對一把手監(jiān)督的難點及對策思考
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中共xxxx區(qū)委副書記、區(qū)政法委書記xx
從近年來反腐敗斗爭的實踐看，不少腐敗分子都是在“一把手”的崗位上腐化墮落的。此前，新聞界披露的慕馬大案，沈陽市“一府兩院”幾乎所有要害部門的“一把手”網絡其中，再一次以觸目驚心的事實，凸現了加強對“一把手”監(jiān)督的重要性。嚴酷的事實一再警示我們，加強對“一把手”的監(jiān)督，是一個值得高度重視和亟待解決的課題。
監(jiān)督“一把手”難在那里
“一把手”監(jiān)督難并不是一個新問題，而是一個老問題?，F在有，過去也有。監(jiān)督“一把手”難，有著許多深層次的因素。
一、監(jiān)督意識淡薄因素。我國是一個經歷了漫長封建社會發(fā)展階段的國家，傳統(tǒng)的特權思想、等級觀念根深蒂固，潛移默化地影響著各級領導干部。首先，從監(jiān)督客體“一把手”自身的情況來看，有些“一把手”認為自身素質高，認為自己的職責就是指揮和監(jiān)督別人；對來自上級的監(jiān)督，心理感到不舒服，認為是有意找“茬子”，是對自己不信任、不放心，思想上存在抵觸情緒；對來自身邊和下屬的監(jiān)督，心理不痛快，把班子內部的監(jiān)督看成是拆臺，把不同意見看成是“雜音”；甚至還有的對監(jiān)督者進行打擊報復。在這種灰暗心態(tài)支配下，一些民主作風比較差的“一把手”往往大權獨攬，以“老大”為居，惟我獨尊，缺乏被監(jiān)督意識。“一把手”接受監(jiān)督的程度，往往取決于本人的素質及對監(jiān)督重要性認識的程度。其次，從監(jiān)督主體干部群眾來說，有相當一部分同志沒有充分認識到自己既是被監(jiān)督者，又是監(jiān)督者，有的擔心影響上下級關系，怕遭到打擊報復；有的雖然對一些領導干部的錯誤和違法違紀行為，內心是反對的，并與之保持距離，但抱著事不關己，高高掛起的態(tài)度；有的從自身利益考慮，對“一把手”事事附和，甚至為了取悅領導，而甘于放棄黨性原則。無論對監(jiān)督者和被監(jiān)督者，監(jiān)督意識淡薄是當前亟待解決的一個重要問題。
二、權力過于集中因素?！敖^對的權力會導致絕對的腐敗”，已成為人們的共識。由于權力過分集中“一把手”個人手中，加上權力運作缺乏有效的監(jiān)督制約機制，很容易出現個人專權局面。一是重大決策權相對集中。近來年，雖然中央一再重申，屬重要決策，如：主要干部的任免，重要項目安排、大額度資金的使用，必須堅持集體討論決定，反對個人或少數人專斷，但有些單位的“一把手”往往掌握著本部門、本單位人、財、物大權，個人說了算的現象，絕非個別現象，許多人認為該有的形式、該走的程序都走了，但這些表面現象的背后，實際上仍然是“一把手”說了算，決策權相對集中，就很容易形成一個人專權的局面，進而導致“一把手”的畸形行為。近年來查處的“一把手”利用職權買官鬻爵、利用財物管理權侵吞國家資才、利用重大工程項目審批權謀取私利的例子不勝枚舉。二是民主集中制形同虛設。一些“一把手”民主意識淡化，在班子內部，進行重大決策時，有些班子成員雖有不同意見，但因擔心與“一把手”處理不好關系或被人扣上“鬧不團結”的帽子，而不敢發(fā)表意見，明哲保身，在這種情況下，班子內部的互相監(jiān)督形同虛設或名存實亡。搞家長制、個人說了算，手中的權力在運作過程中往往超越組織賦予的權限，班子成員懾于“一把手”獨斷專行，往往委曲求全，有的甚至無原則地迎合“一把手”的需要。這種權力的相對集中現象，往往使“一把手”，處于絕對支配地位，行使權力缺乏應有的監(jiān)督和判斷。
