前言：本站為你精心整理了突發(fā)公共事件應急機制美國經(jīng)驗及其對我國的啟示范文，希望能為你的創(chuàng)作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。

政府危機管理

[內(nèi)容提要]突發(fā)事件應急處理，是憲法行政法中的重要內(nèi)容。這次“非典型肺炎”的突發(fā)，給憲法學

行政法學提出了新的課題。美國的突發(fā)公共事件應急機制中的許多做法，如設立專門的應急事務管理總

署、制定聯(lián)邦應急計劃以及相關(guān)法律、法規(guī)等，值得我們學習、研究和借鑒。

[關(guān)鍵詞]美國；突發(fā)公共事件應急處理；啟示

突發(fā)事件應急處理，是公共管理中的重要問題，也是憲法行政法中的重要內(nèi)容。這次“非典型肺炎

”的突發(fā)，不僅暴露了我國的公共衛(wèi)生應急機制中存在的問題，對我國公共安全管理體制提出了挑戰(zhàn)，

同時也給憲法學行政法學提出了新的課題。

應當承認，西方發(fā)達國家建立突發(fā)公共事件應急制度比較早，并且積累了一些經(jīng)驗。如美國的突發(fā)

公共事件應急機制就是一個比較突出的例子。其中的許多做法值得我們學習、研究和借鑒。

美國突發(fā)公共事件應急機制主要是由美國聯(lián)邦應急事務管理總署、聯(lián)邦應急計劃和有關(guān)的法律、法

規(guī)組成的總體。[1]

一、聯(lián)邦應急事務管理總署（FEMA）

美國聯(lián)邦應急事務管理總署（FEMA）原來是聯(lián)邦獨立機構(gòu)，其任務是對災害應急處理，并進行災害

的防治計劃、恢復和減輕工作。美國聯(lián)邦應急事務管理總署的總部設于華盛頓特區(qū)，與其經(jīng)常保持工作

關(guān)系的機構(gòu)有27個聯(lián)邦政府機構(gòu)、美國紅十字會和州與地方政府的應急事務管理機構(gòu)。2003年3月，美

國聯(lián)邦應急事務管理總署成為新成立的國土安全部的一部分。

美國聯(lián)邦應急事務管理總署可以追溯到1803年的國會法（一般認為它是處理災害問題的第一次立法

嘗試）。隨后，美國通過了近百個法案處理諸如颶風、地震、洪水和其他自然災害的問題。但是，這一

分散提供災害援助的做法，是很成問題的，因此，很多人要求制定加強聯(lián)邦機構(gòu)之間合作并授權(quán)總統(tǒng)協(xié)

調(diào)這些活動的法律……

二十世紀60年代和70年代初，在住房與城市發(fā)展部設立的聯(lián)邦災害救助局處理了大量需要聯(lián)邦應

急處理的重大災害，如1962年卡拉颶風、1965年貝特西颶風、1969年卡米雷颶風和1972年阿格尼斯颶

風，以及1964年阿拉斯加地震和1971年圣佛南多地震。這些災害引起了人們對自然災害問題的關(guān)注并增

加了有關(guān)立法的數(shù)量。隨后，國會于1968年通過《國家洪災保險法》、于1974年通過《災害救助和緊急

援助法》。

但是，由于緊急事件和災害發(fā)生在各個領域。當與核電站和危險物質(zhì)運輸有關(guān)的災害也被認為屬于

自然災害時，100多個聯(lián)邦機構(gòu)涉及到災害、危險和緊急事件中。州和地方一級機構(gòu)還有許多平行的計

劃和政策，聯(lián)邦政府、州政府和地方政府在突發(fā)事件發(fā)生時常常各行其是，甚至發(fā)生沖突。全美州長協(xié)

