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隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的快速發(fā)展，處于城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村集體土地被國(guó)家征收的數(shù)量逐年增多，由此產(chǎn)生大量的征地補(bǔ)償收益分配糾紛案件訴至法院。由于征地補(bǔ)償費(fèi)分配政策性強(qiáng)，而立法又嚴(yán)重滯后。以致法院處理此類糾紛相當(dāng)棘手，確有研究之必要。筆者結(jié)合《公檢法辦案指南》2008年第一輯上該刊專家組以“專家答疑”形式所論及的觀點(diǎn)和看法，結(jié)合當(dāng)前法院民事審判中的存疑問(wèn)題，提出一些分析意見(jiàn)，供同行們?cè)趯?shí)踐中參考。

一、農(nóng)村集體土地補(bǔ)償費(fèi)的性質(zhì)

眾所周知，土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛是農(nóng)村集體所有之土地征收后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)、村民小組與其成員因分配土地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)生的糾紛。①在我國(guó)農(nóng)村，老百姓稱此類糾紛為承包地征收補(bǔ)償費(fèi)糾紛。筆者認(rèn)為，農(nóng)村老百姓的這種稱謂簡(jiǎn)單明了，也比較準(zhǔn)確。但承包地征收補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)當(dāng)包括三項(xiàng)費(fèi)用，即附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)。地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)被征地農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)損失的補(bǔ)償，理應(yīng)支付給承包戶，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省級(jí)政府規(guī)定；安置補(bǔ)助費(fèi)是對(duì)被征地農(nóng)戶喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償，只要該農(nóng)戶放棄統(tǒng)一安置，該費(fèi)用即應(yīng)支付給農(nóng)戶，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按征地前三年平均年產(chǎn)值4-6倍計(jì)算。而土地補(bǔ)償費(fèi)從原則上講是對(duì)集體土地所有權(quán)的喪失的補(bǔ)償，其分配主體應(yīng)當(dāng)是征地補(bǔ)償方案確定時(shí)所有具有本集體經(jīng)過(guò)組織成員資格的人，這是成員自益權(quán)的體現(xiàn)。②補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按征地前三年平均年產(chǎn)值6-10倍計(jì)算。

二、農(nóng)村集體土地補(bǔ)償費(fèi)能否分配

該類補(bǔ)償?shù)姆峙鋯?wèn)題，我國(guó)不同時(shí)期的法律規(guī)定有所不同。*年土地管理法明確規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)不得私分，*年的《土地管理法實(shí)施條例》第26條仍規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，即使現(xiàn)在仍在施行的民法通則第74條三款仍規(guī)定集體所有的財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)，“禁止任何組織或者個(gè)人侵占、哄搶、私分……”，而農(nóng)村土地承包法也只籠統(tǒng)規(guī)定承包方被征用、占用的承包地有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。直到*年8月29日修改并于*年1月1日起施行的新土地管理法才刪除了“土地補(bǔ)償費(fèi)不得私分”的規(guī)定，隨后最高法院法研〔*〕第51號(hào)和法研〔*〕第116號(hào)等關(guān)于補(bǔ)償費(fèi)的請(qǐng)示的批復(fù)也明確要求各級(jí)法院應(yīng)當(dāng)立案受理此類糾紛。這表明，*年1月1日以前村民并不享有分配土地補(bǔ)償收益的實(shí)體權(quán)力，法院也不受理此類糾紛問(wèn)題。這是一個(gè)十分重要的土地政策調(diào)整分界點(diǎn)。事實(shí)上，按照村民委員會(huì)組織法第19條規(guī)定，此類費(fèi)用如何分配，因?qū)偕婕按迕窭娴闹卮笫马?xiàng)，應(yīng)當(dāng)由村民委員會(huì)提請(qǐng)村民會(huì)議討論決定。為此，最高法院在關(guān)于審理農(nóng)村土地承包糾紛適用法律若干問(wèn)題的解釋第24條中作了明確規(guī)定，即“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組，可依照法律規(guī)定的民主議定程序，決定本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配已經(jīng)收到的土地補(bǔ)償費(fèi)?！睘楦骷?jí)法院審理此類糾紛案件提供了法律依據(jù)和辦案思路。

三、農(nóng)村集體土地補(bǔ)償費(fèi)的分配原則

1、依法立案

目前，盡管全國(guó)各地多數(shù)地區(qū)法院已經(jīng)按照最高法院法釋〔*〕51號(hào)和116號(hào)批復(fù)的規(guī)定及時(shí)依法受理農(nóng)村集體土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件，但仍有一些地區(qū)對(duì)此類案件不予受理，江蘇、廣西等地法院即如此。③筆者所在重慶地區(qū)各級(jí)法院基本是按高法的批復(fù)執(zhí)行的。*6年8月21日最高法院《關(guān)于人民法院為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村提供司法保障的意見(jiàn)》第2條明確規(guī)定：“對(duì)符合立案條件的各類涉農(nóng)糾紛案件，要依法及時(shí)立案，盡量做到當(dāng)日立案，及時(shí)移送?！钡?0條規(guī)定：“依法慎重、妥善處理涉及農(nóng)村集體土地征用的民事糾紛，切實(shí)保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。”因此，我們應(yīng)當(dāng)積極立案受理，依法立案受理，通過(guò)審判職能化解糾紛，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。