三、教育監(jiān)督管理不到位因素。上級組織對“一把手”監(jiān)督是最為有效的長期監(jiān)督。長期以來，干部教育監(jiān)督管理中普遍存在重使用、輕管理、弱監(jiān)督的現象，致使對“一把手”的監(jiān)督不能發(fā)揮應有的作用。一是重選拔輕管理。各級組織對選用“一把手”是比較慎重的，但干部任職后管理跟不上，上級黨組織對所管“一把手”情況，主要來自選拔任用時的考察和工作匯報了解，對“一把手”日常的思想動態(tài)、道德品德、民主作風、廉潔自律情況還難以進行全面的、動態(tài)的的掌握。少數上級領導只管提拔重用，不管教育約束，只重表面政績考核，不深入群眾了解實情，沒有很好履行教育監(jiān)督管理職責，這是導致“一把手”出現問題的一個重要原因。二是重使用弱監(jiān)督。加強對“一把手”的監(jiān)督是對干部政治上最大的關心和愛護，但有的黨組織及領導在對下級“一把手”的監(jiān)督上，還不同程度地存在著“一手硬，一手軟”問題，往往只注意檢查“一把手”的工作實績，注重經濟指標完成情況，忽視其思想、作風，特別是廉潔自律狀況的監(jiān)督。甚至還有的上級黨組織和領導片面強調“能人效應”，發(fā)現“一把手”存在的問題也不及時進行認真的批評幫助，即使處理起來也往往是大事化小，避重就輕，客觀上起到了姑息縱容作用。
四、監(jiān)督體制不順因素。有效的監(jiān)督體制應以監(jiān)督客體處于監(jiān)督主體的有效監(jiān)督為前提，監(jiān)督主體的監(jiān)督活動不受監(jiān)督客體的直接制約和約束，這是保證監(jiān)督主體充分獨立行使監(jiān)督權的必要條件。從現行的干部監(jiān)督管理體制來看，并未能有效地解決對監(jiān)督客體特別是“一把手”的監(jiān)督問題。具體表現在三個方面：一是同級班子成員不敢監(jiān)督。從了解問題的角度看，班子成員對“一把手”的政治思想、領導能力、勤政廉政等方面情況最有發(fā)言權，但從實施監(jiān)督的角度看，他們又處于不太有利的位置，時刻處于“一把手”的領導調控之下，處于不利位置，有的根本不敢行使這個權力。從大量“一把手”違法犯罪的事實看，幾乎都是不受同級黨組織的監(jiān)督，大事小事一人說了算。特別是在一些單位，“一把手”黨政一肩挑，更容易形成個人專斷獨行。二是專門機關不敢監(jiān)督。在目前的雙重領導體下，由于紀委、監(jiān)察、司法這些機關部門的領導權、人事權、財政權掌握在同級黨委或行政首長手中，這就帶來兩個問題：（1）作為具有監(jiān)督同級黨委的紀檢機關，由于受制于黨委的領導而難以實施有效監(jiān)督；（2）作為監(jiān)督主體上級紀檢監(jiān)察機關，由于受時間和空間的限制，無法及時了解和掌握下級黨政“一把手”活動情況和問題，也難以實施有效監(jiān)督。三是人民群眾難以監(jiān)督。人民群眾對腐敗現象雖然深惡痛絕，但由于人微言輕，以及缺乏對領導活動和政策法規(guī)了解，特別在機構改革的情況下，大家面臨著一系列涉及個人切身利益的問題，很難有效地對“一把手”行使民主監(jiān)督權。
五、監(jiān)督機制滯后因素。在監(jiān)督主體、監(jiān)督力量的協調方面，由于各種客觀因素，還未能形成有效的監(jiān)督機制。除了黨的紀檢機關、行政監(jiān)察機關、司法反貪機關等監(jiān)督主體之外，近年來人大的監(jiān)督明顯加強，但由于人大監(jiān)督制度不健全，職能作用發(fā)揮還不充分，其監(jiān)督往往對事不對人，體現在面上的象征意義多、有針對性、實質性的處理意見少。政協的監(jiān)督也是象征意義多、權威性少，在會上提提意見，產生不了多大效果。由于專門監(jiān)督機關和監(jiān)督部門對“一把手”的監(jiān)督也缺乏明確的協調配合規(guī)則，因而沒有形成對“一把手”的監(jiān)督合力。
六、監(jiān)督制度不完善因素。近年來，為了加強對“一把手”的監(jiān)督，我們黨有針對性地制定了一系列加強黨內監(jiān)督的方針以及相應的規(guī)章制度。這些具有監(jiān)督制約作用的法規(guī)和制度，為對“一把手”的監(jiān)督提供了依據和保證。但在眾多的法規(guī)和制度中，對領導干部的監(jiān)督制度目前還不完善，還存在相對滯后和不配套的問題，概括起來有“三多三少”，即應急性、臨時性的規(guī)定多，注重長效治本的規(guī)定少；正面規(guī)范行為的規(guī)定多，違反規(guī)定的處置追究措施少；一般性的規(guī)定多，具體可操作的程序規(guī)定少；一些預防性、養(yǎng)廉性的制度還沒有得到足夠的重視等。如，“一把手”的權限如何設置、權力運作的程序如何規(guī)范等。此外，制度建設還存在許多不盡完善的地方，一些制度缺乏剛性，懲處彈性過大，造成有制度不執(zhí)行或執(zhí)行不到位等，為權力尋租提供了可乘之機。
