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*總書記在20*年8月指出：“信訪工作是為人民群眾排憂解難的工作，是構(gòu)建和諧社會(huì)的基礎(chǔ)性工作?！?0*年中央5號(hào)

文件《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作意見》進(jìn)一步指出：“信訪工作是黨和政府的一項(xiàng)重要工作，是黨的群眾工作的重要組成部分

。”當(dāng)前，正在深入進(jìn)行學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)，做好信訪工作對(duì)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展具有重要意義，尤其是在當(dāng)前“保增長(zhǎng)

、保民生、保穩(wěn)定”的形勢(shì)下，鞏固和加強(qiáng)信訪工作顯得尤為重要。近年來(lái)，我市信訪總量連年下降，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展創(chuàng)造

了和諧安定的社會(huì)環(huán)境，連續(xù)三年進(jìn)京上訪保持全省最低水平，連續(xù)三年無(wú)“省信訪工作重點(diǎn)管理縣（區(qū)）”，連續(xù)三年重點(diǎn)敏感時(shí)

期實(shí)現(xiàn)進(jìn)京“零上訪”，連續(xù)三年無(wú)備案信訪老戶重復(fù)進(jìn)京上訪，在20*年首次全省“信訪工作三無(wú)縣（區(qū)）”創(chuàng)建考評(píng)中9個(gè)縣（

區(qū)）實(shí)現(xiàn)大滿貫。取得這些成績(jī)，分析其主要原因就是得益于我市信訪法制工作比較完善。近期，結(jié)合調(diào)研課題，對(duì)信訪法制化建設(shè)

對(duì)推動(dòng)科學(xué)發(fā)展作了一些調(diào)研，形成以下三個(gè)方面認(rèn)識(shí)。

一、信訪法制建設(shè)中存在的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)

在信訪法制建設(shè)中，基層黨委、政府或多或少地存在著以下四種錯(cuò)誤的論斷，阻礙信訪法制建設(shè)的步伐：

1、信訪制度與司法制度的“矛盾論”。有觀點(diǎn)認(rèn)為，大量原本通過(guò)行政復(fù)議或司法訴訟渠道解決的問題涌入了信訪渠道，與正

常的法律訴訟制度和司法體系相矛盾。這種觀點(diǎn)是對(duì)信訪功能認(rèn)知模糊造成的?！稇椃ā芬?guī)定：“公民的信訪權(quán)由批評(píng)建議權(quán)和申訴

、控告與檢舉權(quán)組成?！惫褚勒沼嘘P(guān)信訪的法律規(guī)定行使申訴、控告與檢舉權(quán)，是信訪制度本身設(shè)計(jì)的重要功能之一。雖然，信訪

的申訴、控告權(quán)與訴訟法上的起訴權(quán)、申訴權(quán)等存在著權(quán)利上的重合，但是這種在法律制度上并存的公民權(quán)益保障“雙軌道”，在權(quán)

利的性質(zhì)及解決問題的途徑上是截然不同的，并不存在矛盾的問題。更不能因?yàn)楣襁x擇了解決問題較為直接、成本較低的信訪途徑

，就片面得出信訪制度與司法制度相矛盾的結(jié)論。此外，國(guó)務(wù)院《信訪條例》明確規(guī)定，對(duì)于應(yīng)該通過(guò)訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定

渠道解決的信訪問題，行政機(jī)關(guān)不予受理，因此信訪并不是無(wú)序的信訪，是在法制框架內(nèi)權(quán)利救濟(jì)的重要渠道。

2、信訪制度與清官情結(jié)的“人治論”。有一種意見認(rèn)為，信訪主要靠各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的批示解決問題，具有“清官”情結(jié)，是人

治思想的表現(xiàn)。這種觀點(diǎn)是片面的。首先，信訪作為我國(guó)《憲法》規(guī)定的公民基本民主權(quán)利，也是國(guó)家的基本民主制度。這種人民表

達(dá)意愿、實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主的權(quán)利和制度，對(duì)現(xiàn)代法治社會(huì)決不是可有可無(wú)的。其次，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部親自接待群眾來(lái)訪、親自閱批人民來(lái)