會呼吁減少與州和地方政府重疊的聯(lián)邦機構(gòu)，并要求吉米。卡特總統(tǒng)集中聯(lián)邦政府處理突發(fā)應急事件的

權(quán)能……

1979年卡特總統(tǒng)行政命令，成立聯(lián)邦應急事務管理總署，將原先許多分散的與災害有關(guān)的責任

統(tǒng)一起來行使。聯(lián)邦應急事務管理總署吸收的其他聯(lián)邦機構(gòu)，主要有：（1）從住房與城市發(fā)展部吸收

了聯(lián)邦保險局、國家火災預防與控制局、國家氣候服務社區(qū)準備規(guī)劃局、公共事務管理聯(lián)邦準備局和聯(lián)

邦災害援助管理局的活動；（2）國防部的民防機構(gòu)的民防責任也被轉(zhuǎn)移到新機構(gòu)中。

聯(lián)邦應急事務管理總署在成立之初，就遇到了意想不到的極其復雜的挑戰(zhàn)。早期的災害和應急事件

包括臘夫運河污染、古巴難民危機和三英里島核電站事故以及1992年安德魯颶風。1993年，克林頓總統(tǒng)

任命詹姆斯L.維特為聯(lián)邦應急事務管理總署署長。

2001年布什總統(tǒng)任命喬M.奧爾鮑夫為聯(lián)邦應急事務管理總署署長。幾個月后，發(fā)生了“911事件”

。這使聯(lián)邦應急事務管理總署的工作重點轉(zhuǎn)到國家緊急準備和國土安全上。

2003年3月，聯(lián)邦應急事務管理總署吸收了22個其他的聯(lián)邦機構(gòu)，成為新成立的國土安全部的一部

分。湯姆。里奇領導的國土安全部將突發(fā)事件，包括自然災害和人為事件的協(xié)調(diào)責任，提到關(guān)乎國家安

全的重要地位。

目前，聯(lián)邦應急事務管理總署是國土安全部四大部門之一，其下的應急準備與復原局（EPRD）有約

2，500全職雇員，并有5，000多的后備人員。

美國聯(lián)邦應急事務管理總署設署長辦公室、總顧問辦公室、國家緊急準備辦公室、國家安全協(xié)調(diào)辦

公室、公民使團辦公室、平等權(quán)利辦公室和監(jiān)察長辦公室。署長辦公室下設七個機構(gòu)：

（一）應急準備與復原局（聯(lián)邦協(xié)調(diào)官員處），內(nèi)設應急處、復原處、行政處；

（二）聯(lián)邦保險與減災局，內(nèi)設災害地點測定處、工程科技處、減災計劃與傳送處、規(guī)劃財務和產(chǎn)

業(yè)關(guān)系處、風險信息傳送處、索賠、諒解與保險運營處；

（三）聯(lián)邦消防管理局，內(nèi)設國家消防研究院、國家消防規(guī)劃處、國家消防數(shù)據(jù)中心、支持服務處

、培訓處和城市搜索救援隊；其中的城市搜索救援隊在“911事件”中表現(xiàn)特別出色。

（四）外部事務局，內(nèi)設國會與政府間事務處、公共事務處和國際事務處；

（五）信息技術(shù)服務局，內(nèi)設信息與資源管理處、企業(yè)經(jīng)營處和系統(tǒng)規(guī)劃與開發(fā)處；

（六）管理和資源規(guī)劃局，內(nèi)設人力資源處、財務與采購管理處、設施管理與服務處和氣候緊急運

營處；

（七）地區(qū)協(xié)調(diào)局，負責協(xié)調(diào)在華盛頓、紐約、芝加哥等城市設立的10個地區(qū)辦公室的行動。

聯(lián)邦應急事務管理總署的主要任務是：1、就建立處理規(guī)則和洪災日常管理提出建議；2、教會人們

如何克服災害；3、幫助地方政府和州政府建立突發(fā)事件應急處理機制；4、協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府機構(gòu)處理突發(fā)

