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行政處罰法是為了規(guī)范行政主體的處罰活動(dòng)，完善行政處罰的制度，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益而制定的。而一事不再罰原則作為行政處罰的活動(dòng)原則，必須切實(shí)貫徹到行政處罰當(dāng)中去，這原則執(zhí)行與否關(guān)系到行政處罰活動(dòng)的實(shí)施狀態(tài)。本文從一事不再罰原則的概念出發(fā)，結(jié)合現(xiàn)實(shí)中處罰活動(dòng)對(duì)此原則的貫徹狀態(tài)，對(duì)一事不再罰原則的完善提出點(diǎn)建議。

法律的存在肯定有違法行為的存在，而對(duì)應(yīng)到行政法上則是產(chǎn)生了行政處罰這種行政制裁活動(dòng)，一事不再罰原則正是為了規(guī)范行政處罰而顯得特別重要。一事不再罰原則源于古羅馬法中的一事不再理原則。在羅馬共和國(guó)時(shí)期，法院實(shí)行一審終審制，與此相聯(lián)系的一個(gè)重要原則就是一事不再理原則，它指對(duì)于判決已經(jīng)發(fā)生法律效力的案件，除法律另有規(guī)定的以外，不得再行起訴和處理。而在行政處罰中一事不再罰原則主要是在行政處罰法總則規(guī)定中的第二十四條，正確認(rèn)識(shí)一事不再罰原則至關(guān)重要。

一．一事不再罰原則的含義

（一）關(guān)于此含義的觀點(diǎn)

一事不再罰原則的含義在理論界還是存在著很大的爭(zhēng)議，概括來(lái)說(shuō)，理論界對(duì)于一事不再罰原則的理解主要有以下幾種觀點(diǎn)：［1］

1．認(rèn)為一事不再罰系指對(duì)于個(gè)人或組織的某一違法行為，只能依法給予一次處罰，不能處罰兩次或多次。對(duì)于違反行政法律規(guī)范已構(gòu)成犯罪的，行政機(jī)關(guān)不再予以處罰。

2．認(rèn)為一事不再罰系指同一行政機(jī)關(guān)（含共同行政機(jī)關(guān)），對(duì)同一違法行為只能實(shí)施一次處罰，不得重復(fù)處罰。即一事不再罰原則只禁止同一行政機(jī)關(guān)對(duì)同一違法行為進(jìn)行兩次以上的處罰，如果同一行政機(jī)關(guān)遇有行為人兩個(gè)以上違法行為的，可以處罰兩次或者兩次以上；兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)對(duì)同一違法行為觸犯多種行政法律規(guī)范的，可以給予不同的處罰；某一違法行為觸犯刑法而受刑罰處罰并不排除違法者還應(yīng)承擔(dān)行政處罰的法律責(zé)任。

3．認(rèn)為一事不再罰系指對(duì)相對(duì)人的一個(gè)違法事實(shí)只作一次行政處罰，已作過(guò)行政處罰的，不應(yīng)再實(shí)施處罰。一個(gè)違法事實(shí)分別觸犯了幾個(gè)行政法規(guī)范，構(gòu)成了幾種違法名稱，可以分別由幾個(gè)行政機(jī)關(guān)來(lái)處罰，其中一個(gè)行政機(jī)關(guān)先行處罰了，別的行政機(jī)關(guān)不應(yīng)再處罰，即“先罰有效，后罰無(wú)效。

4．認(rèn)為一事不再罰系指行政相對(duì)人的一個(gè)行為違反了一種行政法規(guī)范時(shí)，只能由一個(gè)行政機(jī)關(guān)作出一次處罰。它要求，已受處罰的某一違法行為不能以同樣的事實(shí)和理由，依同樣的法律規(guī)范再受處罰。

