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對官員進行巡視,以監(jiān)察其勤政廉政情況,其實早在4000多年前的父系氏族社會就有了。黃帝時,設置了實施監(jiān)督的官員,其中一項任務就是對管轄的屬國行使監(jiān)察權(quán)。夏商周時設有稱之為“方伯”的官吏,他“受命于王”,對稱臣納貢的異姓諸侯和分封的同姓諸侯進行監(jiān)察。到了春秋戰(zhàn)國,各諸侯國為加強對地方官吏的掌控,巡視監(jiān)察的內(nèi)容不僅包括察舉查辦腐敗犯法行為,還將“不慈孝父母,不長弟于鄉(xiāng)里,驕躁淫暴,不用上令者”納入巡察之列。
秦始皇統(tǒng)一中國后,把廉政監(jiān)察作為一項制度固定了下來,改以前的“方伯”巡視為中央派人巡視和郡級定人巡視,并稱之為監(jiān)御史和監(jiān)察史,從中央到地方組成了一個較為嚴密的獨立巡視系統(tǒng)。
漢代的監(jiān)察巡視主要是沿襲秦朝,但把中央監(jiān)察系統(tǒng)分為中央主管監(jiān)察的御史府、主管行政兼理監(jiān)察的丞相府和地方諸侯王國的監(jiān)察室三級。西漢中期以后,巡視按級負責,巡視的官員職位變低,但權(quán)力越來越大,對貪贓枉法者可以舉奏彈劾,也可以直接拘捕。對能力突出、成績顯著的監(jiān)察吏,皇帝不但提高其生活待遇,而且還不斷加官晉級以示獎勵。
兩晉南北朝時的晉武帝也十分重視廉政監(jiān)察。公元268年,他特地詔令說:“郡國守相,三載一巡行屬縣,錄囚徒,理冤枉,詳察政刑得失,知百姓所患難苦。若長吏在官公廉,慮不及私,正色直節(jié),不飾名譽者,及身行貪穢,諂黷求容,公節(jié)不立,而私門日富者,并謹察之……”這些措施,對于整頓吏治,打擊貪污違法起到了一定的作用。
到了唐朝,由于中央集權(quán)制度的高度發(fā)展,廉政監(jiān)察制度也有了明顯的加強,監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部的分工更加明確,對所監(jiān)察的對象實行了歸口管理,成立了中央最高監(jiān)察機關(guān)“御史臺”,專司監(jiān)察之職,直接受皇帝控制,任務是“掌以刑法典章糾正百官之罪惡”,與其他重權(quán)機構(gòu)平行。監(jiān)察御史主要是“分察百僚,巡按郡縣,糾視刑獄”。宋代監(jiān)察制度較之唐代有所變革,在突出廉政職能上還規(guī)定了監(jiān)察官出巡制,要求諸路監(jiān)司要定期巡按所轄州縣。
明朝的監(jiān)察巡視制度逐步完善。朝廷派遣充任巡按者,代天子巡狩,權(quán)力更崇重。清初統(tǒng)治者接受了歷代封建政權(quán)的經(jīng)驗教訓,深知以廉政為主要目的的監(jiān)察對于維護封建政權(quán)的重要性,監(jiān)察制度在明制的基礎上進一步發(fā)展。清順治時,為“察吏安民、澄清吏治”,建立了巡按制度,設立了巡道機構(gòu),以為“天子耳目之官、朝廷之心腹”,并給予相當高的地位和權(quán)力。清朝又明確規(guī)定了“巡察史”,每年都派都察院官員到各地巡視、監(jiān)察。這一制度,對康乾盛世起到了很大的保障作用。