信、親自處理信訪問題，是“立黨為公、執(zhí)政為民”的表現(xiàn)，也是落實(shí)《信訪條例》“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則的具體體現(xiàn)。而且，領(lǐng)

導(dǎo)干部所批信訪案件僅限于指定有權(quán)處理問題行政機(jī)關(guān)辦理，信訪問題依然是在法律法規(guī)和各項(xiàng)政策范圍內(nèi)解決的。從貴州甕安發(fā)生

的“6•28”事件來(lái)看，主要是由于當(dāng)?shù)攸h員干部接近群眾太少、了解民意不夠，造成積案太多、積怨太深，爆發(fā)了大規(guī)模的群體性事

件。因此，信訪不但是法制制度的設(shè)計(jì)，同時(shí)也是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定大局的需要。

3、信訪制度與法制目標(biāo)的“相悖論”。有相當(dāng)一部分人認(rèn)為信訪與法治目標(biāo)相悖，應(yīng)隨著國(guó)家法制健全退出歷史舞臺(tái)。這種認(rèn)

識(shí)也是錯(cuò)誤的。作為公民的一項(xiàng)重要民主權(quán)利，我國(guó)《憲法》在第二章“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”中規(guī)定：人民享有“依照法律規(guī)定

，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)的權(quán)利”，“對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提

出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”。相

對(duì)應(yīng)，《憲法》還規(guī)定：一切國(guó)家機(jī)關(guān)和工作人員必須“經(jīng)常保持同人民的聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督”；“對(duì)

于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理”。由此可見，信訪是我國(guó)公民的基本民主權(quán)利，是國(guó)家的基

本民主制度，是國(guó)家法律制度的有機(jī)組成部分，是社會(huì)主義制度區(qū)別于資本主義制度的一個(gè)重要標(biāo)志，是社會(huì)主義法制體系優(yōu)越性的

具體體現(xiàn)。

4、信訪部門處理信訪問題的“包辦論”。以往，在信訪問題的起因和處理上，少數(shù)干部、職能部門、信訪人和普通群眾都不同

程度地存在誤區(qū)，片面認(rèn)為信訪量大、信訪秩序混亂等問題是由于信訪部門工作不力造成的，認(rèn)為信訪問題的處理主體是信訪部門，

片面認(rèn)為信訪部門應(yīng)該包辦處理所有信訪問題。這種誤區(qū)使信訪部門無(wú)辜地背上沉重地包袱，也給信訪工作帶來(lái)諸多困擾?！缎旁L條

例》第四條明確規(guī)定：信訪工作應(yīng)當(dāng)在各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，依法、及時(shí)、

就地解決問題?！缎旁L條例》第十六條還規(guī)定：信訪人采用走訪形式提出信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)向依法有權(quán)處理的本級(jí)或者上一級(jí)機(jī)關(guān)提出

。因此處理信訪問題的主體是有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)。必須澄清，信訪部門不能包打天下。信訪問題的起源和起因不在信訪部門，信訪

問題的處理主體是各級(jí)有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)，信訪部門的主要職能是協(xié)調(diào)涉及多部門的疑難信訪案件，統(tǒng)籌、管理本地區(qū)開展信訪工

作，督促相關(guān)地區(qū)和部門依法辦理信訪案件、處理信訪問題。

二、信訪法制建設(shè)實(shí)踐中應(yīng)該遵循的原則

信訪法制建設(shè)應(yīng)該以《信訪條例》為準(zhǔn)繩，遵循四個(gè)原則：

1、依法信訪原則。依法信訪，包括兩個(gè)層面的要求。一方面要使信訪群眾依法寫信、上訪，避免纏訪、鬧訪、違法違規(guī)上訪；

另一方面要求有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法辦信、辦訪，解決信訪問題，使雙方的行為都嚴(yán)格界定在國(guó)家法律和信訪法規(guī)的規(guī)范之下

