詢、發(fā)言、表決和旁聽等程序問題作出了比較詳細(xì)的規(guī)定。各省市區(qū)制定的議事規(guī)則雖各有特色，但規(guī)定的基本內(nèi)容大體是一致的。這就是：常委會(huì)會(huì)議每?jī)蓚€(gè)月至少舉行一次，會(huì)議由主任召集并主持；舉行會(huì)議時(shí)，常委會(huì)組成人員除請(qǐng)假外，必須出席，并建立簽到制度；必須有全體成員過半數(shù)以上出席，會(huì)議才能舉行；會(huì)議舉行十五日前由主任會(huì)議決定將開會(huì)日期、建議會(huì)議審議的議程通知常委會(huì)組成人員及列席人員；政府、法院、檢察院的負(fù)責(zé)人，常委會(huì)副秘書長(zhǎng)，各工作委員會(huì)的負(fù)責(zé)人、有關(guān)委員，設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)主任或副主任一人列席會(huì)議，邀請(qǐng)有關(guān)的人大代表列席會(huì)議；常委會(huì)小組或聯(lián)組審議議案和工作報(bào)告時(shí)，應(yīng)通知有關(guān)部門的負(fù)責(zé)人到會(huì)，聽取意見，回答詢問；政府及五名以上的常委會(huì)組成人員均有權(quán)提出議案，是否提交會(huì)議審議由主任會(huì)議作出決定；常委會(huì)委員五人以上可聯(lián)名以書面形式向常委會(huì)提出對(duì)政府、法院、檢察院的質(zhì)詢案，對(duì)答復(fù)不滿意的，可繼續(xù)質(zhì)詢并要求再作答復(fù)；常委會(huì)全體組成人員過半數(shù)贊成方能通過；等等?？梢灾v，以議事規(guī)則為主要標(biāo)志，地方人大常委會(huì)會(huì)議的制度建設(shè)有了明顯的進(jìn)步，法制化、規(guī)范化、程序化水平有了很大提高，在發(fā)揚(yáng)民主、科學(xué)決策、提高效率方面發(fā)揮了一定作用。

同志在“531”重要講話中指出，發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義政治文明，是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要目標(biāo)。他強(qiáng)調(diào)：要著重加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主政治的制度化、規(guī)范化、程序化。江總書記的重要講話是我們?cè)谛碌陌l(fā)展階段建設(shè)社會(huì)主義政治文明的行動(dòng)指南。根據(jù)江總書記重要講話精神，按照規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)、協(xié)調(diào)得當(dāng)、制約有度、井然有序的要求，地方人大常委會(huì)的會(huì)議制度需要在實(shí)踐中繼續(xù)探索，在前進(jìn)中不斷完善。

提案制度

議案的提出，是常委會(huì)會(huì)議的前提。提案制度，有兩個(gè)問題值得研究。

問題之一，如何改變常委會(huì)組成人員聯(lián)名提案的薄弱狀況？

根據(jù)地方組織法和省級(jí)人大常委會(huì)議事規(guī)則的規(guī)定，法規(guī)案的提出制度和其他一般議案的提出制度沒有多大區(qū)別，都可以稱為提案制度。提案制度主要包括三方面的內(nèi)容：第一，提案主體，即誰可以提出議案。概括起來可分為兩類：一是法定機(jī)關(guān)和單位?？梢韵虻胤饺舜蟪Ｎ瘯?huì)提出議案的機(jī)關(guān)和單位是主任會(huì)議、政府、人大各專門委員會(huì)。有的議事規(guī)則還包括本級(jí)法院和檢察院，立法法無此規(guī)定，四川省對(duì)常委會(huì)議事規(guī)則進(jìn)行修訂時(shí)去掉了“兩院”。二是常委會(huì)組成人員5人以上聯(lián)名可以向常委會(huì)提案。主任會(huì)議根據(jù)工作需要，可以委托常委會(huì)的工作委員會(huì)、辦公廳代常委會(huì)擬定議案草案，并向常委會(huì)會(huì)議作說明。第二，提案范圍，即提案人提出的議案，必須屬于本級(jí)人大常委會(huì)的職權(quán)范圍。第三，提案效力，指所提議案能否列入常委會(huì)議程。對(duì)法定機(jī)關(guān)和單位提出的議案，主任會(huì)議即行決定列入常委會(huì)議程；5名以上常委會(huì)組成人員聯(lián)名提出的議案，由主任會(huì)議決定提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議，或先交有關(guān)專門委員會(huì)審議，提出報(bào)告，再?zèng)Q定是否提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議。從地方人大常委會(huì)的實(shí)踐看，法定機(jī)關(guān)和單位主要是政府，還有主任會(huì)議、專門委員會(huì)提出的議案一般都列入會(huì)議議程，并表決通過；而由常委會(huì)組成人員提議案幾乎沒有先例。我們分析認(rèn)為，出現(xiàn)這種現(xiàn)象固然有多種原因，但主要是因?yàn)橄抻诠ぷ鳁l件和時(shí)間，個(gè)人動(dòng)手比起法定機(jī)關(guān)經(jīng)過長(zhǎng)期醞釀、準(zhǔn)備，并由專門班子論證、起草而形成議案有很大差距。如何加強(qiáng)常委會(huì)組成人員聯(lián)名提案這個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，需要采取相應(yīng)措施。大家認(rèn)為，給常委會(huì)組成人員配備助手不失為一個(gè)選擇。

