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根據(jù)省審計廳部署和年度審計項目計劃安排，市、縣區(qū)兩級審計機關(guān)對全市年度農(nóng)村居民最低生活保障專項資金的籌集、管理和使用情況進行了專項審計調(diào)查。在調(diào)查市、縣區(qū)基本情況的基礎(chǔ)上，對涉及最低生活保障專項資金申報的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村組（社區(qū)）以及專項資金發(fā)放的信用聯(lián)社一并進行了延伸調(diào)查。共延伸調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)37個、行政村84個、抽查低保戶檔案1276份，入戶調(diào)查低保戶388戶1179人。

一、全市農(nóng)村居民最低生活保障工作的基本情況

我市年4月出臺了《市農(nóng)村居民最低生活保障試行辦法》、《市農(nóng)村居民最低生活保障制度試點實施方案》。同年5、6兩月開始在全市12個縣（區(qū)）各選擇了一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行農(nóng)村低保制度試點。在對《試行辦法》重新修訂和完善后，于7月1日起，在全市按年人均純收入800元以下的保障標準全面實施農(nóng)村低保制度。年1月，按照“民生八大工程”和省民政廳、省財政廳《關(guān)于做好提高農(nóng)村居民最低生活保障標準工作的通知》精神，市民政局、財政局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于做好提高農(nóng)村居民最低生活保障標準工作的通知》,全市農(nóng)村低保保障標準由800元/年/人提高到1200元/年/人。

經(jīng)審計調(diào)查，截止年底，全市人口總數(shù)377.49萬人，其中農(nóng)業(yè)人口總數(shù)275.69萬人，享受農(nóng)村低保72883戶、187114人，全市低保人數(shù)占農(nóng)業(yè)人口的比例為6.79%，農(nóng)村低保平均標準800元/年/人，平均補差水平623.82元/年/人。通過對農(nóng)村低保戶的入戶調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)低保戶是屬于殘疾、智障家庭，還有部分家庭是因家庭成員中的1-2人長期有病而導致家庭貧困的，大多數(shù)家庭無勞動能力、無固定收入、無生活來源，生活狀況較差，急需政府相關(guān)部門采取多種方式和行之有效的方式保障。

年全市農(nóng)村低保資金收支情況：年初,上年結(jié)余1705.51萬元，其中：市本級852.6萬元，縣區(qū)852.91萬元；年全年收入19118.92萬元，其中：上級補助收入15605萬元，本級配套3513.66萬元，利息收入0.26萬元；當年支出12666.26萬元；當年結(jié)余6452.66萬元。年末累計結(jié)余8158.17萬元，其中：市本級6997.6萬元，縣區(qū)1160.57萬元。

全市配套資金全部到位。全市上年可用財力35.1億元，農(nóng)村低保資金應(yīng)按本級上年可用財力1％配套3513.66萬元，市縣區(qū)財政當年預(yù)算實際安排3513.66萬元。

二、審計評價

審計調(diào)查結(jié)果顯示，我市農(nóng)村居民最低生活保障工作經(jīng)過積極有效的實施，取得了很好的成效，主要表現(xiàn)為以下幾個方面：一是農(nóng)村居民最低生活保障政策，是深得民心的好政策。農(nóng)村低保制度的實施，為促進新農(nóng)村建設(shè)，保障困難群眾基本生活，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會發(fā)揮了重要作用。二是全市低保資金全部按季度實行社會化發(fā)放，保證了困難群眾能及時領(lǐng)取低保金。三是市縣農(nóng)村低保專項資金全部納入財政專戶管理，保證了專項資金?？顚Ｓ?。四是對低保對象實行的動態(tài)管理，保證了低保對象有出有進、補助水平有升有降。五是省市下達配套資金政策得到有效執(zhí)行，市縣（區(qū)）財政均按規(guī)定及時足額配套了資金，保證了低保資金能夠及時足額撥付。

從審計調(diào)查的情況看，全市農(nóng)村低保工作整體運行良好。低保對象的確定基本按照政策制度規(guī)定的程序辦理，農(nóng)村低保戶每季度除了可以領(lǐng)取足額的低保金外，在特殊情況下還可以領(lǐng)到臨時補貼資金?？h（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級對低保戶大病救助、子女上學、臨時救助等都進行了相應(yīng)的特別照顧，保障了低保戶有衣穿、有飯吃、有學上等基本生活問題，體現(xiàn)了黨和國家惠民政策的陽光和溫暖。

