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當(dāng)前，發(fā)票違法活動出現(xiàn)了一些新動向，制售假發(fā)票和非法代開虛開發(fā)票成為久治不愈的頑癥。發(fā)票管理中多發(fā)性問題成為稅收執(zhí)法矛盾焦點。深入分析發(fā)票管理和執(zhí)法中的突出問題，研究應(yīng)對措施，制定規(guī)范管理、綜合整治辦法，對提高稅收管理質(zhì)效，及時化解執(zhí)法風(fēng)險，有效打擊發(fā)票違法，維護市場經(jīng)濟秩序，具有重要現(xiàn)實意義。

一、發(fā)票管理中存在的突出問題

（一）發(fā)票打假任務(wù)更加艱巨。表現(xiàn)在：一是制售假發(fā)票和非法代開虛開發(fā)票活動猖獗。一些不法分子利欲熏心，利用手機短信、互聯(lián)網(wǎng)、電子郵件、郵遞等現(xiàn)代信息手段，以及街頭小廣告等交易方式，大肆推銷假發(fā)票和非法招攬代開發(fā)票業(yè)務(wù)。二是買假用假違法行為屢禁不止，且有曼延之勢。一些不法分子通過非法途徑取得或使用假發(fā)票，嚴(yán)重干擾亂了經(jīng)濟稅收秩序。假發(fā)票泛濫不僅使稅收執(zhí)法隱患增大，同時也為財務(wù)造假、偷稅逃稅、貪污賄賂、侵吞國家資財?shù)冗`法犯罪活動提供了條件。三是發(fā)票犯罪手段、方式具有隱蔽性、多樣性。一些制假販假犯罪團伙利用現(xiàn)代技術(shù)手段作案，而且專業(yè)分工明確，涉及面廣，游移不定，隱蔽性強，容易逃避執(zhí)法機關(guān)的監(jiān)控和追蹤。另外，普通發(fā)票采用的防偽技術(shù)低，防偽措施不防偽，使消費者和稅務(wù)機關(guān)無法從直觀上鑒別真假發(fā)票，都加大了執(zhí)法機關(guān)的打假難度。

（二）經(jīng)營者和納稅人用票不規(guī)范，利用發(fā)票偷稅問題較為普遍。依法誠信納稅在部分納稅人頭腦中還沒有真正形成。對發(fā)票違法行為，“查出來倒霉，查不出來賺了”的思想還有一定市場。一些用票單位管理制度不健全，發(fā)票管理混亂，給地稅部門加強發(fā)票檢查帶來很大困難；有的納稅人真票假開、瞞收虛開，采取不開具發(fā)票，開具假發(fā)票，不按規(guī)定開具發(fā)票，以各種理由拒開發(fā)票，或使用其他收據(jù)代替發(fā)票等方式，以達(dá)到偷稅目的。

（三）地稅機關(guān)對發(fā)票的管理、檢查力度不夠。首先是認(rèn)識不到位。部分地稅機關(guān)對當(dāng)前存在的制售和使用假發(fā)票、白條入帳、拒開發(fā)票、不使用發(fā)票等現(xiàn)象的危害性認(rèn)識不足。其次是管理缺位。在對發(fā)票的日常管理中，地稅機關(guān)內(nèi)部管理銜接不暢，征收、管理、稽查部門之間缺少很好的協(xié)調(diào)，配合不夠密切，還沒有真正形成齊抓共管的合力。個別單位的發(fā)票單靠辦稅廳“一家”管理，由于人力所限，在對超期領(lǐng)用發(fā)票催繳、過期發(fā)票繳銷以及發(fā)票核查比對等環(huán)節(jié)，易出現(xiàn)管理漏洞。第三是檢查力度不夠。地稅系統(tǒng)目前尚未建立強大快速的真假票檢驗系統(tǒng)和協(xié)查系統(tǒng)。在征管和稽查執(zhí)法中，往往只側(cè)重涉稅的檢查，忽視日常發(fā)票檢查，開展經(jīng)常性發(fā)票專項檢查較少。發(fā)票審核往往流于形式，對領(lǐng)購發(fā)票異常的納稅人缺乏有力監(jiān)控，對接受單位發(fā)票的合法性缺乏經(jīng)常性檢查。執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)納稅人有發(fā)票違法違章的行為，也由于多種原因，未能完全按《征管法》和《發(fā)票管理辦法》的規(guī)定進(jìn)行處罰。加之檢查缺少有效手段，致使對發(fā)票違法的查處、打擊不夠有力，沒有形成有效的震懾作用。

（四）發(fā)票有獎舉報引發(fā)的稅務(wù)行政復(fù)議、訴訟案件增多。近幾年來，全省各地出現(xiàn)了一批以贏利為目的的發(fā)票舉報團伙，他們利用稅務(wù)部門制度或管理上的漏洞，有的甚至采取非正當(dāng)手段取得證據(jù)進(jìn)行發(fā)票舉報獲取獎金，稅務(wù)機關(guān)如果處理不當(dāng)，極易引發(fā)行政復(fù)議、訴訟案件。據(jù)有關(guān)部門通報，2005年以來，省內(nèi)各地出現(xiàn)的發(fā)票舉報團伙，引發(fā)行政復(fù)議、訴訟案件十余起。

