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*年3月22日，國務(wù)院印發(fā)了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》。綱要確立了建設(shè)法治政府的目標(biāo)，明確了今后十年全面推進(jìn)依法行政的指導(dǎo)思想和具體目標(biāo)、基本原則和要求以及主要任務(wù)和措施，是建設(shè)法治政府的綱領(lǐng)性文件。綱要的，是國務(wù)院建設(shè)社會(huì)主義政治文明、落實(shí)依法治國方略的重大舉措，充分表明國務(wù)院堅(jiān)持執(zhí)政為民，全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的堅(jiān)定決心。

一、全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的客觀必然性

對(duì)如何治理國家，人們長期以來一直在努力探索。歷史和實(shí)踐告訴我們，迄今為止，法治是治理國家最好的模式。新中國成立后，我們?cè)谥卫韲曳矫孢M(jìn)行了有益的探索，也曾走過一段彎路，有過深刻的歷史教訓(xùn)。黨的十五大在總結(jié)新中國成立以來、特別是改革開放以來民主法制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，適時(shí)提出“依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家”，并以此作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略；九屆全國人大二次會(huì)議將這一治國方略寫入憲法，以國家根本大法予以保障；黨的十六大又將依法治國作為建設(shè)社會(huì)主義政治文明的重要內(nèi)容。

依法治國，要求國家是法治國家，社會(huì)是法治社會(huì)，政府是法治政府。依法治國的目標(biāo)是建立法治國家，依法行政的目標(biāo)必然是建設(shè)法治政府。新一屆國務(wù)院成立伊始，就把堅(jiān)持依法行政作為本屆政府工作的三項(xiàng)基本準(zhǔn)則之一。為了更加扎實(shí)、更有成效地推進(jìn)依法行政，國務(wù)院制定了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，提出“全面推進(jìn)依法行政，經(jīng)過十年左右堅(jiān)持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)”。這個(gè)目標(biāo)的提出有深刻的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)原因，也是依法行政自身發(fā)展的內(nèi)在要求。

（一）這是抓住和用好重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的必然要求。發(fā)展是執(zhí)政興國的第一要?jiǎng)?wù)。發(fā)展是硬道理。這是我們必須始終堅(jiān)持的戰(zhàn)略思想。為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)更快更好發(fā)展，我們必須堅(jiān)持全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀。本世紀(jì)頭20年，是我們必須緊緊抓住并且可以大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。國際形勢(shì)對(duì)我國總體有利，我們有可能爭取一個(gè)較長時(shí)期的和平建設(shè)環(huán)境。國內(nèi)也具備加快發(fā)展的條件，經(jīng)過多年持續(xù)不懈的努力，已經(jīng)初步建立起社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，為實(shí)現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展提供了比較雄厚的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展，加入世界貿(mào)易組織也為我們加快發(fā)展提供了有利時(shí)機(jī)。在世界經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的深刻調(diào)整中，各國綜合國力和競爭力也將出現(xiàn)此消彼長的變化。大調(diào)整既意味著大挑戰(zhàn)，也蘊(yùn)藏著大機(jī)遇。抓住了機(jī)遇，就能贏得歷史性發(fā)展。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，無論是激發(fā)市場(chǎng)主體的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，維持統(tǒng)一、公平的競爭秩序，解放、發(fā)展生產(chǎn)力；還是加快科技教育進(jìn)步，滿足人民日益增長的文化需要，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，都離不開良好的制度安排，都需要一套反映客觀規(guī)律、為多數(shù)人認(rèn)同并得到嚴(yán)格執(zhí)行的法律制度作保障，都要求政府規(guī)范運(yùn)作，依法辦事，以降低行政管理成本、提高行政管理效率。在我們這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)文化相對(duì)落后的發(fā)展中大國，人口眾多，資源相對(duì)匱乏，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源、環(huán)境保護(hù)不夠協(xié)調(diào)，更需要強(qiáng)調(diào)法治，通過加強(qiáng)法制建設(shè)來解決發(fā)展中的諸多問題與矛盾?？傊?，要加快發(fā)展，要富民強(qiáng)國，就必須把推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府作為政府的基礎(chǔ)性、全局性工作。從這個(gè)意義上講，建設(shè)法治政府是經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展具有戰(zhàn)略意義的重大決策。

（二）這是建設(shè)社會(huì)主義政治文明的內(nèi)在要求。建設(shè)社會(huì)主義政治文明，最根本的是要發(fā)展社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制。

第一，確保我們的政權(quán)不變質(zhì)、不變色，是建設(shè)社會(huì)主義政治文明的首要任務(wù)。在我國，人民是國家的主人，確保人民當(dāng)家作主的民主權(quán)利，尊重和保障人權(quán)，是由我們國家的性質(zhì)決定的。如果我們不能擺正自己與人民的關(guān)系，不能正確對(duì)待和運(yùn)用手中的權(quán)力，人民的公仆就可能變?yōu)槿嗣竦闹魅?，人民的?quán)力就有可能轉(zhuǎn)化為個(gè)人的權(quán)力，由此就會(huì)產(chǎn)生官僚主義、命令主義甚至站到群眾頭上作威作福，就會(huì)產(chǎn)生消極腐敗現(xiàn)象。解決這個(gè)問題，最根本的要用法律法規(guī)來規(guī)范和約束行政權(quán)力，確保行政權(quán)力的設(shè)立和運(yùn)作真正順民心、合民意，真正做到依法“治”官、依法“治”權(quán)。