三、審計調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問題及原因

（一）政策執(zhí)行方面

1、執(zhí)行低保政策不嚴格，部分低保對象沒有嚴格執(zhí)行“按戶保障”，而按人保障問題比較普遍。在審計調(diào)查和低保檔案抽查中發(fā)現(xiàn)：有些縣區(qū)在實際操作中是將家庭人口中的殘疾、智障、患病人員、年老父母單獨確定為低保對象，享受低保待遇，從而導致一戶保一人或兩人現(xiàn)象比較普遍。全市家庭人口數(shù)與保障人口數(shù)不一致的戶數(shù)共有5721戶，低保戶家庭人口總數(shù)與享受低保人數(shù)的差異數(shù)共計14253人。

造成上述問題的主要原因：一是縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）按人口比例將農(nóng)村低保指標下達到村，村委會初步審核低保家庭戶數(shù)和人數(shù)，在不能超指標的情況下對個別低保家庭少保了人數(shù)；二是享受低保的“邊緣戶”較多，部分村組干部為平衡村里關(guān)系和維護村上穩(wěn)定，對個別家庭條件相當者同時定為低保戶，但少報家庭人員，將“按戶保障”一部分變通為挑選戶中的“困難人”保障，造成了少保低保家庭人數(shù)；三是村組為了擴大低保政策覆蓋面對部分低保戶實行了“按人保障”；四是縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）低保戶量大面廣，從事低保工作人員少，部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）民政辦人員身兼數(shù)職，工作頭緒多，沒有時間和精力逐戶核實。

2、優(yōu)親厚友，個別村組干部及親屬享受了低保。今年3月份，扶風縣財政和民政部門開始對低保戶進行年審復核，嚴格要求各村組對新確定的低保戶全部予以公示。在對城關(guān)鎮(zhèn)龍泉村低保戶名單公示后，有部分村民直接向新聞媒體和市民政局反映了該村個別村組干部及親屬享受低保的問題，縣民政局在收到市局低保處批轉(zhuǎn)信函后，于4月16日組織人員赴該村進行了入戶核查。經(jīng)查毋公岐等4戶村干部及干部親屬家庭不符合享受低保的規(guī)定，于今年4月份取消了他們的低保待遇，并追回了年下半年領(lǐng)取的低保金1800元。千陽縣一些除特困戶以外的相對貧困戶是否符合低保標準由村組干部憑印象確定，容易形成人情保、關(guān)系保。延伸審計調(diào)查的6個村，普遍缺乏公示資料，會議記錄難以全面反映低保對象確定過程。

3、低保對象的確定沒有嚴格執(zhí)行“以核實家庭人均純收入為前提來確定”的政策要求。調(diào)查發(fā)現(xiàn)：對低保對象的確定工作主要在村上，在村民收入普遍偏低的情況下，村委會主要依據(jù)申請者家庭生活狀況及家庭成員健康情況來確定低保對象，沒有嚴格仔細的核實每戶的家庭收入情況，另外，農(nóng)村居民家庭收入的測算存在著一定的主觀性和隨意性。

農(nóng)村居民的家庭收入很難核定的原因是：第一，收入難以貨幣化，農(nóng)村居民收入中糧食等實物收入占比較大，價值轉(zhuǎn)化存在較大的隨意性；第二，收入不穩(wěn)定，除農(nóng)作物收成的季節(jié)性及受自然災(zāi)害的影響較大等因素外，外出務(wù)工人員的增加，也增大了收入的不穩(wěn)定性；第三，就業(yè)渠道和收入來源多元化，外出勞務(wù)、存款和財產(chǎn)等隱性收入難以核實。受這些客觀因素的制約，農(nóng)村居民家庭收入的核查沒有科學、有效的方法，在確定低保對象時沒有嚴格按照低保標準認真核定核實，存在草率估算、憑印象填報現(xiàn)象。延伸審計低保戶檔案發(fā)現(xiàn)，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)低保戶檔案中無家庭收入計算及調(diào)查核實資料、多數(shù)低保戶檔案家庭收入核定計算粗略、檔案難以全面反映低保戶家庭狀況及收入具體情況。