問題之二，如何提高議案質(zhì)量，突出會(huì)議重點(diǎn)？

法律法規(guī)對(duì)常委會(huì)會(huì)議只是作了程序性的規(guī)定，對(duì)一次列入會(huì)議的議案沒有數(shù)量規(guī)定，也無質(zhì)量和重點(diǎn)要求，操作起來，彈性和空間很大。實(shí)際情況是，主任會(huì)議在研究確定建議議程時(shí)，各專委會(huì)，包括各工作、辦事機(jī)構(gòu)都爭(zhēng)著“上項(xiàng)目”，互相攀比，唯恐被擠下來。因此，各級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議在議程安排上大都是“拼盤式”、“搞平衡”的辦法，涉及面寬，幾乎每次都涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、科技、教育、社會(huì)穩(wěn)定等方面的內(nèi)容，面面俱到，缺乏重點(diǎn)，議程過多。據(jù)調(diào)查，某省級(jí)人大常委去年5月份的一次例會(huì)，3天時(shí)間，安排了25項(xiàng)議程，其中本級(jí)法規(guī)案17項(xiàng)，審批下級(jí)法規(guī)案2項(xiàng)，聽取政府專題匯報(bào)2項(xiàng)，書面報(bào)告3項(xiàng)，人事任免1項(xiàng)，期間還安排了法制講座；某縣人大常委會(huì)今年6月份的一次例會(huì)，時(shí)間一天，議程8項(xiàng)，內(nèi)容包括部門編制、農(nóng)民負(fù)擔(dān)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、打黑除惡、普法工作、工會(huì)法實(shí)施、政府實(shí)施常委會(huì)關(guān)于環(huán)境保護(hù)決議的情況、人事任免。議程為上午前3項(xiàng)，下午后5項(xiàng)?！耙桓畠稍骸备骶拖嚓P(guān)內(nèi)容提交書面匯報(bào)材料或議案，人大常委會(huì)相關(guān)工作機(jī)構(gòu)就部門預(yù)算編制和工會(huì)法貫徹執(zhí)行情況各提交1份調(diào)查報(bào)告。會(huì)議作“四五”普法決議1項(xiàng)、人事任免決議1項(xiàng)。

以上可見，地方人大常委會(huì)會(huì)議的一個(gè)通病是議程安排過多，重點(diǎn)不明確，“中心”不突出，不能說對(duì)審議質(zhì)量和會(huì)議效果沒有影響。大家建議議事規(guī)則及相關(guān)地方性法規(guī)應(yīng)對(duì)議程數(shù)量和質(zhì)量作出規(guī)范，基本內(nèi)容是：確定議程時(shí)，一定要突出重點(diǎn)，無論是法規(guī)案還是其他議案，都要按照抓大事、議大事、決定重大事項(xiàng)的原則，抓住本行政區(qū)域內(nèi)改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的重大問題，民主法制建設(shè)中的重大事項(xiàng)，人民群眾普遍關(guān)注、反映強(qiáng)烈的“熱點(diǎn)”問題，以及重大議案等，精心選擇，科學(xué)安排，每次常委會(huì)確定1至2個(gè)重點(diǎn)為宜。在時(shí)間上，為了保障常委會(huì)組成人員有足夠的時(shí)間做準(zhǔn)備，建議議事規(guī)則對(duì)議程的確定時(shí)間由提前15天左右改為提前一個(gè)月左右確定下來，以便常委會(huì)組成人員有針對(duì)性地搞點(diǎn)調(diào)查研究。