第二，提高執(zhí)政能力、加強(qiáng)政府自身建設(shè)，是建設(shè)社會(huì)主義政治文明的重要內(nèi)容。在全面建設(shè)小康社會(huì)的新階段，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生并將繼續(xù)發(fā)生巨大而深刻的變化，我們面臨著許多新的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)。提高執(zhí)政能力、加強(qiáng)政府自身建設(shè)迫在眉睫。政府工作涉及國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、社會(huì)事務(wù)的諸多方面，任務(wù)繁重，要求很高。政府既要維持社會(huì)秩序、提高管理效率、維護(hù)國家利益和公共利益、及時(shí)解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中出現(xiàn)的各種問題，又要公正執(zhí)法、尊重并充分保護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，行政決策和行政決定還要瞻前顧后、相對(duì)穩(wěn)定，考慮行政管理的社會(huì)成本。這就要求我們加快推進(jìn)政府管理理念、管理機(jī)制和管理方式創(chuàng)新，不斷提高科學(xué)判斷形勢(shì)的能力，應(yīng)對(duì)復(fù)雜局面的能力，依法執(zhí)政的能力和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的能力。其中最根本的，是要提高依法辦事的能力和依法行政的水平?？傊瓿蓱椃?、法律賦予政府的各項(xiàng)職責(zé)，不負(fù)人民重托，不辱歷史使命，就必須嚴(yán)格按照法律法規(guī)的規(guī)定取得和行使行政權(quán)力，并以此作為提高執(zhí)政能力、加強(qiáng)政府自身建設(shè)的基礎(chǔ)。

第三，及時(shí)化解矛盾、妥善處理糾紛，為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境，是建設(shè)社會(huì)主義政治文明的重要環(huán)節(jié)。改革開放20多年來，我們的各項(xiàng)事業(yè)取得了很大成績，同時(shí)也積累了不少矛盾和問題。矛盾不能回避，而且可解不可結(jié)，可疏不可堵。如何及時(shí)化解矛盾、妥善處理糾紛，是我們的政府必須認(rèn)真對(duì)待的長期任務(wù)?？偟脑瓌t是：風(fēng)險(xiǎn)分散，責(zé)任分擔(dān)，瞻前顧后，及時(shí)處理。為此，需要依靠法制，以法律的方式解決糾紛、矛盾，使糾紛、矛盾的解決規(guī)范、理性、有預(yù)期，而且后遺癥少。

（三）這是社會(huì)進(jìn)步的客觀必然?，F(xiàn)代文明的重要標(biāo)志就是依法治國、依法行政。依法治國也好，依法行政也好，其重要性不僅在于對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動(dòng)政治文明建設(shè)具有重要作用，更在于它們本身就是人類所追求的一種價(jià)值。

（四）這是依法行政自身發(fā)展的內(nèi)在要求。同社會(huì)主義其他事業(yè)一樣，依法行政取得了長足的進(jìn)展，但也還存在不少問題，主要表現(xiàn)在：（1）依法行政的主動(dòng)性、自覺性、緊迫性和責(zé)任感不強(qiáng)；（2）推進(jìn)法行政的工作力度有自上而下遞減趨勢(shì)；（3）依法辦事還沒有真正成為衡量政績的標(biāo)準(zhǔn)；（4）不善于運(yùn)用法律手段及時(shí)解決社會(huì)糾紛，導(dǎo)致個(gè)別問題普遍化、簡單問題復(fù)雜化、工作問題政治化。產(chǎn)生這些問題的原因是多方面的：一是機(jī)制障礙。主要是利益上群己不分，公共利益與個(gè)人合法利益、政府與企業(yè)、中央與地方的利益劃分不夠明確。二是體制障礙。主要是職能上權(quán)界不清，政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與個(gè)人之間的界限不夠清晰。從政府自身看，中央與地方、政府與部門、部門與部門之間職責(zé)不清的情況也還比較普遍。三是法制上的障礙。主要是制度不夠健全，一些制度不夠科學(xué)，執(zhí)行乏力。四是認(rèn)識(shí)上的障礙。有的對(duì)依法行政的意義認(rèn)識(shí)不足，有的對(duì)依法行政存在畏難情緒，有的對(duì)依法行政還有誤解，認(rèn)為依法行政是依法“治”相對(duì)人。推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府，迫切要求突破阻礙依法行政的機(jī)制、體制、法制和認(rèn)識(shí)障礙。

