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*年的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》對社區(qū)民主自治的最基本組織——居民委員會的性質(zhì)、權源、主要任務等都作了明文規(guī)定。但實際上，長期以來居委會沒有按照憲法和法律的規(guī)定運作，而是被變相地視為最基層一級的行政組織。居委會干部直接或間接由街道任命；居委會干部工作的好壞只由街道通過考核作出評判，而沒有居民的參與；居委會的工作任務遠遠超過了《居組法》規(guī)定的任務。不可否認，居委會這種有悖于憲法和法律的運作方式，在計劃經(jīng)濟和社會轉(zhuǎn)型時期，為政府分擔了大量工作，對社會穩(wěn)定起到了積極的作用。但是，隨著依法治國方略的推進，隨著我國加入WTO，這種運作方式將會變得越來越不適應。

一、當前增強社區(qū)民主自治功能存在的主要問題

（一）從認識上來看，對增強社區(qū)民主自治功能的理解還有待于深化。目前我國社會正逐步從計劃經(jīng)濟體制下的行政一體化社會結構向政府、市場、社會三大結構分化和整合轉(zhuǎn)變，與此相適應，社區(qū)建設中政府也要適時改變直接包攬社區(qū)事務的狀況，確立社會本位的認識，把發(fā)育社會、培育社區(qū)作為政府的目標，注重民間群眾社區(qū)參與的自主性、積極性培育，只有實質(zhì)性的轉(zhuǎn)換城市基層社區(qū)管理模式，建立符合社會主義市場經(jīng)濟的民主管理模式，才是社區(qū)發(fā)展的目標所在。但是很多人還沒有認識到按照《居組法》增強社區(qū)自治功能是改革黨的領導方式，鞏固城市基層政權建設，推進社會主義民主政治建設的一項重要工作。因而，還沒有引起普遍的重視，沒有把社區(qū)民主建設作為一項緊迫的政治任務來抓，拘泥于按照縱向的行政方式管理社區(qū)，習慣于將居民委員會視為城市政府行政管理的“末梢”。

（二）從政策上來看，增強社區(qū)民主自治功能還缺乏規(guī)范性文件的指導。雖然憲法和《居組法》對在社區(qū)開展民主建設提供了法律保障，但是究竟怎么操作，如何處理街道與居委會、居民區(qū)黨組織和居委會的關系，還缺乏規(guī)范性文件的具體指導，因而造成居民委員會、居民區(qū)黨組織和街道的關系不順，主要表現(xiàn)為兩個關系的錯位。一是街道和居委會的關系錯位。隨著上海城市化進程的加快，街道辦事處工作事務急劇擴展。街道通過自己所掌握的政治和經(jīng)濟資源，將居委會“改造”為自己的“派出機關”，并將大量瑣碎的行政事務交給居委會執(zhí)行，從而使居委會走上了“行政化”軌道。居委會的居民自治功能由此發(fā)生嚴重偏離。因而在城市現(xiàn)代化進程向更深層次推進時，居委會的自治功能難以發(fā)揮，而單靠行政力量實現(xiàn)社區(qū)的成功治理又有些力不從心。二是黨支部與居委會關系錯位。許多居委會和黨支部實際上是兩塊牌子，一套班子。雖然黨章明確規(guī)定社區(qū)黨組織享有領導權，居民自治組織享有自治權力。但由于對二權無明確界定，實踐中就出現(xiàn)了權限不分、職責不明。有的將兩種完全不同性質(zhì)的組織交合為一體，黨組織包辦了社區(qū)居民自治事務，居委會實際上成了黨支部的執(zhí)行機構，從而制約了居委會自治功能的正常發(fā)揮，使得居委會的自治功能萎縮，社區(qū)居民參與積極性降低；有的黨組織不知如何對居委會實施領導，對民主自治不能發(fā)揮主導作用，使自身成為各種矛盾的焦點。

（三）從理論上來看，對增強社區(qū)民主自治功能，推進社區(qū)民主建設研究的力度不大。社區(qū)民主建設，是新時期社區(qū)工作面臨的一個新課題，它在理論上的研究還遠遠滯后于實踐上的發(fā)展。隨之而來的是，社區(qū)民主建設的指導思想和原則、形式和內(nèi)容、運作機制及規(guī)律等等，都需要從理論上進一步深入研究，否則，無以指導當前的實踐。在我們對楊浦區(qū)五角場浣沙四村這一直選示范點的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，雖然“直選”推進了社區(qū)民主和自治建設，但仍存在一些問題，比如候選人的推薦上，由于現(xiàn)代城市社區(qū)的特點和都市人生活的習慣，人們相互之間缺乏足夠的了解，如何使直選做到公平、公正；在直選中行政干預尺度是否得當，怎樣才能變居民的被動參與為主動參與，跳出原來的“包辦”式選舉；居委會選舉程序性制度欠缺，如罷免社區(qū)居委會成員的程序，包括罷免案的提出、罷免的方式等等問題，都需要理論工作者作深入細致的研究。

