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一、依法治國方略的確立和其基本內(nèi)涵

在我國，實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，是一個長久的歷史性過程，而依法治國方略由提出到確立也是有一個過程的。

應(yīng)該說，依法治國是鄧小平理論的組成部分。1978年黨的十一屆三中全會的召開，鄧小平同志總結(jié)了國內(nèi)與國際的歷史經(jīng)驗，提出了發(fā)展社會主義民主與健全社會主義法制的方針，在這一方針的指引下，我國的民主與法制建設(shè)取得舉世矚目的成就。

近年來，以同志為核心的第三代領(lǐng)導(dǎo)集體貫徹鄧小平理論，十分重視和強調(diào)加強社會主義法制建設(shè)，明確提出了“依法治國”方略。同志1989年9月26日在中外記者招待會上曾鄭重宣布：“我們絕不能以黨代政，也絕不能以黨代法。這也是新聞界講的究竟是人治還是法治的問題，我想我們一定要遵循法治的方針。”李鵬同志1994年給《中國法學(xué)》雜志的題辭是：“以法治國，依法行政”。這是代表新一代中央領(lǐng)導(dǎo)的莊嚴承諾，也是依法治國方略的最初提出。1996年2月8日，同志在中共中央法制講座上發(fā)表了《堅持實行依法治國，保證國家長治久安》的重要講話，同年3月八屆人大四次會議的一系列文件，包括《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》，鄭重地將“依法治國”作為一項根本方針和奮斗目標確定下來。特別是1997年9月黨的十五大報告，對依法治國方針的科學(xué)含義、重大意義和戰(zhàn)略地位，作了全面的深刻的闡述；第一次提出“法治國家”的概念，并將其作為建設(shè)有中國特色的社會主義政治的重要內(nèi)容；對建設(shè)社會主義法治國家今后一個時期內(nèi)突出需要解決的一系列重大問題，作了全面的規(guī)定；并鄭重地將這一治國方略和奮斗目標記載在黨的綱領(lǐng)性文件中。這是以同志為首的黨中央對鄧小平理論的運用、豐富和發(fā)展。它標志著我國社會主義法制建設(shè)進入了一個新的發(fā)展階段。

十五大報告中對依法治國的定義“就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種形式和途徑管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟文化事業(yè)，管理社會事務(wù)，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化?！睆倪@一定義我們可以這樣理解依法治國方略：首先，依法治國的主體是“民”而不是“官”。這是社會主義依法治國的本質(zhì)特征，也是社會主義政治文明的必然要求。依法治國是人民群眾依法治理國家，法，是人民治理國家的工具，而不是“防民之具”。政府公務(wù)員員與人民的關(guān)系是從屬關(guān)系，是人民的公仆，受人民的授權(quán)管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟文化事業(yè)和社會事務(wù)。其次，依法治國的客體，是“國”而不是其他。這里的“國”，首要的是指國家機器、國家權(quán)力，即依法治權(quán)。歷史表明權(quán)力總是具有腐蝕性、誘惑性。孟德斯鳩指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！币婪ㄖ螄膶嵸|(zhì)，就是用法律治理或控制國家權(quán)力，使權(quán)力運行規(guī)范化、理性化、程序化，防止權(quán)力濫用導(dǎo)致對公民基本人權(quán)和自由的侵犯，藉以實現(xiàn)社會的穩(wěn)定和國家的長治久安。再次，依法治國的依據(jù)，是國家的憲法和法律。是依據(jù)憲法和法律而不是領(lǐng)導(dǎo)人的意志治理國家，這是依法治國本身的需要，也是建設(shè)社會主義政治文明的根本要求。在我國，憲法和法律集中代表了人民的根本利益，體現(xiàn)了人民民主和社會主義原則。尊重憲法和法律，實際上就是維護人民的利益，實現(xiàn)人民的意志。有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究以及以言代法、以權(quán)壓法、以權(quán)枉法等行為都是同依法治國背道而馳的，是政治不文明的體現(xiàn)。

總書記指出：“在整個改革開放和社會主義現(xiàn)代化的進程中，我們都必須堅持依法治國的基本方略?！边@深刻地表明，實行依法治國基本方略，絕不是一時的權(quán)宜之計，而是建設(shè)社會主義政治文明的基本要求和戰(zhàn)略選擇。由此可見，在實施依法治國方略具體環(huán)節(jié)中，如何堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，則是我們必須深入研究的問題。

二、實施依法治國方略是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變

從執(zhí)政黨的執(zhí)政方式角度來看，依法治國這一方略的確立，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)方式上的一次重大變革，是中國治國方略上的重大戰(zhàn)略選擇，是社會主義制度的創(chuàng)新，也是改革開放以來，中國政治形態(tài)發(fā)生的最具歷史意義的轉(zhuǎn)型。

