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作為貫徹落實黨和國家再就業(yè)扶持政策的一項重要內(nèi)容，我縣積極推行了對下崗失業(yè)人員的小額擔(dān)保貸款工作。繼2003年1月正式啟動該項工作以來，在各有關(guān)部門的共同努力下，取得了階段性成果，截止到20**年底，共注入小額貸款擔(dān)?；?000萬元，累計發(fā)放貸款5006萬元，直接扶持1174名下崗失業(yè)人員自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)，帶動近2000名下崗失業(yè)人員就業(yè)或再就業(yè)，在貸款人數(shù)、放貸金額、及擔(dān)保基金放大倍數(shù)各個方面名列前茅。

“下崗失業(yè)小額擔(dān)保貸款項目”是政府為百姓解決就業(yè)問題的重要舉措，為了充分發(fā)揮銀行業(yè)對就業(yè)再就業(yè)工作的金融杠桿作用，我支行的同志通過點面結(jié)合的方法，對**縣的再就業(yè)小額擔(dān)保貸款發(fā)放情況進(jìn)行了調(diào)研。

一、**縣下崗人員基本情況

（一）下崗失業(yè)人口現(xiàn)狀

我縣面積？平方公里，20**年末全縣總?cè)丝?5萬，城鎮(zhèn)人口8萬，占總?cè)丝跀?shù)40%；城鎮(zhèn)人口中勞動適齡人口4.5萬，占城鎮(zhèn)人口的56%,職工下崗已成為經(jīng)濟(jì)和社會生活中一種特有現(xiàn)象，由此引發(fā)的城鎮(zhèn)人口失業(yè)問題已成為制約地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要因素。

（二）下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款開展情況

重慶市下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)作為試辦點于2003率先在我縣開展，由農(nóng)村商業(yè)銀行**支行營業(yè)部辦理開辦此項業(yè)務(wù)，至今已有6年時間。為了推動該項業(yè)務(wù)的順利開展，幾方領(lǐng)導(dǎo)多次召開座談會協(xié)商，根據(jù)我縣的實際情況制定出相關(guān)政策。截至20**年底已累計發(fā)放下崗職工再就業(yè)小額擔(dān)保貸款1174筆，金額5006萬元，累計收回？筆，現(xiàn)有余額？萬元，貸款金額及筆數(shù)由最初的？筆，？萬元增加到目前的？筆？萬元。在貸款用途方面餐飲和？占比較大，分別占貸款金額的33.4%和35.6%，從項目看下崗人員在巴川鎮(zhèn)和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事的商業(yè)、餐飲和修理等個體經(jīng)營的微利項目和非微利項目各占一半。

農(nóng)商行**支行開辦下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)，主要受理的對象是具有一定勞動能力，持有再就業(yè)優(yōu)惠證的下崗失業(yè)人員，由社保部門逐級推薦審核，統(tǒng)一提交支行營業(yè)部，支行營業(yè)部按照貸款發(fā)放原則，再進(jìn)行嚴(yán)格的調(diào)查、審查、報批等程序后，辦理此類貸款，貸款金額均在5萬以內(nèi)，期限在一年以內(nèi)。

(二).小額擔(dān)保貸款還款情況

**縣的下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款逐步進(jìn)入還款高峰期，到目前為止，還款進(jìn)展不十分理想。到2006年7月底，到期應(yīng)歸還的下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款共計412筆，涉及貸款金額共計2038.2萬元，其中，個人擔(dān)保貸款398筆，金額7%.2萬元;勞動密集型小企業(yè)貸款14筆，金額1240萬元。全縣實際還款329筆，金額為1849.54萬元;其中個人擔(dān)保貸款3筆，金額609.54萬元;勞動密集型小企業(yè)貸款14筆，金額1240萬元;其中提前還款37筆，金額為74.3萬元。欠款共計120筆，欠款金額262.96萬元，總體欠款率為12.9%。其中，勞動密集型小企業(yè)貸款的還款率很好，獲得貸款的企業(yè)均能按時還款;欠款突出的問題主要集中在個人貸款這一部分，欠款金額262.%萬元全部是個人貸款拖欠的，占個人貸款到期應(yīng)償還總額的33%，涉及到120個下崗失業(yè)人員。截止2006年7月底，**縣的擔(dān)?；鸫鷥斀痤~為:36.65萬元。