會(huì)期制度

實(shí)行固定的、科學(xué)規(guī)范的會(huì)期制度是地方人大常委會(huì)正常行使職權(quán)的重要保障。會(huì)期制度需要研究的主要問題是如何規(guī)范常委會(huì)例會(huì)時(shí)間？

從各省、區(qū)、市了解的情況看，地方人大常委會(huì)的會(huì)期制度原則上都是由兩部分組成：一是每個(gè)年度常委會(huì)會(huì)議的次數(shù)及間隔；二是每次舉行會(huì)議的具體時(shí)間及各項(xiàng)議程的時(shí)間分配?？h級(jí)以上地方人大常委會(huì)的慣例都是以12個(gè)月為常委會(huì)的一個(gè)活動(dòng)年度，在每個(gè)活動(dòng)年度內(nèi)，至少舉行6次會(huì)議，但舉行會(huì)議的天數(shù)尚無規(guī)范，也各不相同?？偟目矗瑫r(shí)間長(zhǎng)短與常委會(huì)的組成人員、任務(wù)存在一定的比例關(guān)系，當(dāng)然也與各省、區(qū)、市的工作方式和習(xí)慣有某種關(guān)系。從調(diào)查情況看，除法律法規(guī)對(duì)地方人大常委會(huì)每次例會(huì)時(shí)間尚無明確具體規(guī)定外，實(shí)際運(yùn)作中也存在著隨意性較大，民主、效率與任務(wù)三者之間矛盾比較突出的情況。如某市十一屆人大期間，常委會(huì)共召開了26次常委會(huì)會(huì)議，共計(jì)63天時(shí)間，審議了94項(xiàng)議程，平均每個(gè)議程的審議時(shí)間是068天。按照相同的計(jì)算方法，十二屆人大在每個(gè)議程上平均時(shí)間為0.25天。截至目前，十三屆人大常委會(huì)審議議程已達(dá)到了200多件，是十一屆議程的一倍多，但是，十三屆人大常委會(huì)任期內(nèi)召開了28次常委會(huì)會(huì)議，共計(jì)時(shí)間71天，平均每次會(huì)議25天，每個(gè)議程審議時(shí)間為0.35天?？梢姡昂笕龑萌舜蟪Ｎ瘯?huì)會(huì)期出入比較大，會(huì)議質(zhì)量也不盡相同。需要指出的是，隨著我國(guó)加入WT0，西部大開發(fā)力度加大，改革開放發(fā)展進(jìn)入新的歷史階段，對(duì)民主法制建設(shè)提出了新的更高的要求，地方人大常委會(huì)的立法、監(jiān)督等項(xiàng)任務(wù)越來越繁重。調(diào)查顯示，僅立法而言，省級(jí)人大常委會(huì)每年制定的新法規(guī)大體都在15件以上，地方立法正在實(shí)現(xiàn)由數(shù)量型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變，立法活動(dòng)已越來越復(fù)雜化，法規(guī)一般都要經(jīng)過三審，再加上需要做出重要的決定決議，其立法任務(wù)之重顯而易見。如果要對(duì)議案提出有影響的修改意見，常委會(huì)組成人員必須要有足夠的時(shí)間進(jìn)行思考和準(zhǔn)備，對(duì)草案加以分析研究。調(diào)查還顯示，省級(jí)人大常委會(huì)例會(huì)會(huì)期最短的是1天，最長(zhǎng)的是8天。為期1天的會(huì)議，4項(xiàng)議程，61名組成人員，分3個(gè)組進(jìn)行審議，每組20人左右，除去全體會(huì)議占用的時(shí)間，每人共計(jì)只有七八分鐘的發(fā)言時(shí)間，每項(xiàng)議程人均僅一兩分鐘的時(shí)間，來不及充分思考和研究，效果不夠好。而一次例會(huì)開8天時(shí)間顯然長(zhǎng)了點(diǎn)，往往出現(xiàn)“冷場(chǎng)”情況，效果同樣不夠好。調(diào)查中，大家反映，常委會(huì)既然是集體行使職權(quán)，其會(huì)議必須有相應(yīng)的時(shí)間保障。如果會(huì)議時(shí)間過短，組成人員來不及認(rèn)真仔細(xì)地研究、分析和討論議程，匆匆地進(jìn)行審議，或者贊成，或者否定，客觀上也造成權(quán)力機(jī)關(guān)無關(guān)緊要，很可能充當(dāng)了“橡皮圖章”的角色。如果會(huì)議時(shí)間過長(zhǎng)，也有弊端：一是犧牲了民主的效率，二是增加經(jīng)費(fèi)支出，三是滋生官僚主義作風(fēng)。大家講，地方人大常委會(huì)是民意機(jī)關(guān)，代表人民行使地方國(guó)家權(quán)力，它以法定程序?yàn)楸Ｕ?，最大限度地反映民情，匯集民意，以體現(xiàn)民主的價(jià)值追求。實(shí)現(xiàn)民主的價(jià)值，必須恰當(dāng)?shù)匕才藕脮?huì)期，尤其是審議法規(guī)案，是一項(xiàng)精細(xì)的活動(dòng)，耗時(shí)間，費(fèi)精力，往往要反復(fù)討論，實(shí)現(xiàn)民主決策、正確決策。