4、動態(tài)管理滯后。區(qū)部分低保家庭人數(shù)已發(fā)生變化，但未及時進行變動、調(diào)整；岐山縣保障對象雖然在按季度發(fā)放農(nóng)村低保金的時候進行動態(tài)調(diào)整，但不夠及時，個別戶家庭成員戶籍遷出后因村組未及時申報仍享受農(nóng)村低保待遇；金臺區(qū)個別低保戶的家庭年人均收入明顯超過政策規(guī)定的標準，但由于村組鄉(xiāng)街及相關(guān)部門底子不清，審查不嚴，將其納入農(nóng)村低保范圍。

（二）資金管理方面

1、農(nóng)村低保資金管理不規(guī)范?？h管理不規(guī)范資金2485元?？h民政局在匯總農(nóng)村低保資金過程中，核算不準確，出現(xiàn)錯誤造成多計多撥低保生活補助費1765元和少計少撥低保生活補助費720元的問題。

2、鳳縣財政低保資金專戶銀行未計利息。其原因：一是農(nóng)村信用社對低保資金按規(guī)定計息管理運作的重要性認識不夠。二是財政、信用社各行其職，互相協(xié)調(diào)配合不夠緊密。

3、工作經(jīng)費不到位，對低保工作造成一定影響。在農(nóng)村低?；鶎庸ぷ髦?，表現(xiàn)為政策性強、量大面廣、任務(wù)十分繁重，尤其是縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村組在農(nóng)村低保的具體工作中，承擔著逐村逐戶調(diào)查以及審核、審批、發(fā)放、動態(tài)管理等一系列繁重工作，很多抽查、調(diào)查、摸底、填表等工作程序都需要工作經(jīng)費來保障，低保工作經(jīng)費缺乏，導致了一些具體工作不細、不實，對工作造成了一定的影響。市政府《市農(nóng)村居民最低生活保障試行辦法》規(guī)定，需要縣（區(qū)）財政按本級配套資金的3%列支農(nóng)村低保工作經(jīng)費，保證基層農(nóng)村低保工作正常開展。實際工作中經(jīng)費缺口比較大。

（三）管理方面：

1、農(nóng)村低保檔案資料不夠完善，管理不夠規(guī)范。區(qū)抽查的部分檔案存在審批表內(nèi)容填寫不完整，簽字手續(xù)不全，相關(guān)證明性材料不齊的問題。鳳翔縣個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村低保戶檔案資料未完全做到按戶歸檔。金臺區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街檔案資料管理形式不一，個別低保戶檔案資料信息不全，審批發(fā)放低保金程序不夠規(guī)范。縣在繼續(xù)享受低保政策的以前年度低保對象的《申請審批表》中，鎮(zhèn)政府和縣民政局均未加注復核審批意見。低保檔案未實行縣、鄉(xiāng)兩級管理，縣民政局未建立全縣農(nóng)村低保對象基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫和完整的低保對象檔案。隴縣、太白縣、扶風縣也存在檔案不夠完善，歸類不及時，審批程序不規(guī)范等問題。

2、信息化程度低。目前未建立全市享受農(nóng)村低保對象的基本信息數(shù)據(jù)庫，未能為低保人員的動態(tài)管理提供最基本的信息資源。

3、其他問題。岐山縣不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村組的家庭經(jīng)濟狀況相當?shù)谋Ｕ蠈ο笫芫戎潭炔煌?。確定低保對象指標時，雖然考慮了當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展總體狀況，也考慮了經(jīng)濟條件的制約，但由于是按當?shù)剞r(nóng)業(yè)人口數(shù)的一定比例確定的，因而形成家庭經(jīng)濟狀況相當?shù)谋Ｕ蠈ο笤诓煌l(xiāng)鎮(zhèn)及村組享受救助金額不同的狀況。縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦未建立農(nóng)村低保資金發(fā)放備查帳簿，不便于管理、核算，不利于全面反映和掌握低保資金帳戶的收支結(jié)余情況。區(qū)農(nóng)村低保政策宣傳不到位，缺乏必要的社會監(jiān)督。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，部分低保戶雖然享受低保待遇，但并不了解低保政策，即使相關(guān)部門存在發(fā)放問題，低保戶也不知道。