綱要的總體思路：一是，按照?qǐng)?zhí)政為民的宗旨，把推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府作為建設(shè)社會(huì)主義政治文明的重要任務(wù)。為此，綱要確立了今后十年依法行政的指導(dǎo)思想和目標(biāo)、基本原則和要求、主要任務(wù)和措施。二是，既規(guī)范和約束行政權(quán)力，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益；又保障和督促行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法履行職責(zé)，實(shí)施有效行政管理，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序。為此，綱要既從行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理的權(quán)限、程序、責(zé)任等方面提出了明確要求，又從體制、財(cái)政、執(zhí)法手段等方面規(guī)定了相應(yīng)的保障措施。三是，既規(guī)定推進(jìn)依法行政的一般要求，又明確進(jìn)一步深化行政管理體制改革的具體措施，把推進(jìn)依法行政與深化行政管理體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能有機(jī)結(jié)合起來。行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制是法治政府的基礎(chǔ)。為此，綱要在規(guī)定提高制度建設(shè)質(zhì)量、確保法律實(shí)施、嚴(yán)格各項(xiàng)監(jiān)督等內(nèi)容的同時(shí)，把轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政管理體制改革的一系列措施作為重要內(nèi)容加以規(guī)定。四是，既要著眼長遠(yuǎn)，有指導(dǎo)性，又要立足于解決問題，有可操作性。依法行政是一項(xiàng)全局性和長期性的系統(tǒng)工程，需要常抓不懈，有計(jì)劃、分步驟地推進(jìn)。為此，綱要在提出今后十年全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的指導(dǎo)思想和目標(biāo)的同時(shí)，又針對(duì)當(dāng)前依法行政的突出問題，提出了近期工作的具體任務(wù)，并規(guī)定了落實(shí)目標(biāo)和任務(wù)的具體措施。

二、依法行政的本質(zhì)和建設(shè)法治政府的目標(biāo)

（一）本質(zhì)。依法行政的本質(zhì)是依法規(guī)范、約束行政權(quán)力。法律既要防止行政權(quán)力濫用，也要為有效履行職能提供保障。具體來說，依法行政重在依法治權(quán)，不是依法治事；是依法治官，不是依法治民；是依法治自己，不是依法治別人。為什么?

一是，行政權(quán)力在本質(zhì)上是非平等的，是一種超越于個(gè)人之上的公共力量，具有巨大的規(guī)模效益。因此，行政權(quán)力是把雙刃劍，既可以成為維護(hù)公共利益最有效的工具，又可能成為侵害公民個(gè)人權(quán)利最嚴(yán)重的方式。

二是，行政權(quán)力同其他權(quán)力一樣，是一種非人格化的權(quán)力，其本意是對(duì)公共利益的集合、維護(hù)和分配，其主體在本質(zhì)上應(yīng)該是非人格化的（這一點(diǎn)與權(quán)利是不同的，權(quán)利的主體應(yīng)該是而且必須是人格化的，這樣才能使支撐權(quán)利的利益在取得、分配和維護(hù)上落到實(shí)處）。但是，行政權(quán)力在運(yùn)作過程中，又必須靠有意識(shí)、有個(gè)人利益取向的特定人來行使，因而又有一種本能的人格化傾向。這種人格化傾向是行政權(quán)力往往成為謀取私利的主要根源。

三是，歷史經(jīng)驗(yàn)證明，只有用反映多數(shù)人意志的制度才能從根本上避免行政權(quán)力在行使中出現(xiàn)人格化傾向。用法律來規(guī)范、約束行政權(quán)力，才能解決行政權(quán)力的雙刃劍、雙重性問題。

（二）目標(biāo)。依法治國作為一種治國方略，其目標(biāo)是建設(shè)法治國家；依法行政作為政府權(quán)力配置和運(yùn)行的基本準(zhǔn)則，其目標(biāo)是建設(shè)法治政府。法治政府的基本標(biāo)志是：

第一，在體制上，政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與公民個(gè)人的關(guān)系基本理順；中央與地方、政府與部門的權(quán)限比較明確；行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制基本形成；權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制基本建立；行政權(quán)力與責(zé)任掛鉤、與利益脫鉤。

第二，在法制上，行政活動(dòng)有法可依，制度建設(shè)反映客觀規(guī)律并為大多數(shù)人所認(rèn)同，法律、法規(guī)明確具體、科學(xué)規(guī)范、切合實(shí)際；法律、法規(guī)、規(guī)章得到全面、正確實(shí)施，法制統(tǒng)一、政令暢通，老百姓合法權(quán)益得到保護(hù)、違法行為得到糾正或者制裁、經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序得到維護(hù)。

第三，在機(jī)制上，及時(shí)反映人民群眾意愿、權(quán)利與責(zé)任真正統(tǒng)一的決策機(jī)制基本形成；高效、便捷、成本低廉的防范、化解社會(huì)矛盾的機(jī)制基本建立，社會(huì)矛盾得到有效防范和化解；行政監(jiān)督機(jī)制基本完善，監(jiān)督效能顯著提高。

第四，在觀念上，行政機(jī)關(guān)工作人員特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部法律觀念明顯提高，對(duì)法律信仰和忠誠，尊重、崇尚、遵守法律的氛圍基本形成。

第五，在結(jié)果上，行政權(quán)力的取得得到很好的規(guī)范和制約，行政管理公開、公平、公正、便民、高效、誠信，行政機(jī)關(guān)及其工作人員想依法辦事、會(huì)依法辦事、能依法辦事。

三、依法行政的基本準(zhǔn)則

（一）基本原則。綱要規(guī)定了七項(xiàng)基本原則。這七項(xiàng)原則概括起來有三個(gè)方面：

一是政治原則。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國三者的有機(jī)統(tǒng)一，把維護(hù)最廣大人民的根本利益作為政府工作的出發(fā)點(diǎn)，是依法行政必須恪守的政治原則。