調(diào)查中大家普遍認(rèn)為，法律法規(guī)關(guān)于省市縣級(jí)人大常委會(huì)每?jī)蓚€(gè)月舉行一次會(huì)議，如特殊需要，可臨時(shí)召集會(huì)議的規(guī)定是可行的，關(guān)鍵在于如何規(guī)范常委會(huì)例會(huì)的會(huì)期，解決民主、效率與任務(wù)之間的矛盾。鑒于審議任務(wù)越來越重的實(shí)際情況，可規(guī)定為：縣、市、州人大常委會(huì)每次例會(huì)的會(huì)期一般為3-5天；省市區(qū)人大常委會(huì)每次例會(huì)的會(huì)期為一般為5-7天.以省級(jí)人大常委會(huì)組成人員80名、5個(gè)會(huì)議日折合40個(gè)小時(shí)計(jì)算，除去8個(gè)小時(shí)的全體會(huì)議，留給每位組成人員有近90分鐘的審議時(shí)間，如果按7個(gè)工作日計(jì)算，審議時(shí)間將相應(yīng)增加三分之一，這對(duì)議程的充分審議，提高常委會(huì)決策水平不失為一個(gè)選擇。

審議制度

省級(jí)人大常委會(huì)議事規(guī)則對(duì)審議制度的全體會(huì)議、分組會(huì)議普遍作了明確規(guī)定，而對(duì)聯(lián)組會(huì)議作了彈性規(guī)定，對(duì)大會(huì)辯論幾乎沒有提及。

審議制度需要研究的主要問題是要不要對(duì)大會(huì)辯論做出明確規(guī)范？

據(jù)了解，省、市、縣人大常委會(huì)的例會(huì)大都是一個(gè)基本模式，即，全體會(huì)議聽取議案說明和工作報(bào)告，分組會(huì)議進(jìn)行審議，主任會(huì)議聽取審議情況匯報(bào)并提出是否付表決的建議，全體會(huì)議表決。總的感覺是審議氣氛不活躍，往往抓不準(zhǔn)要害，議不到關(guān)鍵，會(huì)議很難出現(xiàn)審議高潮。

市縣人大的同志反映，通過分組審議的方式提高審議效率，增加委員的參與度，是無可厚非的。但僅靠分組審議局限性較大，不能真正形成合意，使?fàn)幾h得不到合理、科學(xué)的解決。為了完善審議制度，增強(qiáng)會(huì)議效果，大家建議，除程序簡(jiǎn)單的例會(huì)外，應(yīng)把聯(lián)組討論、大會(huì)辯論制度作為審議的必經(jīng)程序。從質(zhì)量和效率上考慮，常委會(huì)組成人員在聯(lián)組討論、大會(huì)辯論上以首次發(fā)言不超過15分鐘，對(duì)同一問題的第二次發(fā)言不超過10分鐘為宜。大家認(rèn)為，這樣改進(jìn)的重要性在于：第一，可以在全局范圍內(nèi)即“全省”、“全市”、“全區(qū)”范圍內(nèi)互相交流對(duì)議案的不同看法，防止局部代替全局，保證全體組成人員更加全面地考慮相關(guān)議案的利弊得失，真正體現(xiàn)常委會(huì)決策的全局性；第二，可以超越部門的局部利益，超越行業(yè)的特殊利益，使常委會(huì)通過的法規(guī)、決議或決定真正反映和體現(xiàn)最廣大人民群眾的共同利益；第三，可以更好地體現(xiàn)常委會(huì)工作的民主性。分組審議并不能保證產(chǎn)生1＋1＋1＝3的民主效果，2個(gè)組、3個(gè)組或者4個(gè)組的各自審議議程的民主性不等于人大常委會(huì)的審議民主，因?yàn)椴煌瑘?chǎng)合的民主是不能簡(jiǎn)單相加的，分組審議既不能等于，也不能取代全體會(huì)議或聯(lián)組會(huì)議的討論發(fā)言；第四，可以真正統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，形成合意。沒有充分辯論與修正的表決，其結(jié)果與表決者對(duì)議案的確切態(tài)度相去甚遠(yuǎn)。表決者可能會(huì)贊同議案的若干部分，但對(duì)有的部分可能并不滿意，甚至不贊成，要求作出適當(dāng)修正，只有經(jīng)過充分修正的議案，才是他們真正贊同的議案。大家認(rèn)為，不搞大會(huì)辯論，實(shí)際上等于剝奪了一些委員平等競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，不利于對(duì)議案的充分審議與修正。最終表決所體現(xiàn)的議事民主的程度有多高，往往要看最終表決之前議案所經(jīng)受的全部辯論與修正有多充分。基層人大的同志強(qiáng)調(diào)，作為代表民意、集中民智的委員，有權(quán)要求在全體會(huì)議上互相交換意見，爭(zhēng)取使自己個(gè)人的意見成為大家的意見。大會(huì)辯論，通過讓委員代表各種不同意見的交辯，最終形成合意。一方面能充分體現(xiàn)民主，激勵(lì)常委會(huì)組成人員的審議積極性，一方面使法規(guī)案及其他重要議案能得到充分的修正，從而提高立法質(zhì)量。