。同時(shí)，應(yīng)注重發(fā)揮信訪工作（人民建議征集和建議型信訪）在引導(dǎo)民眾參政議政方面的重要作用，各級(jí)黨委、政府可以通過(guò)信訪渠

道吸取群眾智慧，使決策更加科學(xué)、民主，更加符合廣大人民的權(quán)益。

2、職責(zé)明確原則。充分發(fā)揮信訪部門職能，完善協(xié)調(diào)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、保障機(jī)制，充分運(yùn)用信訪工作三項(xiàng)建議權(quán)。同時(shí)按照《

信訪條例》“屬地管理，分級(jí)負(fù)責(zé)”和“誰(shuí)主管，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，加強(qiáng)部門之間、地方之間、部門與地方之間協(xié)調(diào)配合，一級(jí)抓一

級(jí)，層層抓落實(shí)，不斷完善“黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，信訪部門統(tǒng)一管理，職能部門各負(fù)其責(zé)，全社會(huì)齊抓共管”的大信訪工作格局。

3、公平正義原則。公平正義是衡量一個(gè)國(guó)家或社會(huì)文明發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)，也是我國(guó)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要特征之一。*

總書記指出：公平正義，就是社會(huì)各方面的利益關(guān)系得到妥善協(xié)調(diào)，人民內(nèi)部矛盾和其他社會(huì)矛盾得到正確處理，社會(huì)公平和正義得

到切實(shí)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)。因此，司法判決、調(diào)解必須堅(jiān)持公平、公正，改變目前存在的司法裁判后又向信訪機(jī)構(gòu)或其他行政機(jī)構(gòu)申訴的狀

況。

4、行政高效原則。解決信訪問題、化解社會(huì)矛盾的活動(dòng)，必須依照《信訪條例》等法律、法規(guī)，在限定時(shí)間內(nèi)盡可能快地解決

群眾信訪問題和矛盾糾紛，最低限度地使用公務(wù)人力及資源，避免事情久拖不決，避免行政成本浪費(fèi)，在盡量短的時(shí)間內(nèi)解決盡量多

的社會(huì)矛盾。

三、加強(qiáng)我市信訪法制建設(shè)的途徑

加強(qiáng)信訪法制建設(shè)，既是提升信訪工作水平的自身需要，更是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)和諧的需要，當(dāng)前，加強(qiáng)我市信訪法制建

設(shè)應(yīng)從五個(gè)方面入手：

1、建設(shè)“陽(yáng)光信訪”，落實(shí)《信訪條例》?！缎旁L條例》第十一條明確規(guī)定：縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)充分利用現(xiàn)有政務(wù)信

息網(wǎng)絡(luò)資源，建立或者確定本行政區(qū)域的信訪信息系統(tǒng)，并與上級(jí)人民政府、政府有關(guān)部門、下級(jí)人民政府的信訪信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)

互通?；窗彩性谌珖?guó)首創(chuàng)“陽(yáng)光信訪”綜合服務(wù)系統(tǒng)，依據(jù)《信訪條例》各項(xiàng)規(guī)定，通過(guò)技術(shù)手段明確受理機(jī)關(guān)和承辦機(jī)關(guān)辦理信訪

事項(xiàng)的程序、規(guī)定和職責(zé)，實(shí)現(xiàn)了全方位“受理投訴、便民查詢、主動(dòng)反饋、共同監(jiān)督”的“四位一體”工作新模式。系統(tǒng)按照《信

訪條例》辦理時(shí)限規(guī)定，形象的將信訪事項(xiàng)標(biāo)識(shí)設(shè)置為綠燈、黃燈、紅燈和笑臉，實(shí)行分類識(shí)別、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、滾動(dòng)跟蹤，確保了承辦

機(jī)關(guān)必須按照時(shí)限辦理，既落實(shí)了《信訪條例》，也規(guī)避了以往超期不辦、拖而不決現(xiàn)象的發(fā)生。系統(tǒng)還設(shè)置信訪事項(xiàng)判重功能，對(duì)

