淺論完善我國食品安全法律體系
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近年來，隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，人們生活水平不斷提高，食品安全問題日趨成為人們關(guān)注的焦點，并發(fā)展成為一個世界性的問題：1996年英國爆發(fā)的瘋牛病、1997年香港禽流感、1998年東南亞豬腦炎、1999年比利時等國二惡英、2001年歐洲爆發(fā)口蹄疫、以及2003年發(fā)生在我國的非典型性肺炎（SARS），還有引起眾多爭議的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品可能對人體產(chǎn)生潛在危害等。食品安全是目前對公共健康面臨的最主要威脅之一。重視食品安全，已經(jīng)成為衡量人民生活質(zhì)量、社會管理水平和國家法制建設(shè)的一個重要方面。我們在看到世界性的食品安全存在問題的同時，應(yīng)清楚地意識到我國食品安全的法律體系上存在諸多弊端和問題，也應(yīng)引起各級有關(guān)政府部門的高度重視。因此加強和完善我國食品安全法律體系，顯得尤為重要和迫切。
一、我國食品安全法律體系分析
依據(jù)全國消費者協(xié)會投訴熱點分析，截至2005年8月底，全國消協(xié)系統(tǒng)共受理食品方面的投訴40740件，其中涉及食品安全的有821件，比上年同期增長24.1％。特別是農(nóng)產(chǎn)品、禽類產(chǎn)品的安全狀況令人堪憂，化肥、農(nóng)藥、抗生素、激素等對人體有害物質(zhì)殘留于農(nóng)產(chǎn)品及禽、畜、水產(chǎn)品中，給人身健康帶來了極大危害。另外，重金屬污染、生物技術(shù)產(chǎn)品的出現(xiàn)、轉(zhuǎn)基因食品的潛在危險，同樣帶來了安全性問題。以上數(shù)字及表現(xiàn)，給食品安全法律體系的健全完善提出了新的課題。
有關(guān)食品生產(chǎn)和流通的安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、安全質(zhì)量檢測標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)范性文件構(gòu)成的有機體系，稱之食品安全法律體系。總觀我國食品安全的法律現(xiàn)狀，由《食品衛(wèi)生法》為主導(dǎo)，《食品衛(wèi)生行政處罰法》、《食品衛(wèi)生監(jiān)督程序》等數(shù)部單行的有關(guān)食品安全的法律以及諸如《消費者權(quán)益保護法》、《傳染病防治法》、《中華人民共和國刑法》等法律中有關(guān)食品安全的相關(guān)規(guī)定構(gòu)成的集合法群形態(tài)，是我國食品安全法律體系框架的現(xiàn)實。1995年正式出臺的《食品衛(wèi)生法》應(yīng)是我國現(xiàn)階段最全面地對食品衛(wèi)生、安全作出規(guī)定的法律。但是現(xiàn)在的《食品衛(wèi)生法》還存在著很多的問題。如《食品衛(wèi)生法》僅對104種農(nóng)藥在糧食、水果、蔬菜肉等45種食品中規(guī)定了允許的殘留量，總含291個指標(biāo)；而國際食品法典則對176種農(nóng)藥在375種食品中規(guī)定了2439條農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)。這樣我們在執(zhí)法過程中，就會使許多有害物資蒙混過關(guān)，給為非作歹者留下作惡空間。又如該法中沒有規(guī)定為假冒偽劣食品銷售者提供原料及其他材料者予以處罰的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)說這是在規(guī)范食品市場法律中的重大缺陷。我國的《食品衛(wèi)生法》從試行到正式頒布已有10多年，有必要根據(jù)新出現(xiàn)的問題加以完善和強化，以有效制止和打擊食品生產(chǎn)和流通過程中的有損食品安全的行為，保障人民的生命和健康不受侵害。
二、我國食品安全法制化工作亟待加強