二是法律原則。依法行政必須維護(hù)憲法權(quán)威，確保法制統(tǒng)一和政令暢通。

三是相互關(guān)系原則。在依法行政與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系中，強(qiáng)調(diào)發(fā)展的重要性，堅(jiān)持以人為本，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展；在依法行政與以德治國的關(guān)系中，強(qiáng)調(diào)二者的結(jié)合；在依法行政與行政管理體制改革的關(guān)系中，強(qiáng)調(diào)合法性與創(chuàng)新性的統(tǒng)一、改革創(chuàng)新與循序漸進(jìn)的統(tǒng)一；在依法行政與提高行政效率的關(guān)系中，強(qiáng)調(diào)既要嚴(yán)格依法辦事，又要積極依法履行職責(zé)，確保依法能辦成事、辦好事。

（二）基本要求。根據(jù)上述原則，綱要規(guī)定了依法行政的六個(gè)要求，實(shí)際上就是依法行政的六條準(zhǔn)則。這是綱要的重點(diǎn)和亮點(diǎn)之一。這些準(zhǔn)則是衡量依法行政的標(biāo)準(zhǔn)，包含了現(xiàn)代法治的基本精神，體現(xiàn)了依法行政重在治權(quán)、治官的基本價(jià)值取向。

一是，合法行政。這是依法行政的前提。具體要求是，行政權(quán)力的取得和運(yùn)作都要依法進(jìn)行，沒有法律的允許，行政機(jī)關(guān)不得作出損害老百姓合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。

二是，合理行政。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理不僅要合法，而且還要合理，遵循公平、公正原則。這是對(duì)現(xiàn)代行政的一個(gè)更高要求。合理行政的基本要求是：（1）管理面前人人平等，不因相對(duì)人的身份不同或者遠(yuǎn)近親疏不同而搞不同待遇。（2）自由裁量權(quán)的行使應(yīng)具有正當(dāng)性。（3）遵守比例原則，行政機(jī)關(guān)采取的措施和手段是必要的、適當(dāng)?shù)模乐共挥?jì)成本、不講后果、用大炮打麻雀的辦法實(shí)施管理。

三是，程序正當(dāng)。程序在現(xiàn)代法治中具有特殊意義，其背后的哲學(xué)基礎(chǔ)是過程與目標(biāo)、原因與結(jié)果的關(guān)系問題。人類對(duì)客觀事物的認(rèn)識(shí)總是有限的，世間中的許多事情從結(jié)果和實(shí)體上往往難以判斷合理與否，或者這種合理性判斷往往難以說服人們（因?yàn)椋耸亲畈蝗菀妆坏览碚f服的動(dòng)物）。從社會(huì)生活中婦孺皆知的“抓鬮”、“先來后到”分配規(guī)則，到經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“分粥原則”，其合理性不是這些規(guī)則最終結(jié)果的公平合理，而是按這些規(guī)則辦事，人們?nèi)菀渍J(rèn)同，即使最終結(jié)果并不那么公平合理，人們也心甘情愿接受。這就是程序的意義所在。行政機(jī)關(guān)一定要重視行政程序在工作中的重要作用，學(xué)會(huì)用程序的方法來解決實(shí)體問題。程序正當(dāng)主要包括五個(gè)方面的要求：（1）公開；（2）允許公眾參與；（3）回避；（4）落實(shí)救濟(jì)權(quán)；（5）嚴(yán)格按程序辦事。

四是，高效便民。我們的政府是人民的政府，政府是為增進(jìn)人民幸福和安寧，促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的。高效、便民應(yīng)當(dāng)成為行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的根本價(jià)值取向之一。因此，我們的政府應(yīng)該是便民的政府、高效的政府。高效便民，要求行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)嚴(yán)格遵守法定時(shí)限，不斷提高辦事效率，盡可能為相對(duì)人提供優(yōu)質(zhì)、快捷的服務(wù)。

五是，誠實(shí)守信。這是落實(shí)信賴保護(hù)原則的具體表現(xiàn)。信賴保護(hù)原則被稱為現(xiàn)代憲政原則的基礎(chǔ)，是維持國家與人民關(guān)系的基礎(chǔ)，是鞏固、維持政權(quán)的基礎(chǔ)。誠實(shí)守信，要求行政機(jī)關(guān)公布的信息必須全面、準(zhǔn)確、真實(shí)。行政機(jī)關(guān)的政策和作出的行政決定要相對(duì)保持穩(wěn)定，確需變更的要盡可能事先規(guī)定過渡期，以給相對(duì)人明確的預(yù)期；確需改變的，由此造成相對(duì)人損害的，行政機(jī)關(guān)要依法予以補(bǔ)償。

六是，權(quán)責(zé)統(tǒng)一。這有兩方面要求，一方面，行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)必須要有相應(yīng)的權(quán)力，做到“授權(quán)充分”，這樣才能有效解決管理中的諸多矛盾和問題，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序。另一方面，又要相應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，凡是違法或者不當(dāng)行使職權(quán)，或者履行職責(zé)違反法定程序都要依法承擔(dān)責(zé)任。