二、存在的問題

（一）、基礎(chǔ)工作環(huán)節(jié)的不到位影響到小額貸款的進(jìn)程和效率。小額擔(dān)保貸款啟動以來，金融機(jī)構(gòu)在審貸過程中，已發(fā)現(xiàn)多起已實現(xiàn)再就業(yè)收入較高的下崗職工提供虛假資料、非下崗失業(yè)人員利用《再就業(yè)證》持有者更換營業(yè)執(zhí)照法人代表，借用他人營業(yè)場所，甚至利用《再就業(yè)證》進(jìn)行買賣交易等形式享受優(yōu)惠政策的套取貸款現(xiàn)象。我縣在承辦過程中竟發(fā)現(xiàn)高達(dá)30％左右的申請人存在上述情況，成為影響審核通過率過低的重要因素之一。這暴露出社區(qū)推薦環(huán)節(jié)和勞保部門審核環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)工作沒有做到位、沒有堅持標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格把關(guān)、《再就業(yè)證》的發(fā)放和管理存在漏洞，在信息交流和聯(lián)動上也欠缺協(xié)調(diào)配合。此外，由于小額擔(dān)保貸款金額小筆數(shù)多，程序煩瑣條件過多，金融機(jī)構(gòu)審核嚴(yán)格、謹(jǐn)慎放貸，轄區(qū)誠信環(huán)境不佳、許多下崗失業(yè)人員金融觀念落后、創(chuàng)業(yè)目標(biāo)不明確等原因也導(dǎo)致了總體上申辦人員較少，審核通過率過低，致使小額擔(dān)保貸款進(jìn)展緩慢。

（二）、貸款戶對貸款的認(rèn)識不清，認(rèn)為小額貸款是“救濟(jì)金”小額擔(dān)保貸款旨在利用有限的財政支持再就業(yè)資金，以金融杠桿撬動銀行的信貸資金，通過信貸方式支持下崗人員自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)合伙經(jīng)營行為。財政的擔(dān)?；鹩糜趶浹a(bǔ)貸款損失，另外財政每年給予一定的貸款貼息，小額信貸的資金來源于銀行的商業(yè)資金，必須有償使用和到期償還，小額擔(dān)保貸款只是創(chuàng)業(yè)資金，不是救濟(jì)金。而部分貸款戶把小額擔(dān)保貸款當(dāng)成了救濟(jì)金，直接影響了還款情況，還款不及時、拖欠利息、轉(zhuǎn)移貸款用途等現(xiàn)象時有發(fā)生，這樣必然產(chǎn)生惡性循環(huán)，令金融機(jī)構(gòu)對發(fā)放下崗失業(yè)人員小額貸款更加沒有信心。

（三）辦理貸款發(fā)放環(huán)節(jié)多

目前下崗失業(yè)人員每辦理一筆貸款都要經(jīng)過社區(qū)勞動保障協(xié)助員、縣區(qū)就業(yè)服務(wù)部門、縣區(qū)財政部門、以及經(jīng)辦銀行4個部門對項目實地考查論證，造成了重復(fù)審查，辦理時間長、影響了下崗失業(yè)人員創(chuàng)業(yè)和貸款的熱情。

（四）政府各職能部門之間工作協(xié)調(diào)配合難

下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款在制度設(shè)計上是一項政策性的商業(yè)貸款，在具體的操作中與之緊密相關(guān)的政府職能部門有:財政、中國人民銀行、勞動保障等三個部門，這就決定了它的實際操作不是一個部門或機(jī)構(gòu)就能運作的，它需要多部門、多環(huán)節(jié)的統(tǒng)一配合，其中任何一個點出現(xiàn)問題都會影響這項貸款制度的正常運作。在下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款政策中各職能部門各自承擔(dān)不同的職責(zé)，財政部門負(fù)責(zé)資金的籌集與撥付，如籌集擔(dān)?；?，撥付微利項目的貼息資金，撥付勞動密集型小企業(yè)貸款的手續(xù)費、呆賬損失補(bǔ)助和貼息資金等。勞動保障部門負(fù)責(zé)開展創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，通過社區(qū)勞動保障平臺搞好小額擔(dān)保貸款的日常運作，如政策的宣傳、指導(dǎo)，貸款申請對象的資格審核，貸款的后續(xù)管理等。人民銀行長沙中心支行各分支機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)制定完善小額擔(dān)保貸款政策和操作辦法并督促商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款。同一件事由不同的部門共同配合完成，就為多方博弈提供了存在的空間，大家在行動之前都會從自身利益出發(fā)進(jìn)行權(quán)衡取舍，協(xié)調(diào)配合就顯得不那么容易。

