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當(dāng)前，在城管執(zhí)法過程中，經(jīng)常會遇到一個違法行為可以依據(jù)不同法律規(guī)范進行處罰的現(xiàn)象，執(zhí)法人員查處違法行為時也經(jīng)常會發(fā)現(xiàn)該行為已經(jīng)被其他行政機關(guān)依據(jù)其他法律規(guī)范進行了處罰，對于這些違法行為，城管執(zhí)法部門能否依據(jù)不同法律規(guī)范進行多次處罰，其他部門已經(jīng)處罰的我們還能否再處罰，一直是執(zhí)法部門和執(zhí)法人員爭論不止的問題，這一問題涉及到對行政處罰法“一事不再罰”原則的適用，現(xiàn)筆者就一事不再罰原則及其適用談一下自己的看法。

一、一事不再罰的概念及其含義

按照行政處罰法的規(guī)定，一事不再罰是指對違法當(dāng)事人的同一個違法行為，不得以同一事實和同一理由給予兩次以上罰款的行政處罰。它包括以下三重含義：

（一）一事不再罰針對的是當(dāng)事人的同一個違法行為。同一個違法行為是指當(dāng)事人實施了一個違反行政法規(guī)范的行為或者說一個違反行政管理秩序的行為，當(dāng)事人在客觀上僅有一個獨立完整的違法事實。理解這一概念需要注意以下幾點：第一，同一個違法行為是指一個獨立的違法行為而非一類違法行為。如屢犯屢罰的無照經(jīng)營行為，就不是同一個違法行為，而是同一性質(zhì)的多個違法行為。第二，同一個違法行為在實施的主體上，是同一違法行為人。比如某單位的兩個分公司，在同一天夜間被發(fā)現(xiàn)都在進行產(chǎn)生噪聲污染的施工作業(yè)，雖然法人都是同一個，但違法行為人是兩個分公司，所以這不是同一個違法行為。第三，同一個違法行為是指一個違法事實而非一次違法事件。一次違法事件可能包括多個違法行為，如當(dāng)事人酒后駕車撞在路燈桿上，造成路燈桿損壞，就是兩個違法行為（損壞市政公用設(shè)施和酒后駕車造成交通事故），但卻是一次事件。第四，同一個違法行為，指的是該違法行為的全過程，而不能人為的將過程分為相互獨立的幾個階段。例如當(dāng)事人未辦理任何審批手續(xù)進行的違法建設(shè)，就是一個延續(xù)的、完整的違法行為，不能將其分解為未辦理用地許可證、規(guī)劃許可證和施工許可證的多個行為。當(dāng)然，違法行為的全過程還指該違法行為的全貌，如果違法行為人就該行為向行政機關(guān)作了重大欺瞞，且該欺瞞導(dǎo)致行政機關(guān)對該違法行為的定性和處罰產(chǎn)生重大影響，則行政機關(guān)在第一次處罰后可以根據(jù)新查明的事實情況對違法當(dāng)事人追加處罰。

（二）不同的行政機關(guān)不得以同一事實和同一理由再給予同一違法行為行政處罰。同一事實即是指同一個違法行為；同一理由是指同一法律依據(jù)。同一個違法行為對行政法規(guī)范的違反會出現(xiàn)以下四種情況：第一，同一行為違反了一個行政法律規(guī)范，受一個行政主體管轄，這種情況比較普遍；第二，同一行為違反一個行政法律規(guī)范，由兩個以上行政主體管轄。第三，同一行為違反兩個以上行政法律規(guī)范，由一個行政主體管轄。第四，同一行為違反了兩個以上行政法律規(guī)范，依法分別由兩個以上行政主體管轄，即所謂“競合違法”或“規(guī)范競合行為”?？梢姡粋€違法行為也并非是違反一個法律規(guī)范或一個行政管理關(guān)系的行為。但無論是受一個行政主體管轄還是受兩個以上行政主體管轄，都不能依據(jù)同一事實和同一理由再次處罰。