食品安全的法制化，究其根本是要構(gòu)建一個合理的，有效率的食品安全法律體系。首先，食品安全法律體系應(yīng)該是多層次、分門類的，囊括立法、執(zhí)法、法律監(jiān)管，行政處罰以及刑罰的綜合性法律體系。其次，法律體系功能的發(fā)揮要通過法律體系的結(jié)構(gòu)來實現(xiàn)，法律體系的結(jié)構(gòu)本身就體現(xiàn)著法律體系的功能。因此，構(gòu)建法律體系首先需要的是賦予該體系一種科學(xué)合理的結(jié)構(gòu)。就食品安全法律體系的現(xiàn)狀，我們必須承認(rèn)：我國食品安全的法制化管理與國際水平還有不小的差距；我國食品法律體系的框架結(jié)構(gòu)仍有待進(jìn)一步的科學(xué)化、合理化。
（一）我國食品安全體系中的界定問題。1、食品安全體系中“角色不清”職能部門既制定和解釋法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)，又行使執(zhí)法功能，不可避免地出現(xiàn)問題，滋生腐敗，食品安全難以真正落實。2、食品安全管理中“權(quán)限不清”衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)?？偩?、糧食總局、質(zhì)檢總局、工商總局的職能權(quán)限界定不清，國家食品藥品監(jiān)督管理局的成立是應(yīng)勢而生。3、不同安全等級的食品“定義不清”如保健食品、自然食品、生態(tài)食品、無公害食品、無公害農(nóng)產(chǎn)品和綠色食品(A級,AA級)等，名詞繁多，增加了消費者識別食品安全等級的難度和市場的不透明度。
（二）我國食品安全范疇的局限性。在我國，常以食品衛(wèi)生管理取代了食品安全管理，對于“食品初級生產(chǎn)過程中安全操作生產(chǎn)對食品安全性和適宜性的影響”重視不夠。
（三）我國食品安全管理體系的限制。我國企業(yè)的食品安全管理一直沿用良好操作規(guī)范管理系統(tǒng)（即是政府制定強制性的食品生產(chǎn)、貯存衛(wèi)生法規(guī)，來確保食品衛(wèi)生無害的體系）。但它們和FAO/WHO的《國際食品法典》推薦“HACCP體系”（即通過系統(tǒng)性地確定具體危害及其控制措施，以保證食品安全性的系統(tǒng)），相比存在著很大差距。
（四）我國食品安全法律的系統(tǒng)性還不夠。由于我國在食品安全管理中，沒有把食品安全建立在全部食品產(chǎn)業(yè)鏈基礎(chǔ)上，食品安全法律體系的廣度不夠；具體標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)的制定上也不夠協(xié)調(diào)和系統(tǒng)，需要進(jìn)一步健全完善。
三、構(gòu)建相對獨立的法律體系是食品安全的一個發(fā)展趨勢
（一）美國等發(fā)達(dá)國家食品安全法律體系概述。食品安全的法律體系的建設(shè)是我國保證食品安全、提高生活質(zhì)量的需要，也是我國在國際貿(mào)易中實施我國環(huán)境戰(zhàn)略的需要。研究、借鑒其他國家的經(jīng)驗和教訓(xùn)，有利于我國食品安全法律體系和產(chǎn)業(yè)政策的完善以及與國際市場的接軌。美國是一個十分重視食品安全的國家，有關(guān)食品安全的法律法規(guī)在美國非常繁多，如《聯(lián)邦食品、藥物和化妝品法》、《食品質(zhì)量保護法》和《公共衛(wèi)生服務(wù)法》等。這些法律法規(guī)覆蓋了所有食品和相關(guān)產(chǎn)品，并且為食品安全制定了非常具體的標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)管程序。在美國，負(fù)責(zé)食品安全管理的機構(gòu)有三個：食品和藥品管理局、美國農(nóng)業(yè)部和美國國家環(huán)境保護機構(gòu)。如果食品不符合安全標(biāo)準(zhǔn)，就不允許其上市銷售。另外，美國從事食品生產(chǎn)、加工與銷售的企業(yè)，不存在無照企業(yè)或者家庭作坊式企業(yè)，因此摻假現(xiàn)象極少。食品管理歷史悠久的德國是世界上四大食品出口國之一，飲食業(yè)出口約占制成品出口總額的13%，同時德國又是食品進(jìn)口大國。