事件的一致行動；5、為州政府、地方政府、社區(qū)、商業(yè)界和個人提供救災援助；6、培訓處理突發(fā)事件

的人員；7、支持國家消防服務；8、管理國家洪災和預防犯罪保險計劃等。聯(lián)邦應急事務管理總署的

權(quán)力很大，被有的人稱為美國的“秘密政府”。

二、聯(lián)邦應急計劃（FRP）

（一）聯(lián)邦應急計劃的概念

聯(lián)邦應急計劃于1992年4月由聯(lián)邦應急事務管理總署公布。聯(lián)邦應急計劃是美國聯(lián)邦各部門和機構(gòu)

簽署的一項協(xié)議。簽署協(xié)議目的在于：（1）提高聯(lián)邦各部門和機構(gòu)協(xié)調(diào)一致地處理突發(fā)事件的能力：

（2）啟動災害救助法的實施；（3）發(fā)揮聯(lián)邦政府對州與地方政府救災努力的應急反應、恢復和援助的

支持作用；（4）提供聯(lián)邦有關(guān)部門和機構(gòu)的法定責任項下的援助。

實施聯(lián)邦應急計劃的目的是為了動員聯(lián)邦資源、協(xié)調(diào)聯(lián)邦行動和提供聯(lián)邦支持，以增強州和地方政

府、私人和自愿組織在災害應急方面的努力。

（二）聯(lián)邦應急計劃的范圍和實施

聯(lián)邦應急計劃的范圍適用于所有聯(lián)邦機構(gòu)。聯(lián)邦應急計劃規(guī)定了突發(fā)事件應急處理的政策和程序、

運行的定義、聯(lián)邦與州的協(xié)調(diào)機制以及聯(lián)邦的能力和責任。聯(lián)邦應急計劃還闡述了應急反應的一系列活

動。

聯(lián)邦應急計劃在預計發(fā)生颶風等可能導致需要聯(lián)邦援助的突發(fā)事件時實施。聯(lián)邦應急計劃可作為

對需要聯(lián)邦災害或緊急援助重大事件發(fā)生時的應急反應；它也可以在某一受影響州的州長向總統(tǒng)提出聯(lián)