觀點(diǎn)1認(rèn)為行政罰和刑罰不能夠同時(shí)存在，這與行政處罰法中的第七條規(guī)定違法行為構(gòu)成犯罪，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任，不得以行政處罰代替刑事處罰的規(guī)定是相違背的，可以說(shuō)是不太合理的。觀點(diǎn)2認(rèn)為行政處罰可以反復(fù)的適用，但違法行為人畢竟只作了一次行為，因此，不管幾個(gè)法律規(guī)范對(duì)同一違法行為規(guī)定了多少不同的處罰，違法行為人只能受一次處罰。而觀點(diǎn)四則對(duì)一事不再罰規(guī)定的過(guò)于簡(jiǎn)單。本文認(rèn)為基本贊同第三種觀點(diǎn)，但除例外的情況外。

（二）同一違法行為的認(rèn)識(shí)和違反行政法規(guī)的三種情況

本文贊同，同一個(gè)違法行為指當(dāng)事人實(shí)施了一個(gè)違反行政法規(guī)范的行為或者說(shuō)一個(gè)違反行政管理秩序的行為，當(dāng)事人在客觀上僅有一個(gè)獨(dú)立完整的違法事實(shí)。這意味著：第一，同一個(gè)違法行為是指一個(gè)獨(dú)立的違法行為，而非一類違法行為。第二，從主體而言，實(shí)施違法行為的是同一違法行為人。第三，同一個(gè)違法行為是指一個(gè)違法事實(shí)而非一次違法事件［2］。同一個(gè)違法行為對(duì)行政法規(guī)范的違反會(huì)出現(xiàn)以下三種情況：第一，同一行為違反了一個(gè)行政法律規(guī)范，受一個(gè)行政主體管轄，這種情況比較普遍；第二，同一行為違反一個(gè)行政法律規(guī)范，由兩個(gè)以上行政主體管轄。第三，一個(gè)行為違反了兩個(gè)以上行政法律規(guī)范，依法分別由兩個(gè)以上行政主體管轄，即所謂“競(jìng)合違法”或“規(guī)范競(jìng)合行為”。［3］可見，同一個(gè)違法行為也并非是違反一個(gè)法律規(guī)范或一個(gè)行政管理關(guān)系的行為。［4］

二、一事不再罰原則存在的合理性

從法理上說(shuō)，一事不再罰存在的主要理由如下：第一，行政法是為了保障社會(huì)的穩(wěn)定而制定和實(shí)施的。實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)固然是行政處罰的價(jià)值之一，但此價(jià)值并不是絕對(duì)的首位價(jià)值。為了在實(shí)體上對(duì)違法相對(duì)人進(jìn)行相當(dāng)?shù)闹撇枚粩嚅_啟處罰程序必然導(dǎo)致民眾對(duì)法行為可預(yù)測(cè)性的喪失，導(dǎo)致行政法安定生活的恐懼，導(dǎo)致公眾喪失對(duì)國(guó)家決定權(quán)威的尊重和服從，所以，一事不再罰原則在及時(shí)終結(jié)程序方面存在非常積極的意義。第二，效率和代價(jià)的比例關(guān)系。相對(duì)人基于違法的行為已受國(guó)家處罰相當(dāng)于個(gè)人為自身錯(cuò)誤已經(jīng)付出代價(jià)，可以說(shuō)行政效率得到一定程度的提高，但是為了追求絕對(duì)的效率而片面的犧牲公民的權(quán)益是不可取的。國(guó)家不應(yīng)再次啟動(dòng)處罰程序，否則個(gè)人必成為國(guó)家權(quán)力魚肉的客體，現(xiàn)代法治推崇的人權(quán)必遭至蹂躪。第三，誠(chéng)實(shí)信用和信賴保護(hù)的需要。誠(chéng)實(shí)信用原為私法領(lǐng)域的一項(xiàng)道德性準(zhǔn)則，它以多數(shù)人主觀形成的客觀善意為基準(zhǔn)，在當(dāng)事人利益不均衡時(shí)發(fā)揮衡平作用。民眾與國(guó)家間實(shí)質(zhì)上也是一種契約關(guān)系，所以誠(chéng)實(shí)信用原則在行政法領(lǐng)域也有存在空間，一事不再罰原則真是這種精神的體現(xiàn)。另外，已受行政處罰相對(duì)人相信國(guó)家不會(huì)再就同一違法再受追究仍屬人之常情的期待，國(guó)家本為民眾而生，民眾如此純真、自然的期待即信賴的保證實(shí)為文明國(guó)家的必然態(tài)度。第四，公民權(quán)利保障的需要。在行政處罰當(dāng)中特別是涉及到人身罰等嚴(yán)重影響相對(duì)人利益的處罰活動(dòng)時(shí)，任意的開啟行政處罰必然會(huì)導(dǎo)致公民權(quán)益的損害。