（四）從實踐上來看，社區(qū)民主建設的工作還處在起步階段，居民群眾的參與率有待提高。美國學者卡爾·科恩認為，所謂民主，是一種社會管理體制，“參與”是其中關鍵性的概念。社區(qū)參與是社會整合和穩(wěn)定的基礎之一，體現(xiàn)了社區(qū)成員對共同利益和需求的自覺認同，有助于發(fā)揮社會成員的主動性、互助性、自覺性。只有居民廣泛參與社區(qū)事務，才能培養(yǎng)社區(qū)意識，形成社區(qū)范圍內(nèi)有效的組織結構和運作機制，最終實現(xiàn)社區(qū)發(fā)展。從我們的調(diào)查來看，目前社區(qū)居民的參與意愿與參與行動都是不夠的，首先表現(xiàn)在居委會的選舉上，街道對居委會干部選舉的過多干預或影響，加上居委會干部連任現(xiàn)象較普遍，有向“職業(yè)化”發(fā)展的傾向，造成居民對選舉的興趣與信心下降，導致選舉參與率低。其次，總體參與率分布不均。從年齡看，參與社區(qū)活動的主要是離退休人員和中小學生，在很多社區(qū)都有老年活動室，有為學生開辦的種種教育活動，但卻很少為中青年人提供社區(qū)活動的平臺。再次，居民參與程度不深。居民大多數(shù)情況下，只是參與社區(qū)事務的運作，而很少參加決策與管理，比如說配合居委會的社會救助活動、計劃生育工作、文化宣傳工作、衛(wèi)生綠化工作等，都是一種被動的行為，未能真正體現(xiàn)居民自治，從而導致居民社區(qū)參與的弱化，對社區(qū)公共事務、公共活動的態(tài)度冷漠，所以居委會發(fā)動的各種社區(qū)活動難以引起居民的強烈響應，有時甚至遭到非議與責難。最后，社區(qū)建設中一些活動流于形式，有的未能真正代表群眾利益，挫傷了群眾參與的積極性。比如，為了迎接上級檢查而打掃公共衛(wèi)生、搞文藝匯演等，都沒有真正考慮居民的需求，很大程度上削弱了居民對社區(qū)的認同感，同時也增加社區(qū)建設的成本。

二、增強社區(qū)民主自治功能需要處理好兩種關系

（一）注重社區(qū)民主自治與社區(qū)黨建協(xié)調(diào)推進。首先，在認識上，必須明確加強基層黨建與社區(qū)開展民主自治具有深刻的內(nèi)在聯(lián)系，兩者是相互促進、密不可分的。一方面，加強社區(qū)黨建是在政府對社會的干預和調(diào)控從直接轉(zhuǎn)向間接、從無限轉(zhuǎn)向有限的條件下，確保社區(qū)群眾民主自治能夠健康、有序發(fā)展的重要條件。另一方面，由于社區(qū)中社會成員性質(zhì)的多元性、社會關系的松懈性，從而使得無論是在社區(qū)民主自治組織的建設上還是自治制度的運作中，社區(qū)群眾自治的發(fā)展都需要一個有效的、有力的主導力量，這個力量就是黨的領導。總的而言，黨的領導是社區(qū)群眾民主自治發(fā)展的內(nèi)在要求，加強社區(qū)黨建是社區(qū)群眾民主自治發(fā)展的重要條件，而社區(qū)群眾民主自治是黨鞏固和發(fā)展自己社會基礎的重要途徑。其次，由于社區(qū)黨建與基層民主建設的發(fā)展有著十分深刻的內(nèi)在聯(lián)系，社區(qū)黨的民主建設不僅關系到社區(qū)黨組織自身的活力，而且關系到社區(qū)基層民主建設的總體發(fā)展。社區(qū)黨內(nèi)的民主建設可以對社區(qū)民主建設的開展起到示范和輻射的作用，實現(xiàn)兩者間的有效互動。最后，當前社區(qū)黨的民主建設中存在許多問題，這些問題的存在影響了其對基層民主建設的示范和推動作用的發(fā)揮。這就要求我們必須完善黨內(nèi)各項民主制度，切實保障社區(qū)黨員民主權利的行使。

