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首先，要劃清中央與地方各自事務的邊界，上下職能要有區(qū)別和分工。中央政府的事務：包括行使外交、國防、安全、貨幣等維護國家主權、統(tǒng)一的職能；制定和運用憲法和法律，嚴格依照法定權限和程序行使權力，履行職責并運用法律手段調節(jié)社會經濟政治秩序；通過編制中長期發(fā)展計劃，實施產業(yè)政策，運用財政和貨幣政策，保持宏觀經濟健康發(fā)展和穩(wěn)定運行；通過一般性和特殊的轉移支付，特別是實施地區(qū)振興和開發(fā)戰(zhàn)略，國債專門支持、特殊的稅收等體制，促進不發(fā)達地區(qū)的發(fā)展，控制地區(qū)之間發(fā)展差距的擴大，實現地區(qū)之間經濟和社會發(fā)展的平衡；通過養(yǎng)老保障等體系的建立增強人民對國家的認同感，形成全國統(tǒng)一的勞動力市場，完善和統(tǒng)一養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障體制。

對于省以下各級政府的事權劃分，應當遵循按照受益范圍、提供公共產品行為的性質、公共產品的技術經濟要求、效率最優(yōu)、各層次政權間協(xié)調等五大因素，合理地劃分和確定各自的事務和責任。

1．省級政府的事務應當包括：（1）貫徹執(zhí)行中央制定的戰(zhàn)略規(guī)劃，并按照國家統(tǒng)一的法律和政策，制定地區(qū)性政策與法規(guī)，促進本地區(qū)經濟發(fā)展。（2）負責本地區(qū)教育、科學、文化、環(huán)境保護、體育等事業(yè)的發(fā)展，維護區(qū)域性的地方社會治安，承擔地區(qū)性救災工作。（3）負責具有全省意義的基礎設施與公益性項目的建設。（4）促進和規(guī)劃本省內市場體系的建設，維護市場秩序，防止和糾正不正當競爭。（5）協(xié)調處理本省內的行政事務，完成中央委托事務。

2．市（縣）政府的事務包括：（1）貫徹執(zhí)行中央、省制定的政策法規(guī)，吸引投資，鼓勵創(chuàng)業(yè)，擴大就業(yè)，促進本地區(qū)社會經濟發(fā)展。（2）負責城鄉(xiāng)教育、科學、文化、環(huán)境保護、體育等事業(yè)的發(fā)展，維護本地方社會治安，具體組織本地方的救災工作。（3）負責本地方基礎設施與公益性項目的建設，以及城市規(guī)劃、交通、衛(wèi)生、消防、供排水、供電、供氣、垃圾清運等滿足市民生活和生產經營的基本需要。（4）協(xié)調處理本地方的行政事務，完成中央、省委托的其他事務。

其次，按照各自事務的分工，設計一個合理和現代的中央至地方關系的治理結構。一般來說，厘清上述中央政府和地方各級政府的事務和責任并不困難。難的是由于行政管理體系思路的不清，導致機構設置混亂，結果致使各級政府的事務和責任不清。關鍵的原則和思路是：

1．各級政府上下異化地設立機構。轉變和改革中央有什么機構，貫徹和落實中央的精神，地方也得有什么機構這種理念。除了一般的財政等上下都需要設置的部門外，各層政府要按照自己的事務上下有區(qū)別和有分工地設置自己的機構。

2．中央與地方部門間橫向分工，節(jié)約體制成本。中央或者地方的事務，許多事務根據專業(yè)化提高效率及分工間協(xié)作節(jié)約體制成本的經濟學原則，應當橫向分工；而不能每一項都獨立地縱向分工。否則會導致機構林立、職能交叉、人員膨脹、執(zhí)政成本越來越高。比如，社保事務，可以社保部門制定政策、規(guī)定標準、提供和核實名單、跟蹤信息、監(jiān)督發(fā)放，稅務機構征收征儲，財政進行預算管理，基金機構增值運作，委托銀行和信用社等社會化發(fā)放，人大審查和監(jiān)督預算，審計部門監(jiān)督其使用和決算；而不能在一個部門里面再重復設置征收、預算、基金、管理、使用、發(fā)放、審計等機構。

3．每一事務的人財物和機構不能中央與地方上下交叉供養(yǎng)和管理。界定清楚中央和地方各級政府的事務后，中央的事務，機構、人員和財力都由中央政府負責；地方的事務則由地方負責；特別不能搞中央項目，地方配套；中央機構，地方共建等等。否則會導致分工不明、責任不清、事務互相推托。

