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在介紹檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家機(jī)構(gòu)中的地位之前,首先需要搞清楚什么是國(guó)家機(jī)構(gòu)。所謂國(guó)家機(jī)構(gòu),是指國(guó)家的統(tǒng)治階級(jí),為了行使國(guó)家權(quán)力,實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能而建立起來(lái)的國(guó)家機(jī)關(guān)的總稱。國(guó)家機(jī)關(guān)又通常被習(xí)慣地稱之為政權(quán)機(jī)關(guān)。在馬克思主義的經(jīng)典著作中,有時(shí)也把國(guó)家機(jī)構(gòu)形象地稱為“國(guó)家機(jī)器”。在現(xiàn)代國(guó)家,關(guān)于國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織系統(tǒng)、主要職權(quán)和活動(dòng)原則,以及每個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)的地位等,一般都規(guī)定在國(guó)家的根本大法——憲法中,成為一國(guó)憲法的重要組成部分。
按照我國(guó)憲法規(guī)定,我國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)包括:全國(guó)人民代表大會(huì)、國(guó)家主席、國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府、地方各級(jí)人民法院和人民檢察院。其中,全國(guó)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān);國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府為國(guó)家行政機(jī)關(guān);各級(jí)人民法院為國(guó)家審判機(jī)關(guān);各級(jí)人民檢察院為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。以上這些國(guó)家機(jī)關(guān),以我國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)為基礎(chǔ),共同構(gòu)成我國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)系統(tǒng)。
我國(guó)檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),它在國(guó)家機(jī)構(gòu)中的地位是什么?也就是說(shuō),檢察機(jī)關(guān)與其它國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系是什么呢?
我國(guó)檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家機(jī)構(gòu)中的地位,主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一方面是它與國(guó)家的行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)均由人民代表大會(huì)產(chǎn)生,并被國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)賦予檢察權(quán)。因此,它的地位從屬于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān),對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并接受?chē)?guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督;另一方面,基于獨(dú)立行使檢察權(quán)的需要,檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家機(jī)構(gòu)組織系統(tǒng)中的一個(gè)獨(dú)立機(jī)關(guān),它的獨(dú)立地位體現(xiàn)在它與行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)不是隸屬關(guān)系,即它不從屬于人民政府和人民法院。
二
上面從我國(guó)現(xiàn)行國(guó)家機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)形式上,或者說(shuō)從我國(guó)政權(quán)的組織形式上考察了我國(guó)檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家機(jī)構(gòu)中的地位,為了進(jìn)一步說(shuō)明這個(gè)問(wèn)題,還需要從新中國(guó)檢察制度的歷史來(lái)考察。
在新中國(guó)成立之初,檢察機(jī)關(guān)被定名為檢察署。根據(jù)當(dāng)時(shí)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》和《中央人民政府組織法》的規(guī)定,在普選的全國(guó)人民代表大會(huì)召開(kāi)以前,由中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全體會(huì)議執(zhí)行全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán),并由它賦予中央人民政府以行使國(guó)家權(quán)力的職權(quán)。因此,一九四九年十二月頒布的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》規(guī)定,最高人民檢察署受中央人民政府直接管轄,定名為“中央人民政府最高人民檢察署”,這個(gè)條例還規(guī)定,由最高人民檢察署直接指揮地方各級(jí)檢察署,不受地方機(jī)關(guān)的干涉。上述規(guī)定表明,新中國(guó)檢察制度在它創(chuàng)建初期,就改變了在新民主主義革命時(shí)期的“審檢合署”制度,檢察機(jī)關(guān)不再設(shè)于法院內(nèi),而成為獨(dú)立的國(guó)家機(jī)關(guān)。
一九五一年九月中央人民政府委員會(huì)第十二次會(huì)議通過(guò)的《各級(jí)地方人民檢察署組織通則》規(guī)定,地方檢察署為同級(jí)人民政府的組成部分,在受上級(jí)人民檢察署領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí),受同級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)。這是檢察機(jī)關(guān)初創(chuàng)階段在領(lǐng)導(dǎo)體制上的一個(gè)變化。
一九五四年九月召開(kāi)的第一屆全國(guó)人民代表大會(huì),通過(guò)了我國(guó)第一部憲法和人民檢察院組織法。其中規(guī)定,最高人民檢察院對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作;在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間,對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。地方各級(jí)人民檢察院直接隸屬于最高人民檢察院,不是本級(jí)人民代表大會(huì)和本級(jí)人民政府的組成部分。