邦援助請求時實施，或因發(fā)生某一重大災害或總統(tǒng)緊急宣告時實施。

根據(jù)聯(lián)邦應急計劃，美國對突發(fā)公共事件實行地方、州和聯(lián)邦政府三級反應機制。各地方政府都設

有應急反應部門，包括消防、警察、醫(yī)療和公用部門等。由于美國是聯(lián)邦制國家，各州的應急服務部門

在名稱、建制和分工等方面不盡相同。

（三）緊急救助職能（ESF）及涉及的領域

根據(jù)“緊急救助職能”，可以確定需要聯(lián)邦政府支持以加強州和地方政府處理突發(fā)性事件努力的重

點領域?！熬o急救助職能”涉及聯(lián)邦部門和機構(gòu)在12個主要職能領域的活動和能力。

緊急救助職能涉及的領域有：1、交通：提供平時和戰(zhàn)時運輸服務，主要由運輸部負責。2、通訊：

提供通訊服務，主要由國家通訊委員會負責。3、公共工程：恢復公共服務和公共設施，主要由國防部

的美國陸軍工程師隊負責。4、防災：發(fā)現(xiàn)并減輕森林大火、城鄉(xiāng)火災，主要由農(nóng)業(yè)部的森林司負責。

5、信息和規(guī)劃：收集、分析公布重要信息，促進聯(lián)邦緊急反應機制運行，主要由聯(lián)邦緊急事務管理總

署負責。6、公眾關(guān)懷：管理并協(xié)調(diào)食品供應，安置并搶救傷員，分配救濟物品，幫助家庭團圓，主要

由美國紅十字會負責。7、人力支持：在緊急事件處理時期為聯(lián)邦機構(gòu)提供設備、物資、物品和人力，

主要由聯(lián)邦總務局負責。8、醫(yī)療衛(wèi)生服務：提供公共衛(wèi)生和醫(yī)療援助，主要由衛(wèi)生與公眾服務部的公

眾衛(wèi)生司負責。9、城市搜索與救援：發(fā)現(xiàn)、解救被夾在廢墟中的受傷者并進行前期治療，主要由國防

部負責。10、危險物質(zhì)：為實際或潛在疾病和危險物質(zhì)防治提供聯(lián)邦緊急支持，主要由環(huán)境保護署負

責。11、食品：確認食品需要，確保食品到達受災害影響地區(qū)，主要由農(nóng)業(yè)部食品營養(yǎng)司負責。12、能

源：恢復電力系統(tǒng)和能源供應，主要由能源部負責。

三、美國的相關(guān)法律

突發(fā)公共事件是一個模糊但非常重要的概念，而且在不同國家有不同的含義和范圍。在美國，突發(fā)

公共事件主要包括自然和人為的兩大類，如災害和緊急事務等，也包括緊急狀態(tài)宣布等。相應地，有關(guān)

立法也主要包括這幾個方面。

（一）災害應急處理

1、《災害救助和緊急援助法》

1950年制定的《災害救助和緊急援助法》，是美國第一個與應對突發(fā)事件有關(guān)的法律。該法規(guī)定了

重大自然災害突發(fā)時的救濟和救助原則，還規(guī)定了聯(lián)邦政府在災害發(fā)生時對州政府和地方政府的支持；

適用于除地震以外的其他突發(fā)性自然災害?！稙暮戎途o急援助法》由羅伯特。斯坦福提議制定，故

也稱羅伯特。斯坦福法。該法曾于1966年、1969年和1970年多次修改，每次修改的結(jié)果，都是擴大了聯(lián)

邦政府在應對突發(fā)公共事件時的能力?，F(xiàn)在實施的《災害救助和緊急援助法》是1974年的修訂本。

2、《國家地震災害減輕法》

1977年10月，國會通過《地震災害減輕法》，目的在于“通過制定和實施一項有效的地震災害減

輕計劃，減少地震造成的生命和財產(chǎn)危險”。該法規(guī)定建立國家地震災害減輕計劃（NEHRP）。1990年

11月制定的《國家地震災害減輕計劃法》對減災機構(gòu)的職責、計劃的目標和目的作了詳盡規(guī)定，對國家

地震災害減輕計劃作了重大修改。

國家地震災害減輕計劃規(guī)定的四個減災機構(gòu)是：聯(lián)邦應急事務管理總署、國家標準技術(shù)局、國家科

學基金會和美國地理測量局。

國家地震災害減輕計劃的任務包括：改善對災害的了解、描述和預測；完善建筑法規(guī)和土地利用計

劃；通過災后調(diào)查和教育降低危險；提高設計和建造技術(shù)；促進研究結(jié)果的應用。國家地震災害減輕計

劃法指定聯(lián)邦應急事務管理總署為計劃主管機關(guān)，并賦予其規(guī)劃、協(xié)調(diào)和報告的責任。

1996年4月，總統(tǒng)科技政策辦公室提交了一份名為“國家地震損失減輕戰(zhàn)略”（NEP）的報告，根

據(jù)該報告，聯(lián)邦政府制定了國家地震損失減輕計劃，雖然沒有取代國家地震災害減輕計劃，但規(guī)定了減

災機構(gòu)更廣泛的活動范圍，并提供了更能有效協(xié)調(diào)這些活動的框架。

（二）緊急狀態(tài)立法

1976年美國國會通過的《全國緊急狀態(tài)法》，是影響最大的應對突發(fā)公共事件的法律。它對緊急狀

態(tài)的宣布程序、實施過程、終止方式、緊急狀態(tài)期限以及緊急狀態(tài)期間的權(quán)力作出了詳細規(guī)定。根據(jù)《

全國緊急狀態(tài)法》，總統(tǒng)有權(quán)宣布全國進入緊急狀態(tài)。在緊急狀態(tài)期間，總統(tǒng)可以為行使特別權(quán)力頒布