重信重訪和終結(jié)信訪及時(shí)判重提醒，既減少了重復(fù)信訪，又規(guī)范了信訪行為，促進(jìn)了信訪形勢(shì)的不斷好轉(zhuǎn)。“陽(yáng)光信訪”實(shí)施以來(lái)，

信訪渠道更加暢通，解決問題更加有力，信訪秩序更加規(guī)范，全面落實(shí)了《信訪條例》的各項(xiàng)規(guī)定。國(guó)家信訪局副局長(zhǎng)許杰特別指出

：“陽(yáng)光信訪”系統(tǒng)通過(guò)技術(shù)層面的設(shè)計(jì)，把《信訪條例》的規(guī)定和要求，從技術(shù)層面加以保證和落實(shí)，“雙向規(guī)范”的效果非常明

顯，既規(guī)范了群眾的信訪行為，也規(guī)范了相關(guān)職能部門的辦訪行為。

2、強(qiáng)化復(fù)查復(fù)核，促進(jìn)依法信訪。信訪事項(xiàng)復(fù)查復(fù)核工作是國(guó)務(wù)院新《信訪條例》的一項(xiàng)重要法制制度。20*年下半年新《信

訪條例》實(shí)施伊始，淮安市經(jīng)過(guò)廣泛調(diào)查研究，在全省率先制定出臺(tái)《關(guān)于做好復(fù)查復(fù)核工作的意見》，全面規(guī)范了信訪事項(xiàng)復(fù)查、

復(fù)核工作，形成了健全完備的復(fù)查復(fù)核體制。為切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益，在具體辦理上，創(chuàng)新地建立了“信訪部門代表政府受理，職

能部門受政府委托直接辦理，政府法制部門負(fù)責(zé)把關(guān)結(jié)論，政府分管領(lǐng)導(dǎo)最終審簽”的規(guī)范程序，確保了復(fù)查、復(fù)核結(jié)果的嚴(yán)肅性、

合法性、求是性。在工作中，我們強(qiáng)化“初審把關(guān)、及時(shí)交辦、跟蹤催辦、信息報(bào)送、定期回訪”等環(huán)節(jié)，三年多來(lái)已累計(jì)辦理復(fù)查

復(fù)核信訪事項(xiàng)356件，全部做到按期辦結(jié)。我市經(jīng)過(guò)復(fù)查復(fù)核終結(jié)案件，由于事實(shí)認(rèn)定清楚、政策法規(guī)引用恰當(dāng)，絕大多數(shù)信訪人對(duì)

意見心服口服，從而主動(dòng)表示停訴息訪，經(jīng)過(guò)市級(jí)復(fù)查復(fù)核的信訪案件98%以上實(shí)現(xiàn)了停訴息訪，破解了以往困擾信訪工作多年的“

案結(jié)事未了”難題，實(shí)現(xiàn)了信訪工作法制化，依法信訪程序化。

3、引入法律援助，引導(dǎo)依法維權(quán)。法律援助是保護(hù)公民平等接受法律保護(hù)、實(shí)現(xiàn)法律面前人人平等法治原則的一項(xiàng)重要法律制

度。建立信訪工作法律援助機(jī)制，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下解決涉法信訪問題的迫切需要，是解決群眾狀告無(wú)門及因經(jīng)濟(jì)原因無(wú)力申請(qǐng)仲裁

、訴訟的需要。20*年開始，淮安市積極開展信訪法律援助工作，安排律師和法律工作者參與信訪工作，探索建立“信訪接待、法律

咨詢、訴訟”三位一體的工作格局。信訪工作引入法律援助，在以下四方面發(fā)揮了重要作用：一是提供法律咨詢。法律工作者在

參與信訪工作中，信訪人可以隨時(shí)咨詢申訴事項(xiàng)有關(guān)法律知識(shí)，解疑釋惑，明法明理，引導(dǎo)群眾依法上訪。二是開展法律宣傳。在參

與接訪過(guò)程中，可以主動(dòng)向信訪人宣傳有關(guān)法律法規(guī)，使信訪場(chǎng)所也成為宣傳法律的一個(gè)重要陣地。三是引導(dǎo)依法維權(quán)。對(duì)于不在信