一九七五年憲法規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)由公安機(jī)關(guān)行使,檢察機(jī)關(guān)被撤銷(xiāo)。
一九七八年憲法和一九八二年憲法均規(guī)定,各級(jí)人民檢察院,包括最高人民檢察院,都由本級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生并對(duì)本級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。
綜上所述,我們可以看出,新中國(guó)成立四十年來(lái),除了在“”這一特殊的歷史時(shí)期中檢察機(jī)關(guān)被撤銷(xiāo)外,在大部分的時(shí)間內(nèi),檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家機(jī)構(gòu)中都處于很重要的地位,即檢察機(jī)關(guān)由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)直接產(chǎn)生,并對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。
三
在介紹我國(guó)檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家機(jī)構(gòu)中的地位時(shí),還有必要將外國(guó)檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家機(jī)構(gòu)中的地位作些概括的介紹,并同我國(guó)檢察機(jī)關(guān)加以概略比較。
檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家機(jī)構(gòu)中的地位,取決于一個(gè)國(guó)家的社會(huì)制度、司法制度和這個(gè)國(guó)家檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)。綜觀世界各國(guó)檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家機(jī)構(gòu)中的地位,基本上分社會(huì)主義國(guó)家和資本主義國(guó)家兩種類(lèi)型。
在資本主義國(guó)家,絕大多數(shù)檢察機(jī)關(guān)都是隸屬于政府的司法行政部門(mén)。比如,最早建立檢察制度的法國(guó),其檢察機(jī)關(guān)從屬于行政機(jī)關(guān)(司法部),并按法院的不同審級(jí),分別在各級(jí)法院設(shè)置檢察處??倷z察長(zhǎng)和所有檢察官均由司法部長(zhǎng)提請(qǐng)總統(tǒng)任命,總檢察長(zhǎng)直接對(duì)司法部長(zhǎng)負(fù)責(zé)。其它資本主義國(guó)家的檢察機(jī)關(guān)也大致如此。美國(guó)是個(gè)例外。美國(guó)的檢察與司法機(jī)關(guān)是合而為一的。美國(guó)的總檢察長(zhǎng)同時(shí)又是司法部長(zhǎng)??倷z察長(zhǎng)、副總檢察長(zhǎng)和聯(lián)邦檢察官均由總統(tǒng)征得參議院同意后任命;州檢察長(zhǎng)有的經(jīng)選舉產(chǎn)生,有的由州長(zhǎng)任命;聯(lián)邦與州的檢察機(jī)關(guān)之間沒(méi)有隸屬關(guān)系。資本主義國(guó)家把它們的檢察機(jī)關(guān)隸屬于司法行政機(jī)關(guān),從一定意義上講,可以使行政權(quán)力通過(guò)指揮檢察官而干預(yù)一部分司法權(quán)。雖然資本主義國(guó)家的法院相對(duì)獨(dú)立于政府,然而檢察官作為行政官員,則必須服從于行政權(quán)力。
社會(huì)主義國(guó)家的檢察機(jī)關(guān),都由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)直接產(chǎn)生并對(duì)它負(fù)責(zé)。根據(jù)蘇聯(lián)憲法規(guī)定,蘇聯(lián)檢察機(jī)關(guān)是一個(gè)獨(dú)立的國(guó)家機(jī)關(guān)系統(tǒng),不受地方當(dāng)局干涉,只服從總檢察長(zhǎng),而總檢察長(zhǎng)由蘇聯(lián)最高蘇維埃任命,并對(duì)它負(fù)責(zé)和報(bào)告工作。在最高蘇維埃閉會(huì)期間則向最高蘇維埃主席團(tuán)報(bào)告工作。羅馬尼亞憲法規(guī)定:“總檢察長(zhǎng)就檢察院的活動(dòng)對(duì)大國(guó)民議會(huì)負(fù)責(zé),在大國(guó)民議會(huì)閉會(huì)期間對(duì)國(guó)務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)”。朝鮮的中央檢察所對(duì)最高人民議會(huì)、共和國(guó)主席和中央人民委員會(huì)負(fù)責(zé)。由此可見(jiàn),社會(huì)主義國(guó)家檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家機(jī)構(gòu)中的地位,明顯高于資本主義國(guó)家的檢察機(jī)關(guān)。
社會(huì)主義國(guó)家檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家機(jī)構(gòu)中的地位,是根據(jù)列寧的理論確定的。列寧認(rèn)為,為了維護(hù)法制的統(tǒng)一,必須有專(zhuān)門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)—檢察機(jī)關(guān)?!皺z察長(zhǎng)的唯一職權(quán)和必須做的事情只有一件:監(jiān)視整個(gè)共和國(guó)對(duì)法制有真正一致的了解,不管任何地方的差別,不受任何地方的影響?!保ā读袑幦返?3卷第326頁(yè))為此,列寧主張,檢察機(jī)關(guān)只向最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé),檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家體制中,實(shí)行自上而下的集中統(tǒng)一的單一領(lǐng)導(dǎo)(亦即所謂“垂直領(lǐng)導(dǎo)”),不受各級(jí)行政機(jī)關(guān)、地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)以及其它國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo),以保證檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán),維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一。
從上述介紹我們可以看出,我國(guó)檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家機(jī)構(gòu)中的地位和其它社會(huì)主義國(guó)家基本相同。所不同的是,其它社會(huì)主義國(guó)家的地方檢察機(jī)關(guān),不是由地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生,也不向地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作,只接受上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo),而我國(guó)地方檢察機(jī)關(guān)是由同級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生的,地方各級(jí)人民檢察院對(duì)同級(jí)人民代表大會(huì)和它的常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作,同時(shí)受上級(jí)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)。