（五）.貸款擔(dān)保難

1.擔(dān)?；鹨?guī)模小，無法滿足借款人對貸款的需求

目前，政策規(guī)定小額擔(dān)保貸款擔(dān)保基金所需資金主要由同級財政籌集，專戶儲存于同級財政部門指定的商業(yè)銀行，封閉運行，專項用于下崗失業(yè)人員小額貸款，這對各級地方政府是一個不小的壓力，特別是縣一級地方政府，由于財力的限制根本無力也無心設(shè)立擔(dān)保基金。從2006年1月1日起，小額擔(dān)保貸款的發(fā)放對象擴(kuò)大到了城鎮(zhèn)其他登記失業(yè)人口員、城鎮(zhèn)復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)退役軍人、自愿到西部及縣級以下基層創(chuàng)業(yè)的高校畢業(yè)生，貸款需求大大增加了，而擔(dān)?；饏s沒有得到補(bǔ)充。這樣，盡管下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款在政策層面上得到了加強(qiáng)，但在實際的運作過程中進(jìn)展緩慢，其局面是:咨詢申請的人一批又一批，而真正拿到貸款的人卻是少數(shù);這其中一個主要的原因就是擔(dān)?；鹨?guī)模無法滿足貸款需求。

2.“反擔(dān)?！遍T檻破解難

為控制風(fēng)險，政策規(guī)定要求“符合條件的個人向小額擔(dān)保貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)申請擔(dān)保時，要向擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供反擔(dān)保的有關(guān)證明資料?！痹趯嶋H的操作中，這是一個兩難的選擇，因為大多數(shù)下崗失業(yè)人員本身就是社會扶助的對象，有的連基本的生存都沒有穩(wěn)固的保證，無法提供充足有效的反擔(dān)保;而不提供反擔(dān)保又如何控制、約束借款人信守合約呢?面對這種局面，大部分市州推行了第三方責(zé)任保證，由國家公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員和效益較好的企業(yè)員工為借款人提供還款保證。這在一定程度上解決了反擔(dān)保的難題，但從長遠(yuǎn)看，沒有從根本上解決問題，誰會輕易為他人提供擔(dān)保，一旦借款人還不上款不是自尋麻煩。

三、下一步需采取的工作措施

貫徹縣級銀行下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款政策，是做好就業(yè)、再就業(yè)工作的重點和難點，是關(guān)系我市穩(wěn)定和發(fā)展的大事。有市委、市政府的高度關(guān)注和重視，我們部門要積極與各有關(guān)部門加強(qiáng)溝通聯(lián)系，共同推進(jìn)工作的開展，相信通過我們的共同努力，小額擔(dān)保貸款工作在我市一定會取得更大的成效。

（一）加快推進(jìn)農(nóng)村金融改革

進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)開發(fā)銀行、郵政儲蓄、農(nóng)村信用社等金融機(jī)構(gòu)在支農(nóng)方面的責(zé)任，允許農(nóng)村小型金融組織從金融機(jī)構(gòu)融資。積極創(chuàng)造條件，爭取成為農(nóng)村金融改革的試點縣。鼓勵協(xié)調(diào)銀行創(chuàng)新金融產(chǎn)品，特別是一些中介產(chǎn)品。如在貸款方面的委托貸款，或者發(fā)起貸款理財計劃，發(fā)揮商業(yè)銀行的金融中介作用，將一部分錢送到需要錢的人手里；探索鼓勵和創(chuàng)辦小額貸款公司，加強(qiáng)管理，做到管得住，放得活；探索發(fā)展私募基金，特別是私募股權(quán)基金；在發(fā)展微型金融機(jī)構(gòu)的同時鼓勵這些機(jī)構(gòu)加強(qiáng)為低端客戶服務(wù)；建立一套可復(fù)制的小額信貸流程和管理辦法，大力發(fā)展小額信貸技術(shù)；探討地方政府在金融監(jiān)管中的作用，參與金融監(jiān)管。鼓勵發(fā)展小額貸款、互助性貸款、合作性貸款，民間之間的合作。積極探索“合作社＋資金互助”模式，通過社員內(nèi)部資金互助，緩解農(nóng)民“貸款難”問題。積極發(fā)展不同形式的抵押擔(dān)保。