（二）注重培育社區(qū)組織與推進社區(qū)民主的良性互動。自主性、自治性社區(qū)組織的培育和發(fā)展對社區(qū)民主自治的開展意義重大。首先，對于國家來說，社區(qū)組織的發(fā)展和成熟為政府對社區(qū)職責的轉(zhuǎn)換提供了平臺，促使政府從社區(qū)具體事務操作中解放出來，變操作社區(qū)管理為調(diào)控社區(qū)管理，有利于社區(qū)基層民主政治的發(fā)展。其次，對于社區(qū)民主自治的主體——居民來說，培育社區(qū)組織，為擴大居民參與，推進社區(qū)管理中民主政治的發(fā)展提供了現(xiàn)實途徑。居民可以通過加入社區(qū)組織，表達自己的愿望和要求，借助社區(qū)組織的力量，實現(xiàn)個體力量無法滿足的利益需求。此外，在社區(qū)組織的共同生活，還可以實現(xiàn)社會成員間的良性溝通。最后，對于社區(qū)來說，社區(qū)組織是社區(qū)建設的組織性主體。它的成長和發(fā)育有利推進社區(qū)工作專業(yè)化和社區(qū)工作志愿性質(zhì)的提高，有利于打破部門和區(qū)域行政界限，整合社區(qū)資源和滿足居民日益增長的多樣化、個性化的物質(zhì)和文化需要。

因此，必須正確為政府和政黨在發(fā)展社區(qū)自治組織中的作用定位，給社區(qū)組織一個更加開闊的生長空間，淡化對社區(qū)組織的行政領導色彩，切實為社區(qū)組織在法律地位、社會保障、財政政策、活動費用等方面的情況提供一系列明確的政策和法律規(guī)定，從法律上保護社區(qū)組織的合法地位和自主地位。同時，社區(qū)自治組織又要在黨的領導下，依法發(fā)展，加強自主能力的培養(yǎng)和自主機制的完善，減輕和擺脫對行政的依賴。

三、對增強社區(qū)民主自治功能的操作性思考

（一）加強領導，正確引導，培育居民的民主參與意識。要加強對社區(qū)民主自治，推進社區(qū)民主建設工作的領導，進一步統(tǒng)一各級黨政領導干部的思想認識，增強社區(qū)民主建設的意識，制訂適合本地區(qū)實際的社區(qū)建設的工作措施。要把按照憲法和法律的要求，落實居委會自治功能，列為街道黨工委、辦事處改進領導方式的重要內(nèi)容，加強指導和檢查，保證社區(qū)民主建設落到實處。同時，要積極引導，培育居民群眾的民主參與意識。在目前條件下，可通過政府動員的方法來刺激居民的參與意識，但這種動員不能靠外在的強制性壓力，而是要將居民參與的行動與其真實利益聯(lián)系起來，避免一些形式主義、表面文章、只講究聲勢而忽視居民真正需求的做法，通過一些踏實有益的工作培養(yǎng)居民對社區(qū)的認同感，增強居民參與的興趣，主動的參與社區(qū)公共事務的決策管理。要切實從“四性”工作出發(fā)，創(chuàng)造形式多樣的平臺，使居民認識到，在生存的載體由單位轉(zhuǎn)移到社區(qū)、自己由“單位人”轉(zhuǎn)為“社區(qū)人”后，必須積極培養(yǎng)自己對社區(qū)的主人翁意識、自治意識，積極參加到社區(qū)各項工作的管理和決策中去。提高自己的社區(qū)意識和社區(qū)認同，傾力維護社區(qū)的公共利益，協(xié)調(diào)好自身與社區(qū)的利益關系。

（二）明確界定社區(qū)的自治權。與《居組法》的要求相比較，目前社區(qū)的實際自治的空間明顯不夠，有必要明確具體地界定社區(qū)的自治權。1、財產(chǎn)權，包括：居委會財產(chǎn)的所有權和收益權任何單位和個人不得侵占；社區(qū)興辦的社區(qū)服務業(yè)收入只能用于社區(qū)公益性事業(yè)和改善社區(qū)工作者待遇，任何單位和個人不得挪用；社區(qū)在興辦公益事業(yè)時，可以通過民主自愿方式，向受益的社區(qū)成員籌集資金；居委會有權拒絕不合理的財力和人力攤派。2、決策權，在社區(qū)黨組織的領導下，社區(qū)成員代表大會可以根據(jù)《居組法》的原則自主決定本社區(qū)公益事務中的重大問題。3、選聘權，社區(qū)成員代表由社區(qū)成員通過一定的民主程序選舉產(chǎn)生，社區(qū)成員代表大會選舉產(chǎn)生居委會和議事層，居委會自主選聘居民小組長、樓組長等社區(qū)工作者。4、管理權，包括社區(qū)硬件設施的建設、管理和維護權（如辦公室、圖書室、健身器等公共設施的維護與管理）、社區(qū)自辦的服務網(wǎng)點管理權、社區(qū)群眾性文化教育活動的組織和開展、社區(qū)不文明行為制止權、社區(qū)群防群治的組織權、社區(qū)民間糾紛調(diào)解權等。5、監(jiān)督權，包括對街道等政府部門實施監(jiān)督的權利；對社區(qū)內(nèi)的各種經(jīng)營單位的行為進行監(jiān)督的權利；向有關部門舉報和反映問題，并要求答復的權利；向有關部門反映社區(qū)成員的利益需求，并維護社區(qū)成員的合法利益的權利。