四、當(dāng)前建設(shè)法治政府應(yīng)著力抓好幾項(xiàng)工作

（一）進(jìn)一步深化行政管理體制改革

這是推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的體制保障。為此，需要抓緊四項(xiàng)工作：

一是轉(zhuǎn)變政府職能，落實(shí)“三個(gè)優(yōu)先”原則?！叭齻€(gè)優(yōu)先”原則是，凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場(chǎng)競爭機(jī)制能夠調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)通過自律能夠解決的事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)不要通過行政管理去解決。為此，要認(rèn)識(shí)三個(gè)問題：（1）人民的政府，并不意味著人民群眾的一切事情都要政府通過行政管理去解決。（2）政府堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，并不意味著政府要成為一個(gè)“經(jīng)濟(jì)人”，即像企業(yè)家一樣去思考問題。在市場(chǎng)與政府的關(guān)系上，市場(chǎng)是第一位的，政府是第二位的，盡管市場(chǎng)中的一些問題有時(shí)需要超市場(chǎng)的力量——政府權(quán)力去解決，但總體來說，政府不能凌駕于市場(chǎng)之上，更不能試圖改變市場(chǎng)的運(yùn)行規(guī)則。政府和政府工作人員要善待各類市場(chǎng)主體。（3）社會(huì)中介組織通過自律來解決某些問題,比政府通過行政權(quán)力來解決更有效、成本更低廉、副作用更小、更具親和力。我們的政府要大力培育中介組織，克服兩個(gè)“不放”：不放心、不放手。

二是恪守信賴保護(hù)原則。信賴保護(hù)原則如前所述，主要指：行政機(jī)關(guān)公布的信息必須全面、準(zhǔn)確、真實(shí)；行政機(jī)關(guān)的政策和作出的行政決定要相對(duì)保持穩(wěn)定，確需變更的要盡可能事先規(guī)定過渡期，以給相對(duì)人明確的預(yù)期；確需改變的，由此造成相對(duì)人損害的，行政機(jī)關(guān)要依法予以補(bǔ)償。落實(shí)這個(gè)原則，要求政府想問題、辦事情務(wù)必縝密、周到、慎重，切忌出爾反爾。做到這一點(diǎn)，實(shí)踐中會(huì)有難處，也要付出一定代價(jià)。但是，矛盾可解不可結(jié)，該負(fù)的責(zé)任、該承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)、該付出的代價(jià)是躲不過的。關(guān)鍵是要學(xué)會(huì)分散。信賴保護(hù)原則說到底就是化解風(fēng)險(xiǎn)、分散責(zé)任的有效辦法。

三是公開透明。凡是需要老百姓知曉、執(zhí)行的政策、決定，都要公開；凡是老百姓比較關(guān)注且需要他們遵守執(zhí)行的決策，在運(yùn)行過程中應(yīng)當(dāng)多聽老百姓的意見。這是確保決策科學(xué)合理的保障，是決策得到老百姓認(rèn)同并執(zhí)行的社會(huì)基礎(chǔ)。公開透明還有一個(gè)要求，就是行政機(jī)關(guān)的信息資源應(yīng)當(dāng)盡量共享。這是樹立規(guī)則權(quán)威（由服從組織到服從規(guī)則的轉(zhuǎn)變）、克服部門保護(hù)主義、精簡機(jī)構(gòu)、提高行政效率的基礎(chǔ)。

四是創(chuàng)新管理方式?，F(xiàn)行行政管理方式主要是以權(quán)力導(dǎo)向型管理為特征的，這種管理方式的缺點(diǎn)是隨意、沒有預(yù)期、強(qiáng)調(diào)命令。規(guī)則導(dǎo)向型的管理方式的優(yōu)點(diǎn)是比較穩(wěn)定、規(guī)范、有預(yù)期且形式多樣。其具體要求是：在直接管理和間接管理之間，重在間接管理；在靜態(tài)管理和動(dòng)態(tài)管理之間，重在動(dòng)態(tài)管理；在事前管理和事后管理之間，重在事后管理；在管理與服務(wù)之間，強(qiáng)調(diào)服務(wù)?？傊?，規(guī)則導(dǎo)向型的管理方式體現(xiàn)間接、選擇、協(xié)商的特點(diǎn)。這也是行政管理應(yīng)當(dāng)力求體現(xiàn)的風(fēng)格。

（二）提高包括立法在內(nèi)的制度建設(shè)質(zhì)量

一是對(duì)立法要有科學(xué)認(rèn)識(shí)。立法是一門科學(xué)。從法律上講，立法是國家機(jī)關(guān)專門的權(quán)力活動(dòng)，具有權(quán)力的一般特性；但它又不同于一般的國家權(quán)力，它屬于決策權(quán)范疇，具有決策的一般特性和理論基礎(chǔ)。從認(rèn)識(shí)理論上講，立法是一種認(rèn)識(shí)活動(dòng)，立法過程是一個(gè)認(rèn)識(shí)過程。從事立法工作，研究立法問題，必須善于認(rèn)識(shí)、把握立法的基本規(guī)律和內(nèi)在規(guī)律。