（二）建立下崗失業(yè)人員個人資信評估機(jī)制

由于銀行與貸款者之間的信息不對稱，導(dǎo)致銀行面臨著“四大難題”逆向選擇、道德風(fēng)險、審計成本、契約執(zhí)行;又由于這些難題，會導(dǎo)致銀行實施“信貸配給”不向那些無力提供擔(dān)保或抵押的窮人或中小企業(yè)提供貸款，從而導(dǎo)致金融資源配置的低效率，即“信貸市場失靈”。為此，下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款采取了以政府出資提供擔(dān)保的形式，這在一定程度上解決了銀行貸款擔(dān)保的問題，但另一方面要實現(xiàn)借貸之間的良性循環(huán)，這就要求下崗失業(yè)人員到期按時還款，否則這項扶持優(yōu)惠政策就無法持續(xù)發(fā)展。也就是說，下崗失業(yè)人員個人的信用行為在一定程度上決定了下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款這項公共扶持政策的進(jìn)一步發(fā)展。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，在沒有監(jiān)督的條件下，下崗失業(yè)人員選擇“失信”從一定意義上講是他的一種的“理性”的選擇。因為他享受政府的貸款政策扶持基本上是一次性的，而且不歸還他也不會受到什么損失，權(quán)衡利弊之后選擇“賴賬”對他來說利益是最大的。要改變這種狀況，就必須使借款者經(jīng)過權(quán)衡取舍之后認(rèn)為“賴賬”是不合算的，從而他們就會主動選擇“誠信”。即“面對現(xiàn)在中國市場經(jīng)濟(jì)中的信息不對稱，‘鄉(xiāng)土誠信’已經(jīng)不夠‘用’了，需要‘制度化的誠信’，靠制度的作用才能減少信息不對稱，增加市場透明度。

（三）探索改變擔(dān)?；饐我粨?dān)保模式

目前，相關(guān)政策規(guī)定:下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款的擔(dān)?；饋碓辞乐饕歉骷壺斦块T的撥款。在實際的運作過程中，財政部門負(fù)責(zé)籌集下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款的擔(dān)保基金基本上是擔(dān)?；鸬奈ㄒ换I措渠道。這種分級負(fù)責(zé)的籌集體制，容易受各地各級財政承擔(dān)能力的限制，使得擔(dān)?；鸬膶嶋H籌措到位和補(bǔ)充十分有限。為走出擔(dān)保基金規(guī)模小的制約，我們可以探索借鑒其他小額信貸扶貧的成

功經(jīng)驗和作法，拓寬下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款的擔(dān)保模式。

1.小額聯(lián)保信貸

小額聯(lián)保信貸是一種小組貸款模式，它要求小組成員之間相互擔(dān)保，而沒有要求在借款人群體以外提供額外的保證;申請貸款的借款人員在自愿的基礎(chǔ)上三五人聯(lián)合起來，互相擔(dān)保，互相監(jiān)督，互相風(fēng)險，當(dāng)其中有人無力還款時，小組其他人幫助還款。如:獲得2006年諾貝爾和平獎的孟加拉國鄉(xiāng)村銀行推行的小額信貸模式;在我國，也有類似的扶貧運作模式，例如:天津市婦聯(lián)開展的“小額聯(lián)保信貸促進(jìn)下崗女工再就業(yè)的模式”。