中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的性質(zhì)、任務(wù)和現(xiàn)代化建設(shè)跨世紀的發(fā)展，需要我們黨實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)方式尤其是執(zhí)政方式的變革，關(guān)鍵是實行依法行政。實施和堅持依法治國的第一步就是中國共產(chǎn)黨實行和堅持依法行政。政黨活動的法治化是現(xiàn)代民主政治的主要特征，也是現(xiàn)代政治文明的重要內(nèi)容。在我國，共產(chǎn)黨是法定執(zhí)政黨，黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)從法理上講雖不是國家機構(gòu)的組成部分，但是實際上黨的執(zhí)政活動總是同國家機構(gòu)管理活動緊密聯(lián)系在一起的。作為各級國家機構(gòu)的政治中心和領(lǐng)導(dǎo)核心，黨始終擁有決定國家前途和命運的實質(zhì)性權(quán)力，從這個意義上講，黨的執(zhí)政方式科學(xué)化、標準化才是保證社會主義事業(yè)成功的關(guān)鍵。

關(guān)于轉(zhuǎn)變黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、實行依法行政這一思路最初形成于鄧小平同志關(guān)于十年動亂之后對黨當(dāng)時的現(xiàn)狀的思考與總結(jié)中。鄧小平強調(diào)：“健全法制的同時，還要改善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度?！彪S著黨富國強民執(zhí)政使命的不斷驅(qū)使，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式在實踐中已發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變，并不斷改善。今天，我們看到中國共產(chǎn)黨在解決自身領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式上的實踐性探索成果的同時，還要站在歷史選擇與發(fā)展進程的高度，敏銳洞悉中國政治體制變革面臨的重大實踐課題，在選擇與推進中國政治體制改革與發(fā)展的歷史抉擇面前，正確把握中國政治體制變革與發(fā)展的方向與原則，倡導(dǎo)法制文明，努力創(chuàng)建有中國特色，可以超越或與現(xiàn)代西方文明并駕齊驅(qū)的社會主義政治文明。

三、在立法工作中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，確保法制建設(shè)基本目標正確

客觀地講，我國法治化首先指的是依法治國方略的落實過程，是指建立社會服從法律秩序的過程。在立法工作中，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，目的是要使國家各項立法工作緊緊圍繞黨的工作重心，進而使各項規(guī)范化的政策通過法的形式得以鞏固，確保立法的正確方向。同時，以法的形式來肯定黨的政策，不僅是執(zhí)政黨政策實現(xiàn)的保證，也使憲法和法律得到了尊重。立法工作中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，一方面是立法工作服從于服務(wù)于國家工作的大局，自覺使黨的主張通過法定程序成為國家意志，進而成為全社會一體化遵循的行為規(guī)范和準則。另一面是黨必須正確對待自身在社會活動中的地位，黨是國家之中的執(zhí)政黨不是國家之上的執(zhí)政黨，所以黨不僅是立法的主體，也是法治的對象。黨的十二大將“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”“任何組織、個人都不享有超越憲法和法律的特權(quán)”寫入黨章，就是從黨對自身行為規(guī)范的角度來完善在立法工作中作為的成熟之舉。

在立法工作中，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，建立社會服從法律秩序的社會狀態(tài)，還要正確對待黨的政策與法律的關(guān)系。黨的政策對我國各個時期完成國家各項工作具有至關(guān)重要的作用。法律是政策的上升，是國家意志的體現(xiàn)，政策與法律都決定并服務(wù)于社會主義經(jīng)濟基礎(chǔ)，都是社會主義制度中的有益組成部分。但只有法律才對全社會具有普遍的約束力，公布的法律才有最大權(quán)威性。這就要求在具體的立法工作中，黨組織及黨員要建立憲法至上的觀念，深刻理解憲法精神，明確區(qū)分作為一個黨員與國家干部、人民代表三者之間的職責(zé)與義務(wù)，用法律來作為判斷是非的標準，避免用黨的政策干涉太多法律事務(wù)。同時也要求黨組織在制定和實施政策時，應(yīng)當(dāng)與憲法和法律的基本原則和規(guī)定相一致，要有利于法律的實施，不能與現(xiàn)行憲法和法律相抵觸。

四、在依法行政中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，重在對權(quán)力的制約與監(jiān)督