（三）一事不再罰中處罰的種類僅限于罰款。因為同一個違法行為有時僅違反一個法律規(guī)范，有時卻會違反數(shù)個法律規(guī)范，行為人的一個行為無論是違反一個規(guī)范，還是數(shù)個規(guī)范，受一個行政主體管轄，還是數(shù)個行政主體管轄，可以給予兩次以上的行政處罰，但如果是罰款，則只能一次，另一次處罰可以是拆除，也可以是沒收，還可以是行政拘留等。所以，行政處罰法規(guī)定一事不再罰的范圍是有限的，僅僅限制的是兩次以上罰款的行政處罰，而不限制其他行政處罰種類的第二次或多次適用。在這兒，一事不再罰僅指行政處罰，并不排除其他法律責(zé)任，不同性質(zhì)的法律責(zé)任不能互相代替。例如，一個違法行為如果同時觸犯了刑法和行政法規(guī)，行政處罰不能代替刑罰，即不能“以罰代刑”，作出行政處罰后仍要追究刑事責(zé)任，但給予當(dāng)事人罰款和行政拘留的，應(yīng)當(dāng)依法折抵相應(yīng)罰金和刑期。

二、一事不再罰與相關(guān)概念的區(qū)別

（一）與并處的區(qū)別。并處是指同一機關(guān)對同一違法行為給予不同形式的處罰，這是法律、法規(guī)和規(guī)章所允許的。例如，國務(wù)院《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》第三十四條規(guī)定，“有下列行為之一者，……除責(zé)令其糾正違法行為、采取補救措施外，可以并處警告、罰款”，警告和罰款就是允許并處的兩種不同處罰形式。

（二）與不同機關(guān)對同一行為進行不同處罰的區(qū)別。不同機關(guān)對同一行為給予不同的處罰也是法律、法規(guī)和規(guī)章所允許的。例如，國務(wù)院《城市綠化條例》第二十七條規(guī)定，“違反本條例規(guī)定，有下列行為之一者，……責(zé)令停止侵害，可以并處罰款；造成損失的，應(yīng)當(dāng)負賠償責(zé)任；應(yīng)當(dāng)給予治安管理處罰的，依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》的有關(guān)規(guī)定處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，罰款和治安管理處罰就是不同機關(guān)對同一行為給予的不同處罰。

（三）與多個處罰以及合并處罰的區(qū)別。如果某一違法行為同時違反了數(shù)個法律規(guī)范，或者某一當(dāng)事人屢犯同一性質(zhì)的違法行為，就會引起多個處罰和合并處罰的問題。例如，某個體戶在禁止擺攤設(shè)點的城市道路上無照銷售食品，這一行為同時違反了工商、衛(wèi)生、市容三個方面的行政法律規(guī)范，就可能同時受到工商、衛(wèi)生、市容三個部門的不同處罰，這種情形屬于多個處罰。再如，建設(shè)部《風(fēng)景名勝區(qū)管理處罰規(guī)定》中規(guī)定，“對違反本規(guī)定，同時又違反國家有關(guān)森林、環(huán)境保護和文物保護等法規(guī)的，由風(fēng)景名勝區(qū)管理機構(gòu)會同有關(guān)部門，參照相關(guān)法規(guī)合并處罰”，這種情形屬于合并處罰。象對屢犯屢罰的無照經(jīng)營行為的處罰，就是對同一性質(zhì)的多個違法行為進行的多個處罰。

三、關(guān)于規(guī)范競合問題

案例：2004年3月份，王某未辦理用地審批手續(xù)和規(guī)劃審批手續(xù)擅自在自己承包的某村集體土地上建設(shè)廠房，國土部門以其未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用土地進行建設(shè)為由，依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》的有關(guān)規(guī)定作出了罰款2萬元的決定。王某在法定期限內(nèi)到銀行繳納了罰款，并到相關(guān)職能部門繳納了6000元的規(guī)劃調(diào)整費。2004年8月份，某市城管執(zhí)法局在執(zhí)法時，又發(fā)現(xiàn)了該處違法建設(shè)，經(jīng)調(diào)查，王某不能提供《建設(shè)工程用地許可證》和《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，也未提供其他任何審批資料，某市城管執(zhí)法局遂以其未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證為由，依據(jù)《中華人民共和國城市規(guī)劃法》的有關(guān)規(guī)定，對其作出了限期補辦規(guī)劃審批手續(xù)并罰款10萬元的行政處罰。王某不服某市城管執(zhí)法局的處罰決定，認為其違反了“一事不再罰”原則，向某市人民政府申請行政復(fù)議。