德國食品安全法律體系涉及全部食品產(chǎn)業(yè)鏈，包括植物保護、動物健康、善待動物的飼養(yǎng)方式、食品標(biāo)簽標(biāo)識等。德國在食品安全的法律建設(shè)中構(gòu)架了四大支柱：《食品和日用品管理法》、《食品和日用品管理法》、《HACCP方案》、《指導(dǎo)性政策》，它們互相補充、構(gòu)成了范圍廣泛的食品安全法律體系的基礎(chǔ)。在德國，無論是國產(chǎn)還是進(jìn)口食品，在包裝的標(biāo)簽上都注明商標(biāo)、食品成分和有效期，還有有關(guān)商檢機構(gòu)質(zhì)量認(rèn)可的顯著標(biāo)志。早在1879年，德國就制定了《食品法》，目前實行的《食品法》包羅萬象，所列條款多達(dá)幾十萬個。為了保證食品安全，德國對食品生產(chǎn)和流通的每一個環(huán)節(jié)都進(jìn)行嚴(yán)格的檢查和監(jiān)督。無論是屠宰場還是食品加工廠，無論是商店還是食品在轉(zhuǎn)運過程中，食品必須處在冷凍狀態(tài)，不新鮮的肉絕對不允許上市出售。為了保證國家制定的《食品法》得到實施，國家設(shè)立了覆蓋全國的食品檢查機構(gòu)，聯(lián)邦政府、每個州和各地方政府都設(shè)有負(fù)責(zé)檢查食品質(zhì)量的衛(wèi)生部門。
（二）發(fā)展和完善我國食品安全法律體系的建議。一是加強食品安全法律建設(shè)和法制管理。積極開展對外交流與合作，加強國外食品安全法律標(biāo)準(zhǔn)的研究、消化，借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，建立我國食品安全法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、行政規(guī)章、規(guī)范性文件等多層式法律體系，探索和發(fā)展既和國際接軌，又符合國情的理論、方法和體系。眾所周知，美國是全世界食品安全保障最好的國家之一，它的有關(guān)食品安全的法律法規(guī)非常繁多，既有綜合性的，如《聯(lián)邦食品、藥物和化妝品法》、《食品質(zhì)量保護法》和《公共衛(wèi)生服務(wù)法》，也有非常具體的《聯(lián)邦肉類檢查法》、《禽產(chǎn)品檢查法》和《蛋類產(chǎn)品檢查法》等。這些法律法規(guī)幾乎涵蓋了所有食品，為食品安全制定了非常具體的標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)管程序。再如英國1990年出臺的《食品安全法》,對食品生產(chǎn)、銷售以及各種食品、飲料所包含的具體成分和衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)都有詳細(xì)的規(guī)定。二是盡快糾正我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范、不夠嚴(yán)密的缺陷，加速建立食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系。參照《國際食品法典》，建立符合國際食品法典委員會原則的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，從食品安全的全程監(jiān)控著眼，把標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程落實在食品產(chǎn)業(yè)鏈的每一個環(huán)節(jié)，消除所謂的“綠色壁壘”。目前我國共有1070項食品工業(yè)國家標(biāo)準(zhǔn)和1164項食品工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)絕大多數(shù)都是2000年以前制訂的，其中最早的制訂于1981年。為了適應(yīng)進(jìn)出口食品檢驗,還有進(jìn)出口食品檢驗方法行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)578項。即是說：各類食品安全標(biāo)準(zhǔn)大都僅僅是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)而非國家標(biāo)準(zhǔn)。