表決制度

表決是常委會(huì)形成決策的“關(guān)口”，關(guān)系著法規(guī)案及其他相關(guān)重要議程的最終結(jié)果。

如何改進(jìn)表決制度，使“最終結(jié)果”能夠真實(shí)地反映常委會(huì)主體的意愿？

從調(diào)查情況看，地方各級(jí)人大常委會(huì)普遍對(duì)表決程序作出了規(guī)定，并逐步走向規(guī)范化、制度化，對(duì)常委會(huì)集體行使權(quán)力起到了保障作用。大家認(rèn)為，目前存在的主要問題，一是有的人事任免案存在著“一鍋煮”的現(xiàn)象。集中表現(xiàn)在本級(jí)法院、檢察院提請(qǐng)任免的中層干部，幾人、十幾人捆在一起，一次性表決。長(zhǎng)期以來，地方人大常委會(huì)一直這樣辦，委員們很有意見，認(rèn)為是走過場(chǎng)。二是對(duì)法規(guī)案中爭(zhēng)議較大的條文大都未“單列”開來表決，往往使表決者感到為難：如果“贊成”，就要對(duì)其中自己不贊成的條文也“贊成”；如果“反對(duì)”，就要對(duì)大部分自己贊成的條文也“反對(duì)”；如按照“棄權(quán)”或“未按”對(duì)待，亦不是個(gè)人的本意。由此看來，有表決結(jié)果不真實(shí)之嫌。三是對(duì)“一府兩院”的工作報(bào)告只審議，不表決，有時(shí)只是根據(jù)需要作出相應(yīng)決定或決議，客觀上缺乏監(jiān)督力度。四是縣級(jí)和部分市州人大常委會(huì)表決方式落后，不能真實(shí)地反映表決者的意愿。調(diào)查顯示，絕大多數(shù)市、縣人大常委會(huì)一直沿用傳統(tǒng)的舉手表決辦法，與現(xiàn)代政治文明建設(shè)的要求相距甚遠(yuǎn)。

人大常委會(huì)無論是行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)還是行使任免權(quán)，最終都是通過表決來實(shí)現(xiàn)，通過表決來形成具有法律約束力的國(guó)家意志。因此，表決制度的改革對(duì)人大建設(shè)無疑帶有根本性、全局性、實(shí)質(zhì)性的意義。我們建議對(duì)地方人大常委會(huì)表決制度作適當(dāng)改進(jìn)：一是對(duì)人事任免統(tǒng)一實(shí)行逐個(gè)表決，對(duì)本級(jí)法院、檢察院提請(qǐng)任免的人員亦單個(gè)表決；二是對(duì)法規(guī)案中爭(zhēng)議較大的條文實(shí)行單列表決；三是從加大監(jiān)督力度、增監(jiān)督實(shí)效考慮，對(duì)“一府兩院”的工作匯報(bào)和專題報(bào)告，常委會(huì)的執(zhí)法檢查報(bào)告實(shí)行表決通過的辦法；四是改進(jìn)市、縣級(jí)人大常委會(huì)的表決方式，統(tǒng)一實(shí)行電子表決器進(jìn)行表決。