象這種同一個違法行為，同時觸犯了兩個或者兩個以上行政法律規(guī)范的情形，學(xué)術(shù)界稱之為“規(guī)范競合行為”。對于這一行為是否適用一事不再罰原則，能否分別依據(jù)不同法律規(guī)范給予處罰，在學(xué)術(shù)界和執(zhí)法部門都存在很大爭議。綜合起來，大致有以下幾種意見：第一種意見認為某市城管執(zhí)法局的處罰正確，因為該違法行為同時違反了多個法律規(guī)范，侵害了多個不同的行政法律秩序，如果僅能處罰一次，則不足以制裁違法，也不能保護受到侵害的不同的行政法律秩序；第二種意見認為某市城管執(zhí)法局的處罰錯誤，其違反了一事不再罰原則，其理由是該違法行為社會危害性有限，如此多頭處罰，于法有據(jù)卻于理不容，而且如果一個行為可按不同法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定處罰兩次以上，那么隨著我國行政法律規(guī)范的日益增加，其后果將不堪設(shè)想；第三種意見認為完全可以給予處罰，因為這根本就不屬于規(guī)范競合行為，認為未辦理用地審批手續(xù)和規(guī)劃審批手續(xù)進行建設(shè)是不同性質(zhì)的兩個違法行為；還有一種意見認為，國土部門的罰款數(shù)額太少，不能起到懲治違法行為的效果，某市城管執(zhí)法局可以從重處罰，只是應(yīng)當(dāng)從中扣去國土部門的已罰數(shù)額。

分析以上幾種觀點，筆者認為第一種意見是錯誤的，因為一事不再罰主要是針對同一個違法行為有可能涉及幾個行政主體的管轄權(quán)，或者受多種規(guī)范約束，多個規(guī)范又由多個主體適用可能造成的多頭處罰、重復(fù)處罰而提出來的，如果任意處罰，將會給當(dāng)事人帶來難以承受的負擔(dān)，也必將造成執(zhí)法秩序的混亂；第三種意見也是錯誤的，因為同一個違法行為，指的是該違法行為的全過程，而不能人為的將過程分為相互獨立的幾個階段，第三種意見正是把一個處于連續(xù)狀態(tài)的違法行為分割為兩個相互獨立的違法行為；第三種意見的看法是正確的，因為違法行為人畢竟只作了一次行為，因此，不管幾個法律規(guī)范對同一違法行為規(guī)定了多少不同的處罰，違法行為人只能受一次處罰，“規(guī)范競合行為”也同樣適用一事不再罰的原則。最后一種意見也是錯誤的，因為行政處罰的目的是為了制止并改正違法行為，在給予當(dāng)事人一定的處罰后，應(yīng)當(dāng)督促其去補辦審批手續(xù)。即使是因為對當(dāng)事人的處罰太輕，也不能對同一個違法行為作出兩次罰款的處罰，如果確有必要，也必須依法撤銷國土部門的行政處罰后，某市城管執(zhí)法局才可以重新作出新的行政處罰。該案說到底是由于主管部門的監(jiān)管不力，或者說是責(zé)任心不強，在作出罰款處罰并收取了當(dāng)事人的規(guī)劃調(diào)整費后，未依法履行職責(zé)，為當(dāng)事人補辦規(guī)劃審批手續(xù)造成的。

當(dāng)然，結(jié)合行政處罰法第十四條的立法原意，如果只由一個行政機關(guān)給予一次處罰尚不能達到制裁的目的，可以由其他行政機關(guān)給予相關(guān)的行政處罰，后處罰機關(guān)在裁量處罰時，應(yīng)考慮被處罰人已被處罰的因素，對行為人從輕或減輕處罰，不宜作出與前處罰機關(guān)相同或類似的處罰，以免重復(fù)處罰。如已對行為人給予罰款，行為人既然在經(jīng)濟上已受到制裁，也就沒有必要再另處以罰款了，而應(yīng)以本部門行政管理的法律、法規(guī)給予違法者其他形式的處罰。例如前面案例中提到的，既然國土部門已對該違法行為作出罰款的處罰，某市城管執(zhí)法局就不能再作出罰款決定，但可以依據(jù)法律的規(guī)定，作出責(zé)令其限期完善規(guī)劃審批手續(xù)的處罰。再如，某商店違反規(guī)定，擅自占用人行道擺攤銷售假冒偽劣食品，城管執(zhí)法部門以其在街道兩側(cè)擅自堆放物料為由，對其作出了罰款100元的處罰，衛(wèi)生部門可以以其銷售不合格食品為由吊銷其衛(wèi)生許可證，工商部門仍然可以因其銷售假冒偽劣商品而沒收其商品。