2.“捆綁式”貸款模式

改變銀行一對一發(fā)放下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款的形式，采取組建生產(chǎn)、銷售型的合作組織，把下崗失業(yè)人員組織起來進(jìn)行創(chuàng)業(yè)，以合作組織為下崗失業(yè)人員提供擔(dān)保的模式。這種貸款模式是借助合作組織的專業(yè)能力對借款者進(jìn)行集中的管理、指導(dǎo)、監(jiān)督，提高創(chuàng)業(yè)者的經(jīng)營管理能力，從而降低貸款的風(fēng)險。部分省市已進(jìn)行了這方面的實踐。

（四）完善農(nóng)村小額信貸法律法規(guī)，規(guī)范農(nóng)村金融行為

為了提高農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)商業(yè)上的可持續(xù)能力，政府應(yīng)著力培育一個具備良性競爭的農(nóng)村金融市場環(huán)境，以便農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展、壯大和有序競爭。政府應(yīng)確保建立良好的法律與監(jiān)管框架，完善制度建設(shè)，并在適當(dāng)時機(jī)調(diào)整利率政策。此外，政府行政應(yīng)該做到有法可依、有法必依、有針對性，避免出現(xiàn)“越位”或“缺位”。目前我國關(guān)于農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的金融監(jiān)管、農(nóng)業(yè)擔(dān)保和保險業(yè)務(wù)、農(nóng)業(yè)風(fēng)險補(bǔ)貼和風(fēng)險抵補(bǔ)等方面的法律法規(guī)并不完善，有些甚至是空白的，政府應(yīng)該探索制定和完善相應(yīng)的規(guī)則和條例，并在適當(dāng)?shù)臅r機(jī)以立法的方式加以強(qiáng)制。

（五）對農(nóng)村小額信貸給予適當(dāng)政策優(yōu)惠

農(nóng)村小額信貸的高利率有利于放貸機(jī)構(gòu)覆蓋較高的運作成本，但過高的利率也會加大農(nóng)戶貸款的負(fù)擔(dān)，降低其貸款積極性。因此，在對這些商業(yè)化農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的農(nóng)村小額信貸項目進(jìn)行適當(dāng)利率監(jiān)控的基礎(chǔ)上，可以由政府給予相應(yīng)的政策優(yōu)惠以降低機(jī)構(gòu)運作成本，具體的措施包括稅收優(yōu)惠、財政補(bǔ)貼、低息再貸款、延長再貸款期限、承擔(dān)部分風(fēng)險補(bǔ)償金等，鼓勵更多的商業(yè)機(jī)構(gòu)發(fā)展農(nóng)村小額信貸項目。為了活躍農(nóng)村文化市場，財政部和商務(wù)部20**年底還聯(lián)合宣布在山東、河南和四川三省啟動“家電下鄉(xiāng)”試點，用財政補(bǔ)貼方式鼓勵農(nóng)民購買彩電等三類家電。隨著接連不斷的惠農(nóng)政策如家電下鄉(xiāng)、文化下鄉(xiāng)、科技下鄉(xiāng)等活動的開展，農(nóng)村巨大的消費市場有望得到激活，這對于農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)來說是一個很好的發(fā)展機(jī)遇。

（六）拓寬農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)的融資渠道

為避免因吸儲帶來的系統(tǒng)風(fēng)險，目前大多小額信貸機(jī)構(gòu)不允許吸收公眾儲蓄。但是，眾多小額信貸機(jī)構(gòu)只貸不存，資金來源受到制約，其規(guī)模擴(kuò)張和發(fā)展?jié)摿Ρ厝皇艿较拗疲@就制約了農(nóng)村金融服務(wù)體系的完善和發(fā)展。其實，國外“自主性批發(fā)式小額信貸基金”的成功經(jīng)驗就值得我們借鑒，我們可以通過建立農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)批發(fā)基金向小額信貸機(jī)構(gòu)提供批發(fā)貸款的方式為農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)拓寬融資渠道。

在目前沒有專門的農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)批發(fā)基金的情況下，我們可以嘗試由國家政策性銀行甚至國有大型商業(yè)銀行向這類機(jī)構(gòu)提供一定比例的批發(fā)貸款，以拓寬他們的融資渠道，并獲得貸款批發(fā)基金管理的寶貴經(jīng)驗。