一些法規(guī)。一旦緊急狀態(tài)終止，這些法規(guī)將隨之失效。《全國緊急狀態(tài)法》還規(guī)定，緊急狀態(tài)期間，因

國家安全、社會經(jīng)濟生活以及外交政策的執(zhí)行受到外國威脅時，總統(tǒng)可以與外國或外國人有關(guān)的外匯進

行管制，還可以對國際支付以及貨幣、證券和財產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)移行使特別權(quán)力。

（三）反恐方面

反對恐怖主義是美國應對突發(fā)事件的最重要內(nèi)容之一。早在1952年，美國國會就制定了《移民與歸

化法》；1984年制定《反對國際恐怖主義法》。以后還制定了《法律實施通訊援助法》、《有效反恐法

》和《化學品安全信息、場所安全和燃料管理救濟法》等。

“911事件”發(fā)生后，美國制定了大量法律加強反恐工作。如于2001年9月18日制定《2001年緊急補

充撥款法》，規(guī)定對2001年財政年度進行緊急補充撥款，以應對“911事件”的應急反應和受害者救助

及處理襲擊事件的其他后果；2001年9月18日制定《使用軍事力量授權(quán)法》，該法授權(quán)總統(tǒng)采取一切必

要和適當軍事力量，以對付其認為是“911事件”以后有計劃、授權(quán)、有組織或協(xié)助進行恐怖主義襲擊

的任何國家、組織和個人的恐怖主義活動；以后還制定了《空中運輸安全和體系動員法》、《航空運輸

安全法》、《提高邊境安全和完善入境簽證法》、《公共衛(wèi)生安全和生物恐怖威脅防止和應急法》、《

恐怖主義風險保險法》和《恐怖主義風險保險法》等。

特別是2002年11月25日《國土安全法》，該法規(guī)定設立國土安全部，并重構(gòu)和加強了聯(lián)邦政府有關(guān)

行政部門，以更好對付恐怖主義威脅。

此外，美國還制定了其他有關(guān)緊急狀態(tài)或突發(fā)事件應急處理的法律，如《美國法典》的相關(guān)條款以

及歷屆總統(tǒng)的有關(guān)行政命令、1968年《國家洪災保險法》、2002年《國家建筑物安全協(xié)作法》、

2002年《安全爆炸物法》、2002年《海洋運輸安全法》和2003年《天花應急處理人員防護法》等，其數(shù)

量相當可觀，內(nèi)容十分詳盡。

四、對我國的啟示

應該說，一個國家如何建立突發(fā)公共事件應急處理機制，是與該國的經(jīng)濟發(fā)展水平、政治體制和面

臨突發(fā)事件的范圍和頻度等因素相關(guān)聯(lián)的，因此不可能有統(tǒng)一的應急處理突發(fā)公共事件的機制，但突發(fā)

公共事件的應急處理畢竟有一些規(guī)律性的東西可以把握和普遍適用的規(guī)則可以遵循。

這次突如其來的“非典型肺炎”，對我國突發(fā)事件應急機制和相關(guān)的法律、法規(guī)，都是一次嚴峻的

挑戰(zhàn)。如果不僅僅從傳染病的視角，而是從一場波及社會各方面的突發(fā)事件的視角反思“非典型肺炎”

，可以清楚地看到，建立健全我國突發(fā)事件應急處理的管理機制特別是法律機制已經(jīng)刻不容緩。[2]

我國雖然已經(jīng)制定了若干突發(fā)事件應急處理的規(guī)定，但它們散見于各項有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章中，