四
研究我國(guó)檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家機(jī)構(gòu)中的地位,不可避免的要涉及這樣一個(gè)問(wèn)題:我國(guó)憲法規(guī)定了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)“監(jiān)督”檢察機(jī)關(guān)的工作,權(quán)力機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間是“監(jiān)督”關(guān)系,然而,這種“監(jiān)督”是否體現(xiàn)著“領(lǐng)導(dǎo)”,亦即國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)存在不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。
有相當(dāng)一部分同志認(rèn)為,國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)同檢察機(jī)關(guān)是一種監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系,而不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。其理由是,憲法沒(méi)有明確規(guī)定國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)“領(lǐng)導(dǎo)”檢察機(jī)關(guān)。筆者認(rèn)為,這種認(rèn)識(shí)是值得商榷的。首先,檢察權(quán)與立法權(quán)、行政權(quán)和審判權(quán)都是統(tǒng)一的國(guó)家權(quán)力的組成部分。這些權(quán)力是由全國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使的。而檢察機(jī)關(guān)行使的檢察權(quán),是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)所授予的。這種授權(quán)與被授權(quán)的關(guān)系,應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。我國(guó)人大機(jī)關(guān)是“議行合一”的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān),它由人民代表選舉產(chǎn)生,又代表人民討論和決定國(guó)家大事、管理和領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家活動(dòng),它是集中反映我們國(guó)家國(guó)體的政權(quán)組織,而不是西方國(guó)家的議會(huì)機(jī)關(guān)。既然人大機(jī)關(guān)將國(guó)家權(quán)力的一部分——檢察權(quán)授予檢察機(jī)關(guān)行使,檢察機(jī)關(guān)的一切活動(dòng)都要向它負(fù)責(zé),檢察機(jī)關(guān)當(dāng)然就要在它的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。如果不承認(rèn)檢察機(jī)關(guān)與人大機(jī)關(guān)是隸屬關(guān)系和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,從根本上說(shuō),不符合我們國(guó)家的國(guó)體和政體。第二,根據(jù)我國(guó)憲法和人民檢察院組織法的規(guī)定,各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的檢察長(zhǎng)必須經(jīng)過(guò)人大選舉才能產(chǎn)生;各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員、檢察員必須經(jīng)過(guò)人大任命才能任職;檢察機(jī)關(guān)設(shè)置派出機(jī)構(gòu)必須提請(qǐng)人大決定;各級(jí)人民檢察院的檢察長(zhǎng),在檢察委員會(huì)討論重大問(wèn)題時(shí),如果不同意委員中多數(shù)人的意見(jiàn),可以報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定;在刑事訴訟中,對(duì)于特別重大、復(fù)雜的案件,需要再次延長(zhǎng)被告人羈押期限的由最高人民檢察院報(bào)請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)延期審理。這些規(guī)定從各個(gè)側(cè)面體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)檢察機(jī)關(guān)的具體內(nèi)容。第三,國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督,不是一般意義上的監(jiān)督,它是體現(xiàn)了“領(lǐng)導(dǎo)”內(nèi)涵的監(jiān)督。換句話說(shuō),國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督,是前者領(lǐng)導(dǎo)后者的一種方式。這種監(jiān)督,具有最高的法律效力。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)針對(duì)檢察機(jī)關(guān)而作出的決議、決定,檢察機(jī)關(guān)必須執(zhí)行;它可以撤銷(xiāo)檢察機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定和司法解釋?zhuān)窊Q由它選舉產(chǎn)生或任命的檢察官,它還可以將其監(jiān)督權(quán)與決定權(quán)、任免權(quán)、立法權(quán)結(jié)合起來(lái)使用。因此,筆者認(rèn)為,我國(guó)的人民代表大會(huì)與檢察機(jī)關(guān)不僅是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系,而且,在實(shí)質(zhì)意義上是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。當(dāng)然,國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)與檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的具體領(lǐng)導(dǎo)方式是不相同的。據(jù)此,檢察機(jī)關(guān)要認(rèn)真接受人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo),各級(jí)檢察機(jī)關(guān)要依靠各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)做好檢察工作。