從現(xiàn)實(shí)生活中，上述法理求證也包含著一事不再罰原則存在合理性。首先，訴訟制度的存在是一事不再罰原則存在的推理性前提，因?yàn)閲?guó)家社會(huì)生活的一切事情必須以訴訟為最終解決原則，不能的任意啟動(dòng)行政處罰活動(dòng)。其次，由于法院是唯一的裁判者，它比較容易運(yùn)用綜合技術(shù)貫徹一事不再罰原則；行政處罰不同，由于行政主體間有不同的行政任務(wù)，實(shí)施不同主體的二次處罰會(huì)侵犯相對(duì)人的權(quán)益，不利于改善行政主體與相對(duì)人之間的關(guān)系。第四，由于社會(huì)的蓬勃發(fā)展，行政機(jī)關(guān)管理的事物越來(lái)越復(fù)雜，相對(duì)應(yīng)的行政權(quán)力也越來(lái)越大，而現(xiàn)在的行政權(quán)力濫用，越權(quán)情況已經(jīng)十分的嚴(yán)重，如果再一位地賦予行政機(jī)關(guān)處罰的任意實(shí)施，可想而知，公民的權(quán)益是得不到保障的。

三、一事不再罰之我見及其完善的若干建議

（一）一事不再罰之我見

從上面的概念以及存在的合理性當(dāng)中，結(jié)合行政處罰法第二十四條的規(guī)定，本文對(duì)一事不再罰原則有如下認(rèn)識(shí)：

1．對(duì)符合一個(gè)違法構(gòu)成要件的行為，對(duì)相對(duì)人一次處罰成立后，任何行政主體不得對(duì)相對(duì)人再行處罰。即使原處罰是一個(gè)無(wú)效的行政行為，也必須經(jīng)法定程序?qū)ζ湫Яτ枰苑穸ê蠓侥軐?duì)相對(duì)人重新處罰，除非具體法律另有規(guī)定；

2．一次處罰原則上只能給予一種處罰，除非具體法律另有規(guī)定；

3．作為例外，已經(jīng)一次處罰，他行政主體仍可依不同法律規(guī)定之性質(zhì)不同的處罰種類甚至同一種類在合理限度內(nèi)為第二次處罰；

4．行為人的一個(gè)行為違反了一個(gè)法律、法規(guī)規(guī)定的，但該法律、法規(guī)規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以給予不同種類的處罰的，行政機(jī)關(guān)可以依法并處；

5．對(duì)同一個(gè)違法行為，罰款這種行政處罰只能適用一次；

（二）一事不再罰原則適用的例外

一事不再罰原則在上述的闡述中確實(shí)是有存在的必要，但是社會(huì)事物紛繁復(fù)雜，機(jī)械地，絕對(duì)地實(shí)施也可能與社會(huì)的發(fā)展是不相適應(yīng)的，必須堅(jiān)持聯(lián)系實(shí)際情況的發(fā)生而具體的實(shí)施，此原則適用例外情況主要有以下的幾種：

1．違法者在受到行政處罰后又實(shí)施了同樣的違法的行為，行政機(jī)關(guān)可以對(duì)這一違法行為再行處罰，這不違反一事不再罰原則。［5］因?yàn)檫@樣的話，行為人的行為已經(jīng)特別嚴(yán)重，類似與刑法當(dāng)中的累犯性質(zhì)，屬于特殊情況，無(wú)需遵循一般原則；