而食品管理先進(jìn)的國家食品標(biāo)準(zhǔn)都是由國家專門的立法機構(gòu)制定的，而且一種產(chǎn)品只有一個標(biāo)準(zhǔn)，清晰明確，有利于標(biāo)準(zhǔn)的貫徹執(zhí)行。而我國受多年來計劃經(jīng)濟體制的影響，有些食品標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生形成兩套標(biāo)準(zhǔn)。如碳酸飲料、飲用純凈水、食鹽、醬油等均是兩套標(biāo)準(zhǔn)。國外一些經(jīng)濟發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)在采取的環(huán)境保護上起步早、成效大、公眾環(huán)保意識強、環(huán)保技術(shù)先進(jìn)、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)較高，它們制定的綠色技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)幾乎已經(jīng)成為國際市場的通行證。我們只有加快與之接軌，把綠色壁壘由現(xiàn)階段的出口障礙變成促使我們加快發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)的強大動力,這最終的收益者還是我們自己。三是加大推行食品安全管理的食品安全有效控制體系體系的力度。在切實落實食品良好操作規(guī)范的基礎(chǔ)上，盡快引人推廣“HACCP體系”。首先在出口企業(yè)全面推行“HACCP體系”認(rèn)證。把“HACCP體系”納入食品安全法律體系，由逐步推行“HACCP體系”走向強制實施。四是建立新的食品安全政策支持體系、宏觀調(diào)控體系和管理體制。如目前轉(zhuǎn)基因食品特別是轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物受到發(fā)展中國家的歡迎，但其安全性在各國爭論不休。雖然我國在2003年4月就制訂了《轉(zhuǎn)基因食品安全管理辦法》，但我們?nèi)钥山梃b世界上一些國家的做法，針對我國國情來建立農(nóng)業(yè)管理部門與食品工業(yè)管理部門合一，對農(nóng)業(yè)和食品工業(yè)實行一體化管理的機構(gòu)。五是加強現(xiàn)有法律法規(guī)的懲罰力度，依法加強權(quán)力監(jiān)督，實施對食品安全的有效保護。當(dāng)前，我國食品安全性的惡化態(tài)勢，原因固然很多，但現(xiàn)有法律法規(guī)中的懲罰力度較弱不能不說是一條重要原因。例如《食品衛(wèi)生法》中規(guī)定，處罰金額要根據(jù)有無“非法所得”來確定。很顯然，食品生產(chǎn)經(jīng)營者當(dāng)然不會提供非法所得，衛(wèi)生部門在執(zhí)法過程中對非法所得也就難以認(rèn)定。這樣，大量存在的地下熟食品、豆制品等加工窩點，由于違法成本極低，法律法規(guī)不僅起不到懲戒作用，實際上是放縱了違法者。結(jié)果造成食品污染的態(tài)勢愈演愈烈，發(fā)生在道德領(lǐng)域內(nèi)的“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象也就不足為奇了。各級人大作為地方最具權(quán)威的監(jiān)督機構(gòu)，依法實施法律監(jiān)督和經(jīng)濟工作監(jiān)督，是憲法賦予的職權(quán)，應(yīng)充分發(fā)揮其監(jiān)督作用，果斷啟動監(jiān)督程序，依法加強監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)、糾正和撤銷違法的危害食品安全的行政行為。六是完善相應(yīng)法律法規(guī)，加強相關(guān)法律制度的建設(shè)。建立健全食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入法律制度，提高企業(yè)入市門檻以確保食品安全。