鑒于上述六個方面的因素，造成了對領導干部監(jiān)督難以到位，力度不大。甚至在有些地方和部門領導干部，特別是“一把手”，成為上級監(jiān)督不到、同級監(jiān)督不了、下級不敢監(jiān)督的“死角”。時間一長，不受監(jiān)督的權力，必然導致腐敗。
對“一把手”監(jiān)督難，固然有監(jiān)督者和被監(jiān)督者認識上的問題，但更重要的是監(jiān)督機制不順和監(jiān)督制度不完善問題。因此，解決對“一把手”監(jiān)督難的問題，既要堅持被實踐證明行之有效的好方法，又要在新的形勢下敢于創(chuàng)新，尋求探索新的思路和辦法。
一、加強防范教育，增強“一把手”自覺接受監(jiān)督意識。思想認識的深度決定接受監(jiān)督的態(tài)度，要一步加強對黨政“一把手”的思想教育，強化監(jiān)督管理工作。首先加大民主集中制原則的教育。認真貫徹民主集中制原則，進一步堅持和完善黨委（黨組）議事規(guī)則和程序，做到集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定，凡屬重大決策、干部任免和大額度資金的使用等，必須經集體討論，不準個人或少數人說了算；嚴格黨內民主生活，通過“自已找、群眾提”，開展積極健康的思想斗爭。同時，上級黨組織成員要經常通過參加下級民主生活會的形式，檢查民主集中制的貫徹情況，為開展黨內監(jiān)督創(chuàng)造良好氛圍。小平同志指出：“民主集中制的貫徹執(zhí)行，這也是一種監(jiān)督”。實踐證明，黨的生活監(jiān)督，最有效的就是民主集中制的貫徹執(zhí)行，所以我們必須進一步加大民主集中制原則的教育力度。其次，必須進行監(jiān)督意識的教育。監(jiān)督意識包括兩個方面，一是作為監(jiān)督主體，要擔負起監(jiān)督的職責；二是作為監(jiān)督客體，要自覺接受各方面的監(jiān)督。要做到這一點，一方面被監(jiān)督者要樂于接受監(jiān)督，要把組織監(jiān)督、群眾監(jiān)督和各方面的監(jiān)督看成是對自己的關心和愛護，而不是把監(jiān)督看成是對自己的束縛。另一方面，監(jiān)督者更要敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督、勤于監(jiān)督。監(jiān)督者要不斷地改造自己的世界觀，加強黨性鍛煉，只要這樣才能無私無畏，敢于監(jiān)督別人。
二、突出監(jiān)督重點，增強對“一把手”權力監(jiān)督的有效性。加強對“一把手”的監(jiān)督，必須對癥下藥，突出監(jiān)督重點，確保收到實效。一是慎重授權，嚴格把住各級“一把手”的選拔任用關。要建立紀檢監(jiān)察機關與組織部門的聯系制度，紀檢監(jiān)察機關要經常向組織部門通報和提供干部廉潔自律方面的情況，為組織部門考核提拔“一把手”干部提供信息情況。組織部門對擬提拔“一把手”的干部在提交黨委討論前，應征求紀檢監(jiān)察機關意見，以防止素質不好的人走上領導崗位。二是合理對“一把手”特別是直接掌握人、財、物支配權的“一把手”的權力作適當分解。把決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權分離開來，形成相互制衡的關系，促進班子成員相互間的監(jiān)督。三是“一把手”須定期向上級組黨織和下屬干部群眾專題報告廉潔自律和落實黨風廉政建設責任制的情況，接受上級黨組織的檢查考核，接受群眾的公開評議。對為官不廉者要批評教育，對有嚴重以權謀私行為的“一把手”要及時撤換。
三、盯住關鍵環(huán)節(jié)，增強對“一把手”權力監(jiān)督的針對性。加強對“一把手”監(jiān)督必須抓住關鍵環(huán)節(jié)，建立和完善以民主集中制為核心的權力監(jiān)督制約機制，將“一把手”權力置于有效監(jiān)督之中。一是有效監(jiān)控重大事項決策權。重大事項必須由領導班子按決策程序、議事規(guī)則集體研究決定，不得由“一把手”個人說了算。決定問題應實行投票表決制，確保決定真正代表大多數人的意見和愿意。二是有效監(jiān)控人事管理權。凡單位內部干部使用、調配，都必須嚴格執(zhí)行干部管理工作的有關規(guī)定，由領導班子集體討論決定，不能由“一把手”暗箱操作。三是有效監(jiān)控財務支配權。完善財務審批監(jiān)督制度，堅持大額度資金的使用由領導班子集體研究。要加大會計集中核算制推行力度，強化財務監(jiān)控。四是有效監(jiān)控建筑工程項目經營權。要實行建筑工程項目直接經營與監(jiān)督審核權分離制度，嚴格規(guī)定“一把手”不得直接經手掌管本單位建筑工程項目。有關建筑工程的具體事宜應由分管領導負責承辦，“一把手”進行監(jiān)督審核。