而且大多是針對單一災種、事件或疾病的，如《防震減災法》、《防洪法》、《安全生產(chǎn)法》、《傳染

病防治法》、《海上交通安全法》、《監(jiān)控化學品管理條例》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》、《傳

染性非典型肺炎防治管理辦法》等等，沒有形成綱領性的突發(fā)事件應急處理基本法；我國憲法和法律雖

然規(guī)定了戒嚴制度和戰(zhàn)爭狀態(tài)，并制定了戒嚴法，但未確立國家緊急狀態(tài)制度。與美國的突發(fā)公共事務

應急處理機制不同，我國在相當?shù)某潭壬虾头秶鷥?nèi)，在應對突發(fā)公共事件方面，政策和行政手段還代替

著法律的功能。世界秘書網(wǎng)版權(quán)所有

我國也缺乏各級政府處理突發(fā)事件的應急機構(gòu)，我國各級政府雖然也有一些處理突發(fā)事件的議事協(xié)

調(diào)機構(gòu)，如防治非典型肺炎領導小組以及一些職能部門，如衛(wèi)生機構(gòu)、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門等，但它

們是政府的某一個工作部門或議事協(xié)調(diào)機構(gòu)或臨時成立的機構(gòu)，有的缺乏法定權(quán)限，有的機構(gòu)之間的關(guān)

系還不順，還像美國應急事務管理總署成立以前那樣，還不是處理突發(fā)應急事件的專門機構(gòu)。

我國還缺乏處理突發(fā)公共事件的基本應急計劃，各級政府在應對突如其來的“非典型肺炎”時基本

上是無計劃、無準備的，這給“非典型肺炎”突發(fā)時的防治帶來極大的混亂，也使“非典型肺炎”以后

的經(jīng)濟和社會發(fā)展受到一定的負面影響。世界秘書網(wǎng)版權(quán)所有

借鑒美國的突發(fā)公共事務應急處理機制，考慮我國的實際情況，為完善我國的突發(fā)事件應急處理機

制特別是法律機制，現(xiàn)提出如下的政策性建議：

1、設立由行政首長負責的各級政府應對突發(fā)公共事件應急處理的專門機構(gòu)，由涉及突發(fā)公共事件

應急處理的有關(guān)部門參加，通過立法賦予其特別權(quán)力，建立從中央到地方的突發(fā)公共事件應急處理組織

體系；

2、制定突發(fā)公共事件應急處理計劃，由主管部門商相關(guān)部門制定，并通過立法加以確定；將防治

突發(fā)公共事件的經(jīng)費納入各級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，明確有關(guān)部門在防治突發(fā)公共事件中的責任，

并加強主管部門的協(xié)調(diào)能力。

3、修改憲法，確立緊急狀態(tài)及其宣告法律制度，在此基礎上制定全國緊急狀態(tài)法，明確國家實行

緊急狀態(tài)的條件、程序及緊急狀態(tài)時權(quán)力的行使等；

4、制定突發(fā)公共事件應急處理法、減災基本法，并按公共衛(wèi)生應急事件（如非典型肺炎等傳染病

、炭疽等）、生物恐怖威脅、環(huán)境災害（如化學品污染、核污染等）、自然災害（如地震、洪災等）、

國土安全、供水安全、電站安全等方面，分別制定有關(guān)突發(fā)公共事件應急處理的單項法律或行政法規(guī)，

或?qū)⒂嘘P(guān)法律規(guī)范體現(xiàn)在相關(guān)立法中；

5、通過立法來完善由應急處理主體、緊急行政措施、應急處理法律后果以及違法行為的法律責任

等構(gòu)成的應急處理機制。

參考文獻

[1]有關(guān)美國突發(fā)公共事件應急機制的最新資料，由美國國土安全部聯(lián)邦應急事務管理總署（FEMA

）2003年6月惠供。

[2]金磊。突發(fā)公共事件應急機制[J].中國科技縱橫，2003.6.44-48.