4．中央在各區(qū)的事務應當實行中央派出機構制度。外交、國防、武裝警察、安全、國稅、金融監(jiān)管、社保、海關、邊防等等，一定應當是中央事務、中央機構、中央經費，在地方各區(qū)各層所設的機構是中央的派出機構；這些關系到國家主權和安全，特別是中央不放心的事務，不能是地方的機構和編制，不能由地方任命干部，不能由地方供給經費，也不能搞所謂的中央與地方、軍與民、警與區(qū)共建等等。特別是一些建設項目和事務，中央承擔的，就應該中央承擔；地方承擔的，就應該地方承擔；地方承擔不了的，中央可以轉移支付。最不應該實行的體制，就是一項事務，或者建設項目，中央拿一點，省里拿一點，縣市再拿一點，美其名曰為調動幾個積極性、各級財力配套、集中力量干大事等等，實際執(zhí)行結果往往伴隨著體制成本最高、地方不能配套、套取中央資金、資金漏損嚴重、鋪張浪費很大、工程質量低下等等嚴重問題。

5．中央與地方之間可以相互委托一些事務。比如，一些地區(qū)的征稅，如果國稅機構人員多，地方稅較少，地方可以委托中央的稅務機構其征稅，沒有必要再設地稅機構，增加體制成本。簡言之，重要的是，要在中央與地方的治理關系中，引進上下和橫向分工、分工和專業(yè)化提高效率、部門間分工和協(xié)作、節(jié)約體制成本、事務與管理一致、形成派出機制、互相委托等等這樣一些現代的理念和思路，正確地處理中央政府與地方政府間事務劃分和機構設置關系。

再次，在事務界定分工清楚的前提下，應當合理劃分和確定中央與地方的財權及稅收等財源。

1．應當合理確定中央財政與地方財政在財政總收入中的比例。中央與地方各自占55％（包括中央對地方的轉移支付部分）和45％為宜，中央財政集中的收入，不宜超過55％。

2．調整中央與地方的稅收結構。逐步改革和取消生產性的增值稅，逐步廢除中央與地方的稅收共享制，劃分中央與地方政府各自的稅種；中央財政以社保稅、個人所得稅、關稅、公司所得稅、燃油稅等等為主；省級財政以營業(yè)稅為主，稅率可提高到8—10％；實行三級政府體制，市縣級政府以房地產稅、其他財產稅、資源稅、排污費和生態(tài)環(huán)境補償稅等為主。逐步廢除地方政府的土地批租出售制度和各部門收費罰款、收支兩條線、超收獎勵、罰款分成的經費體制。形成地方政府穩(wěn)定持續(xù)的稅收來源。

3．建設性預算與經常性預算分開，建設性預算的支出長期穩(wěn)定化，由發(fā)債來解決。允許地方政府通過當地人大批準，上級有關部門審核，資信機構進行債券評級后，發(fā)債籌集建設項目資金。

4．對各級政府，特別對地方政府，需要建設人民—人大—政府之間制衡的財政預算制度。從目前財政收入中央與地方分配的格局看，雖然預算內中央財政分配比例過高，但是沒有納入預算管理的大約27000億元預算外資金的90％在地方政府手中。地方收入占國家實際總的財政收入的63％，地方政府支出了42000億元。這樣多的錢干了什么？第一，機構和人員膨脹消耗了大量的財政支出。中央各部門縱向分工，機構林立，每一個部門都要求省、市、縣、鄉(xiāng)比照設置機構；地方政府為了安排官員和增加各種關系的公務和事業(yè)就業(yè)，又在增加地方性的機構和編制，大量的支出消耗在養(yǎng)官和養(yǎng)人（人浮于事的行政公務和事業(yè)開支）方面。第二，公車、公招和公出每年消費掉9000億左右。第三，豪華辦公樓、行政中心、培訓中心的建設、維護和運行每年消耗也在1萬億左右。第四，一些運動式、政績式的建設、工程、節(jié)日、慶賀、大會等活動，也消耗大量的財政資源。這2萬億左右的胡花亂支，驚人浪費，如果用于人民群眾的教育、衛(wèi)生醫(yī)療、社保、住宅、低保、創(chuàng)業(yè)就業(yè)減費減稅等等，我們的基尼系數就會從目前的4．5變?yōu)?．0，社會收入分配格局會相當公平。這些人民群眾深惡痛絕的浪費，我認為發(fā)文件、大檢查、上級審計、黨紀處理等等都基本上沒有用，根本不可能形成管住政府胡花亂支的長效機制。最好的辦法就是在黨的領導下，人民認真推舉人民代表，各級人大不辜負人民的委托，真正負起監(jiān)督政府的作用，對政府預算進行經常性、長時間的質詢、辯論、審查、修改和監(jiān)督；并且，地方政府的預算在網上公開，定為法定地向本地區(qū)全體人民公開及公民可以隨時查閱的文件。我認為，只有人民和真正為人民負責的人大看緊，才能管住中央和地方政府機構人員膨脹、“三公”（公車、公招、公出）無節(jié)制地支出、建設和享用豪華辦公及培訓中心等浪費行為，才有可能形成一個不亂花錢、清廉和低成本的政府，也才有可能走出中央與地方財政關系緊張的困局。