2．重新作出的行政處罰決定，如行政機(jī)關(guān)認(rèn)為原行政處罰不當(dāng)，撤銷了原行政處罰決定；行政處罰被上的行政機(jī)關(guān)或者人民法院撤銷并責(zé)令重新作出具體行政行為，行政主體據(jù)此重新作出行政處罰決定，不違反一事不再罰；

3．行政處罰的并處。比如，根據(jù)《城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶管理暫行條例》（1987年8月5日國(guó)務(wù)院）第19條和第22條規(guī)定，個(gè)體工商戶生產(chǎn)或者銷售假商品的，工商行政管理機(jī)關(guān)有權(quán)根據(jù)不同情況分別給予警告、罰款、沒收非法所得、責(zé)令停止?fàn)I業(yè)、扣繳或吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照（可以并處）的處罰;

4．行為人與行政機(jī)關(guān)惡意串通以逃避更為嚴(yán)重的行政處罰。如果一個(gè)行政機(jī)關(guān)與違法的當(dāng)事人共謀，以達(dá)到逃避另一個(gè)行政機(jī)關(guān)可能實(shí)施較重罰款的目的，而搶先予以罰款。［6］這種情況的出現(xiàn)我們可以認(rèn)定行為人和先予處罰的行政機(jī)關(guān)的故意違反行政法規(guī)，而且性質(zhì)惡劣，可以不適用一般原則；

5．執(zhí)行罰與行政處罰的并處。執(zhí)行罰是對(duì)拒不履行法定義務(wù)的人，由主管行政主體采取連續(xù)罰款的方式促使其履行義務(wù)的一種強(qiáng)制手段。這時(shí)的罰款是一種強(qiáng)制執(zhí)行的方式，目的在于促使義務(wù)人履行義務(wù)，不在于懲罰違法者，可以與對(duì)違法者的行政處罰一并適用，而是這種罰款還可以連續(xù)多次適用，直到義務(wù)人履行義務(wù)為止。

6．行政處罰中的專屬管轄。行政處罰中的有些處罰種類專屬于某特定行政主體，如吊銷企業(yè)執(zhí)照專屬于工商部門，行政拘留專屬于公安部門，則對(duì)當(dāng)事人的同一違法行為在有關(guān)部門處理后，還需要作出專屬于特定行政主體的行政處罰種類的，則可根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，由享有專屬管轄權(quán)的行政主體再次處罰。

7．一個(gè)行為同時(shí)違反了行政法規(guī)范和其他法律規(guī)范的，如行政處罰法中的第七條的規(guī)定，不適用一事不再罰原則；

（三）管轄沖突及解決方法

一事不再罰原則的啟動(dòng)很大程度上是行政機(jī)關(guān)之間的管轄沖突而導(dǎo)致。在理論上，行政管轄是指行政主體在受理行政處罰案件方面的權(quán)限分工.《行政處罰法》對(duì)行政處罰的管轄問(wèn)題實(shí)際上只規(guī)定了一個(gè)基本原則（第20條、第21條）。由于行政處罰的規(guī)范對(duì)象之間在多樣性和差異性上較訴訟法的規(guī)范對(duì)象顯著，外加行政執(zhí)法主體及其職能紛繁復(fù)雜，所以因行政管轄引起的再罰極易發(fā)生，所以，有必要研究管轄沖突及其解決規(guī)則。通常，法學(xué)理論都把管轄分為職能、地域和層級(jí)（級(jí)別）管轄三類。解決管轄沖突也應(yīng)該從這三方面著手。

1.職能管轄是指擁有不同行政職能的行政主體之間在受理行政處罰案件時(shí)的權(quán)限分工。對(duì)此，《行政處罰法》第15條規(guī)定，行政處罰由有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定的職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。同法第21條規(guī)定“對(duì)管轄權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議的，報(bào)請(qǐng)共同的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)指定管轄”。至于具體行政機(jī)關(guān)享有何種行政職權(quán)需仰仗具體法律的規(guī)定。如果遇到對(duì)某一違法行為不同職能的行政主體均有管轄權(quán)時(shí)，除特殊情況下的適用外，應(yīng)該先處罰者有效。