四、理順監(jiān)督體制，增強對“一把手”權力監(jiān)督的權威性。強化對“一把手”的監(jiān)督，必須增強監(jiān)督主體的監(jiān)督權威，克服監(jiān)督主體分散各自為政的局限。要針對現行領導體制下“一把手”的實際情況，突出不同的監(jiān)督主體和監(jiān)督方式，或者根據“一把手”不同的社會角色，采取多種監(jiān)督手段，同時實施監(jiān)督，使監(jiān)督工作覆蓋“一把手”權力運作的全過程。如可對現行的紀檢監(jiān)督雙重領導體制進行適當的調整，中紀委、監(jiān)察部以下的紀檢監(jiān)察機關可由同級黨政領導為主、上級紀檢監(jiān)察機關領導為輔，改為以上級紀檢監(jiān)察機關領導為主、同級黨委領導為輔，解決紀檢監(jiān)察機關對同級黨政“一把手”監(jiān)督存在的體制性弊端，使紀檢監(jiān)察機關的監(jiān)督有較大的獨立性。
五、完善監(jiān)督機制，增強對“一把手”監(jiān)督管理的協調性。一是強化組織監(jiān)督。要強化監(jiān)督管理意識，糾正重選拔任用、輕任后監(jiān)督的思想。要定期聽取“一把手”的思想工作情況匯報，及時了解掌握“一把手”的思想狀況和工作表現。要加強執(zhí)紀執(zhí)法和組織人事部門的聯系，充分調動各方面的積極性，共同參與對“一把手”的監(jiān)督管理工作。二是要加強監(jiān)督協作，形成對“一把手”監(jiān)督的合力。形成監(jiān)督合力，不權要理順紀委、組織、審計、監(jiān)察等專門監(jiān)督機關和管理機構的關系，進一步加強各級人大的法律監(jiān)督和政協的民主監(jiān)督，在監(jiān)督“一把手”問題上，按照工作職能作好分工，同時，還應加強彼此間的協作，在監(jiān)督層面上密切配合，并重視發(fā)揮群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用，以建立全方位、多途徑的監(jiān)督網絡，制約“一把手”權力的行使。三是強化群眾監(jiān)督。堅持深化群眾對“一把手”從政用權行為的監(jiān)督，抓好政務、財務公開制度的落實，凡是與群眾利益相關的事，實行公開辦事制度，增強透明度，為群眾了解情況、參與監(jiān)督提供條件?？刹扇“l(fā)放征求意見表、找基層群眾談話、設立征求意見箱和舉報電話等多種形式，也可聘請部分政治素質好、群眾威信高的同志擔任工作監(jiān)督員，拓寬干部監(jiān)督渠道。做到“一把手”的權力行使到哪里，領導活動延伸到哪里，監(jiān)督管理就落實到哪里。公務員之家版權所有
六、健全監(jiān)管制度，增強對“一把手”權力監(jiān)督的規(guī)范性。加強制度建設，是監(jiān)督管理工作有章可循，有效運行的重要保證。當前，除了堅持完善黨內監(jiān)督五項制度、領導干部個人重大事項報告、收入申報、收受禮品登記三項制度、經濟責任審計、干部提醒談話、誡勉談話等干部監(jiān)督管理制度外，還應從三個方面推進制度創(chuàng)新。一是制定加強對黨政“一把手”監(jiān)督管理的制度。進一步明確監(jiān)督內容、辦法和處罰措施，規(guī)范“一把手”的從政用權行為和工作程序。二是制定調整不勝任現職領導干部職務的制度。進一步明確不勝任現職領導干部的標準，采取待崗、降職、免職等多種形式推動領導干部特別是“一把手”能上能下，增強干部隊伍的生機和活力。三是完善民主評議制度。結合領導干部述廉、領導班子考察、崗位責任考核，組織干部群眾對“一把手”進行評議，并擴大評議范圍。對群眾意見比較大、存在問題多的“一把手”，區(qū)別不同情況進行幫助教育或采取必要的組織措施。