——立法是主觀性與客觀性的統(tǒng)一。這是認(rèn)識(shí)、把握立法規(guī)律的認(rèn)識(shí)論前提。從根本上說，法是人的主觀見之于客觀的反映，一方面，法是依據(jù)人的主觀認(rèn)識(shí)來制定的，一部法律制定的好與壞，與立法者的認(rèn)識(shí)水平和能力有很大關(guān)系；另一方面，法所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系（所要解決的問題）又是客觀的。因此，做好立法工作必須從實(shí)際出發(fā)，深入調(diào)查研究掌握第一手材料，不能從本本、概念出發(fā)，不能搞土教條，也不能搞洋教條。

——立法是應(yīng)然性與實(shí)然性的統(tǒng)一。應(yīng)然性是指所立之法應(yīng)當(dāng)是什么樣（理想法），實(shí)然性是指所立之法實(shí)際上是什么樣（現(xiàn)實(shí)法）。立法的應(yīng)然性要求：所立之法必須符合事物的本質(zhì)和規(guī)律，必須符合人們本來的價(jià)值追求，具有公認(rèn)的道德基礎(chǔ)。立法的實(shí)然性要求一切立法必須符合客觀現(xiàn)實(shí)的需要與可能，對(duì)客觀條件不具備或者目前還過高的一些要求，在立法中就要注意加以避免，否則，所立之法就會(huì)行不通，改革時(shí)期立法的應(yīng)然性與實(shí)然性矛盾非常突出。理想與現(xiàn)實(shí)是一對(duì)永恒的矛盾，也正是這一矛盾，立法工作才不斷發(fā)展，不斷完善。因此，做好立法工作必須善于發(fā)現(xiàn)問題和矛盾。一方面，要力求立法的科學(xué)性，使立法符合事物的本質(zhì)、規(guī)律和發(fā)展方向；另一方面，對(duì)一些問題由于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，人們的認(rèn)識(shí)還難以統(tǒng)一，可以暫不予規(guī)定，待條件成熟時(shí)再作補(bǔ)充。

——立法是普遍性與特殊性的統(tǒng)一。法是社會(huì)一體遵循的規(guī)范，而社會(huì)現(xiàn)象又是紛繁復(fù)雜的。做好立法工作，首先，必須善于對(duì)復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí)及個(gè)案進(jìn)行全面的分析和把握，以從中抽象出普遍使用的規(guī)則。司法、執(zhí)法是從一般到個(gè)別，立法則是從個(gè)別到一般。其次，任何普遍規(guī)則都有例外，要在確立普遍規(guī)則時(shí)，妥善地規(guī)定例外，以保持法的適用性。第三，在研究、確定規(guī)則時(shí)，對(duì)重大原則問題必須是非分明，態(tài)度明確，敢于堅(jiān)持，同時(shí)又要注意照顧各種具體情況和不同意見，實(shí)事求是地靈活處理各種矛盾。

——立法是民主性與集中性的統(tǒng)一。多謀才能善斷，體現(xiàn)多數(shù)人的智慧是法律優(yōu)越性的表現(xiàn)。要充分聽取各方面的意見，尤其是基層單位、基層群眾、基本群眾的意見。集中性主要是把各種意見集中到黨的路線、方針、政策上來。

二是認(rèn)識(shí)、把握衡量立法質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)。

——符合法定權(quán)限和程序，以維護(hù)法制統(tǒng)一?！胺ú还珓t不善”，立法應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守憲法和上位法，避免各自為政、相互矛盾。

——遵循并反映事物的規(guī)律，為解放和發(fā)展生產(chǎn)力服務(wù)，避免一些法律規(guī)范成為影響甚至阻礙生產(chǎn)力發(fā)展、阻礙社會(huì)財(cái)富增加的繩索。

——堅(jiān)持以人為本，充分發(fā)揮公民、法人和其他組織的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。任何立法都應(yīng)當(dāng)有利于促進(jìn)人的全面發(fā)展，為多數(shù)人所認(rèn)同，而不是相反。這是法律規(guī)范得以實(shí)施，充分發(fā)揮其效能的社會(huì)基礎(chǔ)。

——法律規(guī)范內(nèi)容具體、明確，具有可操作性，能夠切實(shí)解決實(shí)際問題；內(nèi)在邏輯要嚴(yán)密，語言要規(guī)范、簡潔、準(zhǔn)確。

三是提高立法質(zhì)量應(yīng)采取的措施。

——從實(shí)際出發(fā)，突出重點(diǎn)，科學(xué)安排立法項(xiàng)目。立什么法要從實(shí)際出發(fā)，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，把握立法規(guī)律。要統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、人與自然以及國內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放等各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，在繼續(xù)加強(qiáng)有關(guān)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管方面的立法的同時(shí)，更加重視有關(guān)社會(huì)管理、公共服務(wù)方面的立法。確定立法項(xiàng)目時(shí)，需要明確：法是要解決問題的，但所要解決的問題，必須是客觀存在的，不能是主觀想象的；必須是反復(fù)出現(xiàn)的，不能是偶然發(fā)生的；必須是普遍的，不能是個(gè)別的。對(duì)需要立法的事項(xiàng)，也要“當(dāng)時(shí)而立法”。要特別注意，不能事事都要求助于法，避免立法對(duì)社會(huì)的過度干預(yù)。