（五）消費者索取發(fā)票的積極性不高，維權(quán)意識不強。一是因個體消費不存在報銷問題，大多數(shù)人沒有形成索取發(fā)票的習(xí)慣，即使有的消費者提出索票要求，往往也因店家以各種理由搪塞或以價格上的一定優(yōu)惠作交換，而放棄了索票的權(quán)利；二是稅務(wù)機關(guān)對消費者索取發(fā)票的宣傳缺乏廣度和深度，缺少有效控管、制約手段。有些消費者雖然知道索取發(fā)票，但因?qū)Πl(fā)票方面的知識了解有限，缺少辨別合法有效發(fā)票的知識，所以在消費后只要店主給發(fā)票就行，也不管發(fā)票是否合法有效，更不能從維護國家經(jīng)濟秩序和維護消費者自身權(quán)益的角度，積極索取發(fā)票。

二、進(jìn)一步規(guī)范發(fā)票管理的建議

解決當(dāng)前發(fā)票管理與執(zhí)法中存在的突出問題，應(yīng)采取“規(guī)范管理、嚴(yán)查監(jiān)控、部門協(xié)作、綜合治理”措施，不斷深化“以票管稅”，全面提高普通發(fā)票管理水平。

（一）加強部門協(xié)作，建立專項整治發(fā)票違法犯罪長效機制

當(dāng)前要深入開展打擊制售假發(fā)票和非法代開發(fā)票專項整治活動。各級地稅機關(guān)應(yīng)充分認(rèn)識制售假發(fā)票和非法代開發(fā)票的危害性、緊迫性，認(rèn)清發(fā)票打假任務(wù)的艱巨性，加強與公安、國稅等相關(guān)部門的配合協(xié)作，聯(lián)合協(xié)查，形成部門合力協(xié)稅治稅、嚴(yán)打發(fā)票違法行為的專項整治工作機制。要貫徹“破大案、打團伙、搗窩點、破網(wǎng)絡(luò)”的方針，將大要案件和職業(yè)犯罪團伙作為主要打擊對象。成立稅警聯(lián)合專案組，對重點區(qū)域、重點部位，集中力量，嚴(yán)加整治，有效遏制制售假發(fā)票和非法代開發(fā)票犯罪勢頭。要堅持日常打假與重點稽查打假相結(jié)合，對發(fā)票舉報線索和發(fā)現(xiàn)的制售假發(fā)票犯罪蛛絲馬跡，及時查處，保持高壓態(tài)勢，把打擊發(fā)票違法犯罪作為一項長期的、經(jīng)常的、重要的任務(wù)常抓不懈。

（二）重引導(dǎo)抓規(guī)范，建立內(nèi)外互動的“以票管稅”機制

消費者的索票、維權(quán)意識不強，經(jīng)營者用票不規(guī)范，納稅人誠信納稅意識差，是普通發(fā)票管理的癥結(jié)和難點。因此，各級地稅機關(guān)應(yīng)把加強發(fā)票管理與優(yōu)化納稅服務(wù)結(jié)合起來，著力提高納稅人依法納稅和消費者主動索票意識。要重視發(fā)票的法制宣傳，向廣大納稅人和公民廣泛宣傳發(fā)票相關(guān)知識，增強依法取得、使用發(fā)票的自覺性，提高識別假發(fā)票的能力，警示使用假發(fā)票的后果。同時，加大對利用發(fā)票偷稅逃稅違法犯罪案件的曝光力度，營造良好的輿論氛圍。進(jìn)一步加強納稅服務(wù)工作，大力開展發(fā)票兌獎、有獎舉報和發(fā)票查詢比對等活動，引導(dǎo)消費者把積極索取發(fā)票作為維護自身權(quán)益的重要手段，讓消費者索票真正“熱”起來，維權(quán)真正“活”起來，促使納稅人增強規(guī)范使用發(fā)票、依法誠信納稅觀念，為稅務(wù)部門實行“以票管稅”奠定基礎(chǔ)。

（三）征管查聯(lián)動，建立職責(zé)細(xì)化的管票控稅機制。針對目前發(fā)票管理缺位、執(zhí)法不嚴(yán)、查處不力的現(xiàn)狀，著重抓好基礎(chǔ)管理各個環(huán)節(jié)的工作。