2、分配主體的確定

農(nóng)村土地歸屬于本集體成員集體所有，故本集體成員是土地利益的享有者。因此，原告通常是依法取得該集體組織所在地戶籍或者是與該集體在事實(shí)上或法律上存在權(quán)利義務(wù)關(guān)系的自然人（如義務(wù)兵或戶籍遷出的大中專學(xué)生等）。鄉(xiāng)、村（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織，村民委員會(huì)、村民小組均不成為土地補(bǔ)償費(fèi)糾紛的被告，這要根據(jù)個(gè)案情具體確定。

土地補(bǔ)償是對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的補(bǔ)償，由此決定了此種費(fèi)用只能在本集體組織成員內(nèi)部進(jìn)行分配，因而不具有集體組織成員資格的人不能參與分配，這是土地補(bǔ)償費(fèi)分配的基本原則。而成員資格確定，首先，應(yīng)當(dāng)以該成員是否在該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地生產(chǎn)、生活并依法登記常住戶籍為基本判斷依據(jù)，成員資格的取得即包括原始取得和加入取得兩種主要方式。其次，成員資格的喪失，應(yīng)堅(jiān)持以人為本的精神，在該成員未獲得其他社會(huì)保障之前一般不宜認(rèn)定其集體成員資格的喪失。而在這原則下，對(duì)于死亡、已取得其他集體組織成員資格、取得該區(qū)市非農(nóng)業(yè)戶口和取得非設(shè)區(qū)市城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口而被注銷或遷出本集體經(jīng)濟(jì)組織常住戶籍者，即喪失成員資格。第三，農(nóng)村集體組織成員資格確定的基準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)以“征地補(bǔ)償安置方案確定時(shí)”作為確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的基準(zhǔn)時(shí)。

3、確定分配方案時(shí)應(yīng)掌握的原則

對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地補(bǔ)償收益分配方案應(yīng)按照以下原則進(jìn)行審查：一是，符合民主議定程序的原則。村民會(huì)議或村民代表會(huì)議是村民實(shí)行自治決定重大事項(xiàng)的機(jī)構(gòu)，其討論分配土地補(bǔ)償費(fèi)的決定、決議必須符合村民委員會(huì)組織法第19條所規(guī)定的民主議定原則，做到程序合法，這是首先應(yīng)當(dāng)審查的問(wèn)題，以便查明民主議定程序的形式是否合法。二是，符合法律規(guī)定的原則。村民委員會(huì)組織法第20條第2款規(guī)定：“村民自治章程，村規(guī)民約以及村民代表會(huì)議或者村民代表討論決定的事項(xiàng)原不得與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容?！狈駝t，應(yīng)認(rèn)定分配方案無(wú)效。三是，村民待遇平等原則。若無(wú)法律的特別規(guī)定，凡享有村民待遇的全體村民應(yīng)當(dāng)平等參與分配，即補(bǔ)償費(fèi)分配應(yīng)當(dāng)均等，不能差別對(duì)待。四是，人地合理比例分配原則。即針對(duì)因農(nóng)村人口頻繁變動(dòng)與相對(duì)穩(wěn)定的土地承包權(quán)之間的矛盾等原因所引起的人地比例失衡問(wèn)題，采取人地合理分配原則，在確認(rèn)人地分配比例時(shí)，既不能一律按人口均分，也不能按地畝均分，宜以人為主、以地為輔，使各方的利益均能得到合理保護(hù)，也較好體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)相一致的原則。

四、結(jié)語(yǔ)

法院審理征地補(bǔ)償費(fèi)分配案件中，總的感覺(jué)村民被征地后獲得的土地補(bǔ)償費(fèi)很有限，而農(nóng)民失去土地后，要等第二輪承包30年滿后才能調(diào)整，這對(duì)失地農(nóng)民不公平。這就是有限的補(bǔ)償和長(zhǎng)期失地失業(yè)相沖突凸顯的矛盾?？赡芑谶@種矛盾的嚴(yán)重性，重慶市工商局于*年7月1日出臺(tái)新規(guī)定：在農(nóng)村土地承包期限內(nèi)和不改變土地用途的前提下，允許以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資入股設(shè)立農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、有限責(zé)任公司和獨(dú)資、合伙企業(yè)，這一舉措被專家稱為：“將帶來(lái)新中國(guó)成立以來(lái)的第三次土地革命。”④假若如此，農(nóng)村百姓當(dāng)然沒(méi)有必要為分幾個(gè)養(yǎng)命錢走上公堂了?？上У氖?，一個(gè)省一級(jí)的工商管理部門的規(guī)定又能發(fā)揮多大能量，倒是國(guó)家立法機(jī)關(guān)應(yīng)該對(duì)這一問(wèn)題引起重視了，若如此，則8億農(nóng)民幸甚，社會(huì)幸甚。