——總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，把握規(guī)律，確保法律規(guī)范的科學(xué)性。政府立法工作是科學(xué)性、規(guī)律性很強(qiáng)的工作。只有在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，把握規(guī)律，才能確保法律規(guī)范的質(zhì)量。為此，需要處理好以下關(guān)系：（1）正確處理公共利益與公民合法權(quán)益的關(guān)系。政府立法工作必須維護(hù)公共利益，這樣才能從根本上維護(hù)最大多數(shù)人的最大利益。同時(shí)，也要注意維護(hù)公民的合法權(quán)益，做到實(shí)現(xiàn)公共利益和公民合法權(quán)益的平衡。為此，要對(duì)一切合法的勞動(dòng)收入和合法的非勞動(dòng)收入，對(duì)為祖國富強(qiáng)貢獻(xiàn)力量的社會(huì)各階層人們的合法權(quán)益，都要切實(shí)維護(hù)。要確立這樣的觀念，只要是不損害公共利益和公民合法權(quán)益的行為，都應(yīng)受到法律的保護(hù)。（2）正確處理權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系。責(zé)任是行政權(quán)的核心。法律規(guī)范在賦予行政機(jī)關(guān)必要行政權(quán)力的同時(shí)，必須規(guī)定其相應(yīng)的責(zé)任，并有嚴(yán)密的程序作保證。這樣才能真正實(shí)現(xiàn)規(guī)范和約束行政權(quán)力，確保權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究、侵權(quán)要賠償。（3）正確處理強(qiáng)制與引導(dǎo)的關(guān)系。法律規(guī)范不僅具有強(qiáng)制功能，在現(xiàn)代更有鼓勵(lì)、評(píng)價(jià)和引導(dǎo)功能。建設(shè)社會(huì)主義政治文明，要求特別注意發(fā)揮法律規(guī)范的引導(dǎo)功能。為此，我們的立法要重在為解決問題提供一種供人們自己判斷是非、自己承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自己分配責(zé)任的規(guī)則來解決問題。要鼓勵(lì)、引導(dǎo)市場(chǎng)主體之間以契約等自治形式來規(guī)范、約束自己的行為，以激發(fā)其積極性和創(chuàng)造性。（4）正確處理立足現(xiàn)實(shí)和改革創(chuàng)新的關(guān)系。當(dāng)前，我們正處于新舊體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，如果立法工作不顧現(xiàn)實(shí)，就會(huì)行不通；如果不加區(qū)別地把現(xiàn)實(shí)肯定下來，有可能妨礙改革。因此，政府立法工作要立足現(xiàn)實(shí)，著眼于未來，把立法決策與改革決策緊密結(jié)合起來，體現(xiàn)改革精神，用法律引導(dǎo)、推進(jìn)和保障改革的順利進(jìn)行。對(duì)現(xiàn)實(shí)中合理的東西，要及時(shí)肯定并采取措施促進(jìn)其發(fā)展；對(duì)那些不合理、趨于衰亡、阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的東西，不能一味遷就?？傊⒎üぷ饕诳偨Y(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上不斷探索，力求在體制、機(jī)制、制度上不斷有所創(chuàng)新。（5）正確處理實(shí)體與程序的關(guān)系。二者都非常重要，且相輔相成。當(dāng)前，在政府立法工作中要改變重實(shí)體、輕程序的現(xiàn)象。要下功夫研究如何通過設(shè)定程序制約權(quán)力的行使、保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

——改進(jìn)工作方法和機(jī)制，進(jìn)一步提高社會(huì)公眾對(duì)立法的參與程度。為此，需要建立以下制度：（1）公開征求意見和聽證制度。確保我們的法律規(guī)范能很好地反映群眾，尤其是基層群眾的意見，這也是確保法律規(guī)范得以很好實(shí)施的基礎(chǔ)。（2）立法的成本效益分析制度。這里的成本主要是法律規(guī)范得以實(shí)施所需的成本。（3）專家咨詢制度。（4）爭議協(xié)調(diào)制度。（5）定期清理制度。這項(xiàng)制度旨在及時(shí)消除法律規(guī)范的矛盾與沖突，提高法律規(guī)范的適應(yīng)性。