四、審計建議

（一）加大監(jiān)督檢查力度，確保農(nóng)村低保政策落到實處。一是民政部門要不斷加強管理，加強對基層的業(yè)務(wù)指導和培訓，進一步規(guī)范業(yè)務(wù)程序；二是加大低保工作的監(jiān)督檢查力度，增強責任意識，督促縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村組對低保政策執(zhí)行到位；三是要教育村組干部增強政策觀念，嚴格執(zhí)行低保對象的申請、審批程序，加大公示力度；四是縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）切實做好分類管理和動態(tài)管理，核清申請人的家庭收入，合理確定保障對象，進一步規(guī)范操作程序和審批程序，按要求完善農(nóng)村低保檔案，及時調(diào)整家庭情況發(fā)生變化的低保戶保障金，做到應(yīng)保盡?！鞍磻舯Ｕ稀保皶r糾正在實際操作執(zhí)行中與現(xiàn)行政策規(guī)定不一致的問題，使惠農(nóng)政策執(zhí)行不走樣；五是加大對農(nóng)村低保政策的宣傳力度，充分利用廣播、電視、報刊等媒體，做好宣傳工作，保障社會公眾的知情權(quán)和參與權(quán)，方便群眾開展監(jiān)督。

（二）進一步加強農(nóng)村低保資金管理，充分發(fā)揮專項資金的使用效益。財政部門應(yīng)加強與本管轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村信用社的協(xié)調(diào)，按規(guī)定要求信用社及時足額結(jié)算利息，以保證低保資金專戶的正常運營，確保低保資金的完整性。同時對低保戶所持存折采取一定的監(jiān)控措施，對長期未領(lǐng)取低保金的農(nóng)戶要查清原因，適時調(diào)整；對那些家庭成員常年患病，但年人均收入超過政策規(guī)定標準卻仍享受低保的家庭，也應(yīng)采取一定的措施，適時調(diào)整，使國家政策真正落實到需要救濟的家庭。

（三）增強低保對象生活信心和勞動技能，達到自身脫貧。要激勵低保對象積極發(fā)展主導產(chǎn)業(yè)，增加收入，對低保對象的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，要輔之以物質(zhì)、政策等多方面的扶持，通過農(nóng)村低保政策的“輸血功能”促使低保對象逐漸增強“造血功能”。在給予低保戶物質(zhì)救助的同時，給予低保對象人格上等同、精神上鼓勵，提供生活和精神雙重援助。同時發(fā)揮自身“造血”機能，對那些有勞動能力和自救能力的，可探索實行包幫制度，制定包扶計劃，扶持他們通過其自身的努力盡早脫貧致富。針對家庭有贍養(yǎng)老人能力的不履行法定贍養(yǎng)義務(wù)的情況，倡導各種幫扶措施等形式進行幫助；也可利用社會輿論力量和道德榜樣，建立團結(jié)和諧的農(nóng)村家庭關(guān)系，形成社會救助的良好氛圍。

（四）農(nóng)村低保與其他救助制度進行有效銜接。通過積極推進農(nóng)村低保制度與臨時救助等其他一些救助制度（比如新型農(nóng)村養(yǎng)老保險、受災(zāi)群眾救助、醫(yī)療救助、慈善救助、司法援助、扶貧救濟等）的有效銜接，相互補充、相互促進，發(fā)揮整體效益。形成以農(nóng)村低保制度為基礎(chǔ)，把各項救助制度有機結(jié)合、無縫隙對接，針對農(nóng)村貧困人口的多層次、全方位的救助體系。

（五）著力解決各級民政部門農(nóng)村低保工作經(jīng)費不足問題。各級政府和財政、民政部門要認真落實農(nóng)村低保工作經(jīng)費，進一步創(chuàng)造條件落實交通工具，開發(fā)信息化管理軟件，為實現(xiàn)農(nóng)村低保工作制度化、規(guī)范化、信息化創(chuàng)造條件。