我國當(dāng)前政治發(fā)展的突出問題大多集中在黨對干部任命權(quán)與重大事務(wù)決策權(quán)的壟斷，以及黨對權(quán)力監(jiān)督不力所帶來的權(quán)力腐敗和黨對用人、決策中失誤問題的處理不力等。這些問題的解決與否直接影響現(xiàn)行黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式的合理性，也是關(guān)系到“以黨統(tǒng)政”與“依法治國”的政治秩序與治國方略的實際績效與歷史命運。筆者以為，加強權(quán)力制約監(jiān)督，防止腐敗的滋生，改變高度集權(quán)的現(xiàn)狀，要注意如下事項：

（一）正確對待黨政關(guān)系

在共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的我國，黨政關(guān)系體現(xiàn)在兩部分：一是黨與政府的行政權(quán)之間的關(guān)系；二是黨與人民之間的關(guān)系。前者從政治層面上講，指的是與政協(xié)中的各個政黨各人民團體以及各界代表或組織的關(guān)系；后者從國家組織層面上講指的是黨與政權(quán)中的權(quán)力機關(guān)-------人民代表大會之間的關(guān)系。按照我國權(quán)力結(jié)構(gòu)模式，政府是從人大產(chǎn)生并向人大負責(zé)，向人大匯報工作，接受人大的監(jiān)督。人大與政府之間的關(guān)系才是權(quán)力機關(guān)與執(zhí)政機關(guān)的關(guān)系。因此，黨如何正確處理同人大的關(guān)系才是中國黨政關(guān)系首要問題。黨與人大的位置擺正了，黨同政府的關(guān)系就自然易于處理了。顯然，近年來，來自中央到地方的實踐都有跡象表明人大的地位已下降到了黨委及政府之下，進人大工作被認為是領(lǐng)導(dǎo)干部的退居二線。人大更是被中外學(xué)者形象地稱之為“橡皮圖章”，這就是黨委和政府權(quán)力不斷擴張，人大權(quán)力逐漸縮小的必然結(jié)果。

（二）制約權(quán)力濫用

理清了黨政關(guān)系，我們就要采取具體措施來制約權(quán)力濫用。制約權(quán)力濫用是一項非常復(fù)雜，難度很大的系統(tǒng)工程。必須全方位多層次構(gòu)建，既要立足于體制、機制、制度的改革和完善，又要致力于黨員干部隊伍的培養(yǎng)與教育為一體的建設(shè)，這樣方能取得成效。一要改革當(dāng)前人大制度，提高辦事效率，使各級人大真正成為人民參政議政的活動場所?？茖W(xué)合理嚴格規(guī)范民主程序，擴大民主范圍，提高公眾集體議事決策度，以集體權(quán)力來制約個人權(quán)力，為擴張人大權(quán)力，限制黨委越權(quán)辦事提供良好的外部環(huán)境。二要著力調(diào)整權(quán)力配置，對領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的合理分解，明確界定。具體包括：明確權(quán)力內(nèi)容，明確權(quán)力運作規(guī)則，明確用權(quán)規(guī)則。真正實現(xiàn)權(quán)力運行法規(guī)化、程序化與權(quán)責(zé)一體化，保證權(quán)力行為的嚴肅性，減少隨意性。另外，按照政府體制改革步驟與方式推行政府權(quán)力下放，精簡機構(gòu)，嚴格限制領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力，防止權(quán)力“越位”等，要在全黨范圍內(nèi)，要求各級黨委尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部自覺規(guī)范自己的行為，杜絕以黨代政，以黨代法，以權(quán)壓法等現(xiàn)象的出現(xiàn)。三要努力培養(yǎng)，精心選拔，創(chuàng)造出適應(yīng)并能夠促進法治化進程的政治領(lǐng)導(dǎo)層。同時，對在職的黨員干部還要大力加強其權(quán)力觀教育，法制觀念教育，特別是憲法觀教育，通過提高行政工作人員法律意識，形成作為一個具體行政活動執(zhí)行者的從政道德觀念來抵制私欲的膨脹，阻斷公權(quán)與私利的結(jié)合，杜絕權(quán)力異化現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）加強權(quán)力監(jiān)督