（三）理順執(zhí)法體制，確保法律實(shí)施

法律得以順利實(shí)施，一般取決于三個(gè)條件：（1）該法律本身是一部良法；（2）有一套比較健全的法律實(shí)施機(jī)制；（3）具有有利于法律實(shí)施的社會(huì)基礎(chǔ)。其中，良好的實(shí)施機(jī)制是確保法律得到實(shí)施的關(guān)鍵。從理論上講，法律由預(yù)期效益到實(shí)際效益客觀上是遞減的。因?yàn)榉蓪?shí)施的每一個(gè)環(huán)節(jié)都是有成本的，成本支付帶來的往往是效益遞減。法律實(shí)施機(jī)制的主要任務(wù)就是通過整合各種成本（支付必要成本、降低甚至取消不必要的成本），以確保法律在實(shí)施過程中將效益遞減降到最低。我們現(xiàn)行的法律實(shí)施制度，往往重在機(jī)構(gòu)的設(shè)立，而不重視機(jī)構(gòu)的保障，包括人員與經(jīng)費(fèi)保障，更不重視法律運(yùn)行機(jī)制的建設(shè)。結(jié)果是，沒有機(jī)構(gòu)法律效益要遞減，有了機(jī)構(gòu)法律效益遞減有時(shí)甚至更快。因?yàn)闄C(jī)制不暢，就往往從增加人員上找對(duì)策，這勢(shì)必增加法律運(yùn)行成本；經(jīng)費(fèi)無保障，執(zhí)法人員又往往只好“自費(fèi)”執(zhí)法，甚至搞“執(zhí)法者養(yǎng)違法”。就行政機(jī)關(guān)而言，確保法律實(shí)施，需要從理順體制、完善機(jī)制著手，抓緊以下工作：

第一，深化行政執(zhí)法體制改革。建立行政執(zhí)法體制的總的要求是：權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力。（1）相對(duì)集中行政執(zhí)法權(quán)，盡量改變“大蓋帽”滿天飛的狀況；目前需要繼續(xù)開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作，積極探索相對(duì)集中行政許可權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法試點(diǎn)。（2）減少行政執(zhí)法層次，改變行政執(zhí)法“上下一般粗”的狀況。目前要適當(dāng)下移執(zhí)法重心，對(duì)于人民群眾日常生活、生產(chǎn)直接相關(guān)的行政執(zhí)法活動(dòng)，主要由市、縣兩級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施。上下級(jí)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法職能要分解?；鶎有姓?zhí)法機(jī)關(guān)重在解決事實(shí)問題，上一級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)重在解決法律問題。（3）行政執(zhí)法權(quán)與執(zhí)法者的利益要徹底脫鉤，執(zhí)法經(jīng)費(fèi)必須予以保障。（4）下大力氣建設(shè)清正廉潔的高素質(zhì)執(zhí)法隊(duì)伍。

第二，行政機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。亂執(zhí)法與不執(zhí)法是目前行政執(zhí)法中最突出的問題。各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)必須做到既不失職、又不越權(quán)，嚴(yán)格按程序辦事。要克服“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)法的弊端，糾正領(lǐng)導(dǎo)批示才管理、領(lǐng)導(dǎo)不批示就不管理的現(xiàn)象。要公平、公正執(zhí)法，平等對(duì)待當(dāng)事人，不得濫用權(quán)力。在執(zhí)法過程中，應(yīng)當(dāng)依法保障當(dāng)事人和利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。

第三，建立健全行政執(zhí)法主體資格制度。行政執(zhí)法是一項(xiàng)重要的行政權(quán)力，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施，非行政機(jī)關(guān)的組織未經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)或者行政機(jī)關(guān)合法委托，不得行使行政執(zhí)法權(quán)。要實(shí)行行政執(zhí)法人員資格制度，沒有取得執(zhí)法資格的人員不得從事行政執(zhí)法工作。

第四，健全行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度。這是確保法律實(shí)施的重要舉措。這項(xiàng)制度的核心是：記錄真實(shí)，立卷歸檔，公開查閱。凡作出行政處罰、行政許可，行政強(qiáng)制等決定以及對(duì)有關(guān)公民、法人和其他組織的監(jiān)督檢查，都必須有記錄，記錄有簽字，有關(guān)證據(jù)材料、執(zhí)法文書連同有關(guān)記錄都要立卷歸檔。歸檔的案卷必要時(shí)可以公開，供有關(guān)人員依照規(guī)定查閱。這有利于增強(qiáng)行政執(zhí)法人員的歷史責(zé)任感，促使執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中兢兢業(yè)業(yè)、依法辦事。

第五，強(qiáng)化對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督。（1）推行行政執(zhí)法責(zé)任制，積極探索行政執(zhí)法績效評(píng)估和獎(jiǎng)懲辦法。（2）強(qiáng)化行政復(fù)議監(jiān)督。（3）加強(qiáng)監(jiān)察、審計(jì)等專門監(jiān)督。（4）強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，完善群眾舉報(bào)違法行為的制度，高度重視新聞?shì)浾摫O(jiān)督。（5）嚴(yán)格執(zhí)行行政賠償和補(bǔ)償制度。

（四）下大力氣培育行政機(jī)關(guān)工作人員的法律思維，提高其依法行政的能力

我們認(rèn)為，法律思維方式與政治思維方式、經(jīng)濟(jì)思維方式和道德思維方式相比，有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：一是，以權(quán)利與義務(wù)分析為線索；二是，普遍性優(yōu)于特殊性；三是，合法性優(yōu)于客觀性；四是，形式合理性優(yōu)于實(shí)質(zhì)合理性；五是，程序問題優(yōu)于實(shí)體問題；六是，理由優(yōu)于結(jié)論。概括起來，法律思維方式就是一種權(quán)衡利弊、瞻前顧后、照顧其他的思維方法。這種思維方法既要考慮解決眼前問題，又不能給將來埋下隱患；既要考慮解決實(shí)際問題的效果，又要顧及所支付的成本；既要考慮當(dāng)事人的利益，也要考慮其他相關(guān)人員的利害得失。