2.地域管轄是指同類行政主體在受理行政處罰案件時(shí)的權(quán)限分工。對(duì)于因地域管轄引起的沖突，《行政處罰法》原則規(guī)定為：由違法行為發(fā)生地的行政機(jī)關(guān)管轄，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外：“對(duì)管轄權(quán)有爭(zhēng)議的，報(bào)請(qǐng)共同的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)指定管轄”。由于違法行為發(fā)生地是一個(gè)不確定法律概念，可能引起不同的解釋，外加行為發(fā)生地可能不在同一區(qū)域，行政區(qū)域在劃分上有交叉、模糊地帶等，相當(dāng)容易引起管轄沖突。對(duì)此，部分法規(guī)、規(guī)章規(guī)定了處理規(guī)則。例如：《漁業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第6條規(guī)定：“有下列情況之一的，適用誰(shuí)查處、誰(shuí)處理的原則：1、違法行為發(fā)生在共管區(qū)、疊管區(qū)的；2、違法行為發(fā)生在管轄處不明確或有爭(zhēng)議的水域的；3、違法行為發(fā)生地與查獲地不一致的。再如：《林業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第8條規(guī)定：幾個(gè)同級(jí)林業(yè)行政主管部門都有管轄權(quán)的林業(yè)行政處罰案件，由最初受理的林業(yè)行政主管部門處理；主要違法行為地的林業(yè)行政主管部門處理更為適宜的，可以移送主要違法行為地的林業(yè)行政主管部門處理。除法律有規(guī)定外，地域管轄沖突的解決方案應(yīng)堅(jiān)持誰(shuí)先查處誰(shuí)處罰原則。由最先查處者負(fù)責(zé)處罰符合行政經(jīng)濟(jì)原理。

3.級(jí)別管轄是同類上下級(jí)行政主體在受理行政處罰案件時(shí)的權(quán)限分工。對(duì)于級(jí)別管轄引起的沖突，《行政處罰法》沒有規(guī)定統(tǒng)一解決規(guī)則，顯然立法者把這類管轄權(quán)的劃分委任給具體法律進(jìn)行。具體的部門法中依不同標(biāo)準(zhǔn)通常都對(duì)級(jí)別管轄問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定。這些標(biāo)準(zhǔn)有案件重大程度、可能被處罰對(duì)象的身分、案件的特殊性質(zhì)等。比如《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定（試行）》第5條即規(guī)定：“縣（區(qū)）、市（地、州）工商行政管理機(jī)關(guān)管轄本轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的案件；省、自治區(qū)、直轄市工商行政管理局本管轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的重大、復(fù)雜的案件；國(guó)家工商行政管理局管轄跨省區(qū)重大、復(fù)雜的案件及根據(jù)職權(quán)應(yīng)當(dāng)查處的案件。”本文認(rèn)為，級(jí)別管轄沖突處理應(yīng)依法律規(guī)定的要求進(jìn)行；無(wú)具體法律規(guī)定的；原則上由縣級(jí)以上政府所屬的行政機(jī)關(guān)管轄，上級(jí)認(rèn)為需要自己管轄的必須在說(shuō)明合理理由的情況下由上級(jí)管轄。同時(shí)可以參照民訴中的相關(guān)規(guī)定，可以在專有機(jī)關(guān)下設(shè)立管轄制度。

對(duì)相對(duì)人的同一違法行為不得再罰，既是為了保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，更是為了體現(xiàn)公平、公正。相對(duì)人實(shí)施了一個(gè)違法行為，如果可以反復(fù)多次地進(jìn)行行政處罰，即可以多次追究相對(duì)人的法律責(zé)任，對(duì)相對(duì)人是不公平的，法律制裁也缺乏嚴(yán)肅性和確定性。本文的一些認(rèn)識(shí)希望得到大家的批評(píng)與指正。