監(jiān)督權(quán)力的實施是另一個至觀重要的問題，針對當(dāng)前執(zhí)法監(jiān)督機制不健全問題，努力加強權(quán)力機關(guān)監(jiān)督、專門機關(guān)監(jiān)督的法律制度建設(shè)，是當(dāng)前促進我國法制監(jiān)督體制構(gòu)成的主要目標。一方面要繼續(xù)完善公示制，聽證制，承諾制，質(zhì)詢制，問責(zé)制，讓盡可能多的人了解權(quán)力運作全過程，疏通人民群眾向權(quán)力機關(guān)提出意見的渠道，維護公共權(quán)力，從外部有效抑制濫用權(quán)力行為的發(fā)生。另一方面，要完善黨內(nèi)監(jiān)督機制，增強黨內(nèi)監(jiān)督實效。黨內(nèi)監(jiān)督的重點是黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部，核心問題是保證領(lǐng)導(dǎo)干部行使和運用權(quán)力。其中最重要的是讓廣大黨員干部真正作為主體參與黨內(nèi)監(jiān)督，形成一種良好監(jiān)督氛圍。黨內(nèi)各項事業(yè)都應(yīng)在黨內(nèi)公開，都要經(jīng)過黨內(nèi)討論，民主評議。對黨員中權(quán)力的持有者，執(zhí)行者，嚴格按照德、能、勤、績、廉多層次多角度評議，確立其升、降、懲、罰.獎等。通過經(jīng)常召開民主生活會的形成開展批評與自我批評，實行相互監(jiān)督。機制上，要強化紀檢機關(guān)監(jiān)督職能，擴大紀檢權(quán)限，減少紀檢過程中其他人為因素的干擾等。充分發(fā)揮黨內(nèi)紀檢監(jiān)督謹戒性作用。對嚴重違紀的國家工作人員，嚴肅處理，以鐵的紀紀律和法律告誡當(dāng)權(quán)者依法行使職責(zé)。公務(wù)員之家版權(quán)所有

五、司法工作中改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，確保司法獨立和公正

依法治國需要司法公正，司法公正是法治最重要的內(nèi)容。法治意味著法律的普遍適用和至高無上，法律平等地約束社會一切成員的法治原則，必須經(jīng)由公正的司法活動來貫徹實施。公正的司法，不僅在于懲惡揚善，弘揚法治；同時也是對民眾遵紀守法的法治觀念的教化，是對經(jīng)濟活動當(dāng)事人高效有序地從事合法交易的規(guī)制。在法治國家建設(shè)中，司法公正具有更重要的意義：首先，司法公正是司法的最本質(zhì)要求。司法就是要公正地解決一定社會矛盾及其相應(yīng)的法律沖突。它是國家這一公共權(quán)力因沖突著的各方無法自主地解決糾紛，而為其設(shè)定的由國家專門機關(guān)予以裁決的糾紛解決機制。其次，司法公正是司法贏得群眾的最基本保證。司法權(quán)力是國家權(quán)力的構(gòu)成部分，它的直接來源是國家權(quán)力的分配與賦予；它的最終來源則是民眾權(quán)力的讓渡。司法機關(guān)的繼續(xù)存在，離不開人民的繼續(xù)信賴和支持。而枉法的裁判、不公的裁判，不僅扭曲了是非，混淆了正義與邪惡，而且會造成民眾對法律的權(quán)威性的懷疑、不信任甚至蔑視，社會主義法制建設(shè)的成果，將因此而遭受毀滅性的摧殘。司法不公，已經(jīng)成為非法治國家的普遍存在的重大社會問題。這是法治國家決不能允許的。我們要建設(shè)社會主義法治國家必須確保司法公正。

在我國司法工作堅持黨對的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義國家不可動搖的基本原則，也是社會主義司法的一大特色。黨對司法機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)主要通過組織領(lǐng)導(dǎo)和政治領(lǐng)導(dǎo)來維護司法機關(guān)的分工合作，互相配合，相互制約，為其提供秉公辦事，獨立司法的外部環(huán)境。為此，各級黨的組織都應(yīng)把保證法律的有效實施，保障司法機關(guān)獨立行使職權(quán)作為自己的重要工作。相信隨著黨領(lǐng)導(dǎo)方式的不斷改善，審判司法制度和檢察監(jiān)督制度的大力改革和完善，司法機關(guān)所體現(xiàn)出來的監(jiān)督作用和法律對全社會的教育警戒作用將愈加明顯，中國司法體制將愈加完善。

在我國實施依法治國方略各個環(huán)節(jié)中，堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，不僅是黨的主張，更是人民的整體意志。只有靠擁有科學(xué)的世界觀、方法論作指導(dǎo)，捻熟人類社會發(fā)展規(guī)律，既善于集中群眾的智慧和力量，又具有豐富的組織經(jīng)驗和崇高的政治威望，能夠率領(lǐng)和團結(jié)全國各族人民統(tǒng)一行動的中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能保證社會主義法治國家這一目標的順利實現(xiàn)。中國共產(chǎn)黨當(dāng)之無愧成為我國立法的政治設(shè)計者，執(zhí)法的組織協(xié)調(diào)者，守法的行動帶頭者，普法的思想引導(dǎo)者。中國共產(chǎn)黨當(dāng)之無愧為我國法治建設(shè)的最大政治資源。