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《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》明確提出，“要完善生態(tài)補(bǔ)償政策，盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。中央和地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)考慮生態(tài)補(bǔ)償因素，國(guó)家和地方可分別開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)?！薄秶?guó)務(wù)院2007年工作要點(diǎn)》已將“加快建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制”列為抓好節(jié)能減排工作的重要任務(wù)。建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，已經(jīng)從社會(huì)呼吁、科學(xué)研究階段發(fā)展到政府操作、試點(diǎn)實(shí)施階段。

一、建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制意義重大

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的，調(diào)整與生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)相關(guān)的各方利益關(guān)系的一系列行政、法律、市場(chǎng)等手段的總和。建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，有助于推動(dòng)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)現(xiàn)從以行政手段為主向以行政、經(jīng)濟(jì)、法律等綜合手段為主轉(zhuǎn)變，有助于推動(dòng)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)。

生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕绞揭话憧蓺w納為三種：一是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，如國(guó)家通過(guò)加大對(duì)西部重要生態(tài)功能區(qū)域的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，補(bǔ)償該地區(qū)因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而導(dǎo)致的財(cái)政減收，特別是因發(fā)展方式和發(fā)展機(jī)會(huì)受到一定限制而導(dǎo)致的收入減少。二是項(xiàng)目支持，包括對(duì)各種生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)項(xiàng)目、生態(tài)環(huán)境重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域替代產(chǎn)業(yè)和替代能源發(fā)展項(xiàng)目，以及生態(tài)移民項(xiàng)目的支持。這種方式實(shí)際上也是國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的一種具體形式。三是征收生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償稅（費(fèi)）。這是在我國(guó)許多地區(qū)已經(jīng)試行過(guò)的一種補(bǔ)償方式。通過(guò)建立生態(tài)環(huán)境稅（費(fèi)）制度，設(shè)立固定的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)資金渠道，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)投入的規(guī)范化、社會(huì)化和市場(chǎng)化。

建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制具有極其重要的戰(zhàn)略意義。第一，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是促進(jìn)地區(qū)間協(xié)調(diào)和公平發(fā)展的重要手段。在我國(guó)，生態(tài)環(huán)境的惡化一方面嚴(yán)重地制約著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，另一方面也因生態(tài)環(huán)境保護(hù)成果的不合理分享，加劇了城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間發(fā)展的不平衡和不協(xié)調(diào)，影響到社會(huì)福利在不同群體間的公平分配，在局部地區(qū)甚至影響到社會(huì)的穩(wěn)定，需要通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等調(diào)整環(huán)境利益分配關(guān)系的手段，來(lái)促進(jìn)城鄉(xiāng)、地區(qū)和社會(huì)群體間的協(xié)調(diào)和公平發(fā)展。第二，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是國(guó)家生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)的關(guān)鍵所在。建立完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，為生態(tài)保護(hù)和建設(shè)提供強(qiáng)有力的政策支持和穩(wěn)定的資金渠道，是“在發(fā)展中保護(hù)，在保護(hù)中發(fā)展”思想得以長(zhǎng)期、穩(wěn)定實(shí)施的重要手段。第三，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是生態(tài)環(huán)境管理規(guī)范化、市場(chǎng)化的制度保障。目前，國(guó)家已經(jīng)建立了一些初步的生態(tài)補(bǔ)償資金和渠道，但由于機(jī)制不完善，補(bǔ)償不能完全依理、依法進(jìn)行，部門利益導(dǎo)致補(bǔ)償受益者與需要補(bǔ)償者相脫節(jié)。國(guó)家需要建立完善、統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，確保在公平、合理、高效的原則下，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)投入的制度化、規(guī)范化、市場(chǎng)化。

二、建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)踐基礎(chǔ)和難點(diǎn)問(wèn)題

當(dāng)前，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償在各個(gè)領(lǐng)域?qū)嶋H上已取得了一些進(jìn)展，也收到明顯的效果。最典型的生態(tài)補(bǔ)償措施就是“退耕還林（草）”過(guò)程中對(duì)耕地農(nóng)戶進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。該項(xiàng)措施的實(shí)施，不僅對(duì)遏制我國(guó)眾多生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)的生態(tài)破壞、保護(hù)和恢復(fù)林草資源起到了顯著作用；而且從解決貧困問(wèn)題角度看，也是一次實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益“雙贏”目標(biāo)的成功嘗試，因此獲得了廣泛的群眾基礎(chǔ)。還有在我國(guó)已實(shí)施多年的耕地占用補(bǔ)償制度、天然林保護(hù)等重大生態(tài)建設(shè)工程、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的財(cái)政補(bǔ)貼等，都屬于生態(tài)補(bǔ)償?shù)某晒?shí)踐。