國家質(zhì)檢總局針對國內(nèi)食品生產(chǎn)加工企業(yè)普遍存在的問題，經(jīng)過半年多的深入研究、探索，借鑒美國、日本、德國、英國等發(fā)達(dá)國家對食品等涉及安全、健康的產(chǎn)品實施嚴(yán)格監(jiān)管的經(jīng)驗,制定了我國食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入法律制度。并制定了有關(guān)工作規(guī)范及首批五類產(chǎn)品的生產(chǎn)許可證實施細(xì)則。食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度規(guī)定：第一，從事食品生產(chǎn)加工的企業(yè)必須具備相應(yīng)的生產(chǎn)設(shè)備、檢測手段、計量儀器、內(nèi)部質(zhì)量管理制度等基本條件，并獲得《食品生產(chǎn)許可證》后方可從事食品的生產(chǎn)加工；第二，食品出廠必須檢驗合格；第三，食品出廠必須加貼食品市場準(zhǔn)入標(biāo)志,即QS質(zhì)量安全標(biāo)志。食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度實施是我國入世后市場監(jiān)管與國際慣例接軌的重要一步，從審查的環(huán)節(jié)與內(nèi)容來看，QS認(rèn)證與美國、歐盟、日本、等國家和地區(qū)實施或倡導(dǎo)的食品GMP認(rèn)證有著高度的一致。目前，除美國已立法強制實施食品GMP外，其他如日本、加拿大、新加坡、德國、澳洲等地均采取勸導(dǎo)方式，輔導(dǎo)企業(yè)自動自發(fā)實施。我國的QS認(rèn)證具有明顯的強制性，是全世界第二個強制實行食品質(zhì)量安全認(rèn)證的國家，一旦全面推行完善管理后，幾乎一步拉齊到世界發(fā)達(dá)國家的監(jiān)管水平，最終保證市民能夠吃上放心食品。建立食品銷售環(huán)節(jié)的追溯和承諾制度。應(yīng)按照從生產(chǎn)到銷售的每一個環(huán)節(jié)可相互追查的原則，建立食品生產(chǎn)、經(jīng)營記錄制度，實現(xiàn)食品質(zhì)量安全的可追溯。建立食品質(zhì)量安全承諾和招回制度。如果食品安全無法達(dá)到承諾要求，生產(chǎn)廠商有將產(chǎn)品招回的義務(wù)。建立食品安全公共實驗室和食品安全預(yù)警制度。盡快建立獨立的、公正的、權(quán)威的食品安全公共實驗室，為食品安全管理提供科學(xué)的、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)募夹g(shù)支撐。應(yīng)改變那種當(dāng)食品安全事故發(fā)生后或媒體曝光后才處理的情況，從源頭抓起，注重防范，在事故還未形成之前就將其扼殺在萌芽之中。建立對相關(guān)管理人員實行責(zé)任倒查機制。對于已經(jīng)發(fā)生的食品安全事故，除對當(dāng)事人嚴(yán)肅查處，還要對其上級主管部門實行倒查追究制度，讓那些沒有認(rèn)真履行執(zhí)法責(zé)任的失職人員也承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。建立健全食品安全社會信用體系，即建立食品安全信用檔案，對食品質(zhì)量安全衛(wèi)生情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)測，逐步形成優(yōu)勝劣汰的機制。強化各相關(guān)行政執(zhí)法部門之間的協(xié)調(diào)配合，明確各部門責(zé)任，克服官本位思想，使“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”原則在食品安全領(lǐng)域得到具體體現(xiàn)。
綜上所述，食品安全法律體系的健全和完善在世界各國被都當(dāng)作一件戰(zhàn)略性任務(wù)、基礎(chǔ)性工作給予高度重視。我國加入WTO后，貿(mào)易伙伴的綠色壁壘對我國出口產(chǎn)品的影響也日益顯著。國內(nèi)外形勢迫使我國的食品安全法律體系必須盡快和國際接軌，努力縮短和聯(lián)合國糧農(nóng)組織、世界衛(wèi)生組織等國際標(biāo)準(zhǔn)的差距。只要各級主管部門高度重視，我國食品安全法律體系必將在我國的社會生活中發(fā)揮日益重要的作用。