訪受理范圍內(nèi)的信訪問題，通過(guò)法律工作者的引導(dǎo)，使信訪群眾通過(guò)更加合法、合理的渠道維護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)益。四是提供法律援助

。對(duì)于因經(jīng)濟(jì)困難本應(yīng)法律渠道解決問題進(jìn)入信訪渠道的群眾，司法援助中心根據(jù)情況給予法律援助和其他必要幫助，幫助群眾維護(hù)

合法權(quán)益。

4、維護(hù)司法公正，減少涉法信訪。近年來(lái)，我市不斷強(qiáng)化工作力度，積極減少涉法信訪，努力實(shí)現(xiàn)“案結(jié)事了”。一是強(qiáng)化訴

訟調(diào)解，力爭(zhēng)案結(jié)事了。加強(qiáng)對(duì)民事案件的調(diào)解和行政案件的協(xié)調(diào)力度，強(qiáng)化訴調(diào)對(duì)接，按照“能調(diào)則調(diào)、當(dāng)判則判，調(diào)判結(jié)合、案

結(jié)事了”的要求，將化解矛盾糾紛和服判息訴工作貫穿案件審理全過(guò)程。二是做好判后釋明，促使服判息訴。明確原審法官判后釋明

責(zé)任，針對(duì)當(dāng)事人的疑問，由原審法官耐心細(xì)致地做好解釋工作，加強(qiáng)引導(dǎo)教育，提高初訪接待息訴率，同時(shí)強(qiáng)化考核，將息訴息訪

的壓力落實(shí)在原審。三是提高審判質(zhì)量，源頭減少信訪。在案件的實(shí)體、處理上，把好事實(shí)、證據(jù)認(rèn)定關(guān)，準(zhǔn)確運(yùn)用法律，加強(qiáng)裁判

文書的說(shuō)理，在案件的審理程序上嚴(yán)守訴訟法，注重保護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán)，規(guī)范司法行為，提高司法的公信力，最大限度地減少涉訴信

訪。四是強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)，促進(jìn)司法公正。全面加強(qiáng)法院干部政治意識(shí)，提高法官的業(yè)務(wù)素質(zhì)，做到司法的法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一

，著力提高司法權(quán)威。

5、堅(jiān)持依法治訪，規(guī)范信訪秩序。首先，嚴(yán)格規(guī)范辦訪行為，切實(shí)提高依法做好信訪工作的水平。強(qiáng)化對(duì)信訪案件的依法處理

，切實(shí)解決群眾合理訴求，堅(jiān)持1%有理1%解決，100%有理100%解決，做到還“感情賬”不怕丟面子，還“經(jīng)濟(jì)賬”不怕受損失，還“

執(zhí)法賬”不怕?lián)?zé)任。其次，嚴(yán)格規(guī)范信訪行為，切實(shí)依法維護(hù)正常信訪秩序。通過(guò)各種方式，加強(qiáng)對(duì)信訪群眾的教育，使他們明禮

，更要明法。引導(dǎo)群眾通過(guò)寫信、電話、網(wǎng)絡(luò)等便捷方式，合法、理性地到指定接待場(chǎng)所反映問題，依法有序地逐級(jí)反映問題，自覺

維護(hù)信訪秩序。對(duì)違法違規(guī)行為，堅(jiān)決依法懲戒，打擊邪氣，弘揚(yáng)正氣，改變?nèi)罕姟按篝[大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的錯(cuò)誤

觀念。再次，加強(qiáng)信訪法規(guī)宣傳，切實(shí)營(yíng)造合法有序的信訪環(huán)境?！缎旁L條例》是與每個(gè)社會(huì)成員的利益密切相關(guān)的公共法律規(guī)范。

把信訪法規(guī)宣傳作為長(zhǎng)效工作來(lái)抓，充分利用現(xiàn)代傳媒，通過(guò)群眾喜聞樂見的形式和手段，向廣大干部群眾進(jìn)行生動(dòng)、直觀、深入的

宣傳，確?！缎旁L條例》家喻戶曉、深入人心。