許多省市也在積極探討生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐模式。如山西省就煤炭資源開(kāi)發(fā)造成的生態(tài)環(huán)境破壞問(wèn)題，探索制定了煤炭資源開(kāi)發(fā)利用的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償政策方案；江西省針對(duì)東江源區(qū)日益嚴(yán)峻的水資源和水環(huán)境保護(hù)形勢(shì)，正在與廣東省積極協(xié)調(diào)，謀求建立流域上下游間合理的生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制；浙江省2005年制定并頒布了《浙江省人民政府關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見(jiàn)》，比較系統(tǒng)地提出了在省域范圍內(nèi)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼呖蚣芎退悸?。在資源環(huán)境開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，早在1983年，就在云南省對(duì)磷礦開(kāi)采征收覆土植被及其他環(huán)境破壞恢復(fù)費(fèi)用。隨后，廣西、福建等14個(gè)省145個(gè)縣市進(jìn)行了試點(diǎn)。這些實(shí)踐探索都為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)一步在全國(guó)推廣起到了很好的示范作用。

但是，生態(tài)補(bǔ)償涉及范圍廣泛，關(guān)系復(fù)雜，頭緒繁多，建立完善的生態(tài)補(bǔ)償制度還存在很多問(wèn)題。首先是生態(tài)保護(hù)的觀念落后。認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是一種施舍的觀念普遍存在，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償作為促進(jìn)生態(tài)保護(hù)的經(jīng)濟(jì)手段認(rèn)識(shí)不夠，導(dǎo)致了生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)效機(jī)制難以建立。其次是我國(guó)相關(guān)的法律法規(guī)不完備，相關(guān)的資源環(huán)境法對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定不到位。第三是管理體制和機(jī)制不健全。生態(tài)環(huán)境是一個(gè)整體，而目前的管理方式是按照要素分配到各個(gè)部門分頭管理，難免一葉障目，不見(jiàn)泰山。第四是研究基礎(chǔ)薄弱，關(guān)于生態(tài)環(huán)境的權(quán)屬，生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值評(píng)估，生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、方式，生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕M織方式等方面，都還需要開(kāi)展大量的研究。

三、加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的對(duì)策建議

第一，要從推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)的高度，提高對(duì)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的認(rèn)識(shí)。一要從社會(huì)道德、從公民的權(quán)利和義務(wù)、從社會(huì)公平與社會(huì)責(zé)任的層次上，提高對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)識(shí)，扎扎實(shí)實(shí)地推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)。二要認(rèn)識(shí)到生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能具有很高的價(jià)值，盡管這些價(jià)值難以在市場(chǎng)上兌現(xiàn)，但一旦破壞帶來(lái)的損失，卻是我們無(wú)法承擔(dān)的。三要認(rèn)識(shí)到生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制絕對(duì)不是施舍，而是體現(xiàn)生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值、減少環(huán)境沖突、維護(hù)環(huán)境公平的一種手段，而且只反映了這種價(jià)值很少的一部分。四要認(rèn)識(shí)到建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，提高生態(tài)文明、建設(shè)和諧社會(huì)的重要組成部分。

第二，要整體籌劃，明確責(zé)任，把握生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕舅悸?。一是在空間尺度上可以分為國(guó)家、區(qū)域或流域兩個(gè)尺度。西部地區(qū)是我國(guó)的重要生態(tài)屏障區(qū)，對(duì)維護(hù)國(guó)家和東部地區(qū)生態(tài)環(huán)境安全至關(guān)重要，是國(guó)家尺度上生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)區(qū)域。在區(qū)域或流域尺度上，重要生態(tài)功能區(qū)及自然保護(hù)區(qū)，承擔(dān)了維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的生態(tài)功能保護(hù)任務(wù)，受益者主要是國(guó)家；上游地區(qū)為保護(hù)流域水環(huán)境平衡作出了更多的努力，受益者是整個(gè)流域，這兩類地區(qū)應(yīng)作為主要的生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域。二是在補(bǔ)償方式上可以分為縱向和橫向補(bǔ)償兩種方式。縱向補(bǔ)償主要指國(guó)家對(duì)地方、上級(jí)對(duì)下級(jí)的補(bǔ)償，包括資金的轉(zhuǎn)移、稅賦的調(diào)整和項(xiàng)目的實(shí)施等。橫向補(bǔ)償主要指區(qū)域間的補(bǔ)償，如東部對(duì)西部的對(duì)口支援、流域下游對(duì)上游的補(bǔ)償。三是在補(bǔ)償手段上，可以分為政府引導(dǎo)和市場(chǎng)調(diào)控兩種手段。政府手段主要是通過(guò)財(cái)政手段對(duì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的行為予以支持和補(bǔ)貼，或是直接實(shí)施生態(tài)保護(hù)和建設(shè)項(xiàng)目。市場(chǎng)手段一方面包括政府通過(guò)制定相關(guān)政策使生態(tài)環(huán)境成本內(nèi)部化，另一方面則是創(chuàng)造條件，將一些生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行為推入市場(chǎng)，如配額交易。兩種手段都是實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠行侄?，針?duì)不同的問(wèn)題各有側(cè)重。

第三，要選取優(yōu)先領(lǐng)域和區(qū)域，試點(diǎn)示范，重點(diǎn)突破。為了盡快推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償取得實(shí)質(zhì)性發(fā)展，應(yīng)當(dāng)根據(jù)目前的研究基礎(chǔ)和實(shí)際情況，選取一些優(yōu)先領(lǐng)域，開(kāi)展研究和示范，重點(diǎn)突破，在實(shí)踐中再完善，以點(diǎn)帶面，推動(dòng)社會(huì)管理的改變和管理制度的創(chuàng)新。自然保護(hù)區(qū)和重要生態(tài)功能區(qū)是國(guó)家“十一五”規(guī)劃明確禁止和限制的開(kāi)發(fā)區(qū)，但目前建設(shè)投資渠道單一，建設(shè)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺，一定程度上影響了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我們應(yīng)盡快完善自然保護(hù)區(qū)和重要生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的生態(tài)補(bǔ)償制度，提高地方和當(dāng)?shù)鼐用裆鷳B(tài)保護(hù)的積極性。流域是天然的區(qū)域單元，流域上下游關(guān)系密切，各自責(zé)任比較明確，目前上下游之間的矛盾比較突出，研究與探索經(jīng)驗(yàn)也比較多，可以作為建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的優(yōu)先領(lǐng)域之一。礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)造成了很大的生態(tài)破壞，目前的資源環(huán)境法規(guī)和管理政策對(duì)生態(tài)恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制的規(guī)范還不到位，管理體制上也存在一些問(wèn)題，各個(gè)部門都組織過(guò)一些研究，認(rèn)為這也應(yīng)該作為實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?yōu)先領(lǐng)域之一。

第四，要國(guó)家引導(dǎo)，地方實(shí)踐，共同推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立健全。建立生態(tài)補(bǔ)償制度是一項(xiàng)非常系統(tǒng)、實(shí)踐性很強(qiáng)的工作，需要國(guó)家和地方通力合作，各負(fù)其責(zé)，共同推動(dòng)，只有這樣才能使我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償制度有效地建立起來(lái)。一是建議由國(guó)家綜合部門會(huì)同有關(guān)部門共同研究國(guó)家的生態(tài)補(bǔ)償政策，各級(jí)地方政府組織各有關(guān)管理部門，共同商討建立區(qū)域、流域的生態(tài)補(bǔ)償制度。二是各地應(yīng)根據(jù)本地實(shí)際情況選取典型區(qū)域、領(lǐng)域，安排一定的啟動(dòng)資金，開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作，同時(shí)根據(jù)各地實(shí)際情況，研究建立生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、核算方法、補(bǔ)償方式等，為建立科學(xué)化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供技術(shù)支撐。三是積極探索市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償途徑，逐步建立政府引導(dǎo)、市場(chǎng)推進(jìn)和社會(huì)參與的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。四是廣泛開(kāi)展國(guó)內(nèi)外合作交流與宣傳，充分汲取和推廣國(guó)內(nèi)外生態(tài)補(bǔ)償?shù)某晒?jīng)驗(yàn)，結(jié)合生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓妳⑴c程度。

最后，還要注意把握和處理好開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償?shù)膸讉€(gè)重要關(guān)系。一是中央與地方的關(guān)系。中央政府主要是為地方建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供政策導(dǎo)向、法規(guī)基礎(chǔ)和一定的財(cái)力支持，同時(shí)引導(dǎo)建立一些全國(guó)性的、區(qū)域性的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。地方政府主要建立好轄區(qū)內(nèi)資源開(kāi)發(fā)、水源地保護(hù)和小流域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，并配合中央政府建立跨界流域的補(bǔ)償問(wèn)題。二是政府與市場(chǎng)的關(guān)系。就目前我國(guó)環(huán)境保護(hù)的階段以及市場(chǎng)發(fā)育的程度而言，政府在建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的作用是主要的，不僅要建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的法規(guī)、政策，引導(dǎo)市場(chǎng)的形成和發(fā)育，還需支付一定的生態(tài)環(huán)境成本。但市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用應(yīng)逐步加強(qiáng)。三是生態(tài)補(bǔ)償與扶貧的關(guān)系。生態(tài)補(bǔ)償不能等同于扶貧，扶貧的目標(biāo)、手段和方式與生態(tài)補(bǔ)償并不完全相同。生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕康牟皇墙鉀Q社會(huì)公平和貧富差距問(wèn)題。如果將生態(tài)補(bǔ)償與扶貧混淆在一起，將產(chǎn)生鼓勵(lì)生態(tài)破壞的負(fù)面效應(yīng)。四是“造血”補(bǔ)償與“輸血”補(bǔ)償?shù)年P(guān)系。努力創(chuàng)造“造血”補(bǔ)償?shù)臈l件，將補(bǔ)償轉(zhuǎn)化為地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)或者提升地方發(fā)展能力的項(xiàng)目，而“輸血”型的補(bǔ)償應(yīng)盡量落實(shí)到農(nóng)牧民手中。五是新賬與舊賬的關(guān)系。制定生態(tài)補(bǔ)償政策應(yīng)該先解決新賬問(wèn)題，只有控制住了新賬的增長(zhǎng)，才能解決舊賬的問(wèn)題。新賬的責(zé)任主要在地方和企業(yè)，而舊賬則需要國(guó)家給予更多的支持。