1、在發(fā)票管理環(huán)節(jié)。一是要把發(fā)票日常管理作為稅收精細(xì)化、規(guī)范化管理的重要內(nèi)容。各征收單位、稅收管理員、辦稅服務(wù)廳人員，要重視對納稅人發(fā)票使用情況和納稅的審查，通過對發(fā)票和納稅人納稅資料的審查比對，分析納稅人的納稅情況，發(fā)現(xiàn)疑點，加強跟蹤管理。二是要堅持發(fā)票管理與稅收征管相結(jié)合，著力加強餐飲、服務(wù)、娛樂業(yè)發(fā)票定額管理和定期檢查核銷，有效控管稅源；著力加強建筑安裝、房地產(chǎn)、貨物運輸?shù)刃袠I(yè)發(fā)票管理，促進(jìn)征管難點問題的解決，堵塞征管漏洞。三是要把發(fā)票管理與優(yōu)化納稅服務(wù)、規(guī)范稅收執(zhí)法相結(jié)合，轉(zhuǎn)變發(fā)票管理理念和管理手段，搭建12366服務(wù)熱線和電子稅務(wù)服務(wù)平臺，接受發(fā)票比對、咨詢、投訴、舉報，為納稅人及消費者提供釋疑解難的實時在線服務(wù)，以滿足納稅人的服務(wù)需求，維護消費者的合法權(quán)益，促進(jìn)和諧征納關(guān)系的建立。要通過整頓發(fā)票管理秩序，優(yōu)化稅收法治環(huán)境，提高稅務(wù)機關(guān)執(zhí)法服務(wù)的水平。

2、在制度建設(shè)上，要完善“四項制度”。一是完善集中管理制度。應(yīng)用發(fā)票信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)發(fā)票從批印、銷售、使用、繳銷全部流程由市局集中管理，內(nèi)部發(fā)票數(shù)據(jù)資源共享，市局發(fā)票管理人員隨時監(jiān)控下屬各分局的發(fā)票管理情況。二是實行稅控開票制度。推廣應(yīng)用稅控收款機是稅務(wù)機關(guān)及時、準(zhǔn)確掌握納稅人生產(chǎn)經(jīng)營信息，強化稅源監(jiān)控，堵塞征管漏洞的重要手段，應(yīng)著力在餐飲、服務(wù)、娛樂、房地產(chǎn)等行業(yè)，大力推廣稅控收款機，以發(fā)票控管稅源。三是規(guī)范代開發(fā)票制度。嚴(yán)格執(zhí)行代開發(fā)票管理有關(guān)法規(guī)，規(guī)范對易漏難管稅源以及貨物運輸業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等行業(yè)納稅人自行開票、代開發(fā)票管理辦法，防止虛開、亂開和引稅源、拉收入等違法違規(guī)問題的發(fā)生。四是嚴(yán)格責(zé)任追究制度。實行基層分局長、發(fā)票管理責(zé)任人、稅收管理員三級責(zé)任制，制定發(fā)票管理工作標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格考核獎懲和責(zé)任追究。

3、在發(fā)票檢查環(huán)節(jié)，著重強化“兩項措施”。一是稽查部門辦案時，注重對發(fā)票的檢查，以發(fā)現(xiàn)案件線索。要加大發(fā)票協(xié)查力度，堅持日常打假與重點稽查打假相結(jié)合，對發(fā)票舉報線索，及時查處，對制、售假發(fā)票犯罪應(yīng)嚴(yán)打重罰，保持高壓態(tài)勢。二是征收管理部門，應(yīng)加強對發(fā)票違規(guī)違法的專項檢查和重點整治。選擇重點行業(yè)發(fā)票或重點區(qū)域開展專項檢查，發(fā)現(xiàn)線索或疑點，及時排查、比對和整治。要重點整規(guī)不合法發(fā)票市場。對不符合規(guī)定的發(fā)票和其他憑證，包括虛假發(fā)票和非法代開發(fā)票，嚴(yán)格核查把關(guān)，監(jiān)督企業(yè)不得作為記帳憑證，不得用以稅前扣除和抵扣稅款，促進(jìn)稅收秩序的整頓規(guī)范和優(yōu)化，提高征管質(zhì)效。

（四）突出工作重點，規(guī)范行業(yè)發(fā)票和代開發(fā)票管理。（1）要強化對建筑安裝業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)票管理，對企業(yè)使用發(fā)票情況加強監(jiān)控檢查，嚴(yán)格以票控稅。房地產(chǎn)企業(yè)在銷售房屋收取定金、預(yù)收款項時，必須開具專用稅務(wù)收據(jù)或到稅務(wù)機關(guān)統(tǒng)一代開發(fā)票。對出租房屋的納稅人收取租金時，必須向承租人開具稅務(wù)發(fā)票或到主管地稅機關(guān)代開發(fā)票。（2）加強貨物運輸業(yè)“代開票”和“自開票”納稅人的管理。由地稅機關(guān)代開發(fā)票的，要嚴(yán)格執(zhí)行“先征稅再開票”，并據(jù)以填寫“代開貨物運輸業(yè)發(fā)票清單”的規(guī)定；對自開發(fā)票納稅人實行限額分類管理。在申報營業(yè)稅時，必須同時報送營業(yè)稅申報表和貨物運輸業(yè)發(fā)票清單，并切實加強對發(fā)票清單的審核，以及加強對所開具發(fā)票金額與其申報繳納企業(yè)所得稅收入額的比對。（3）對服務(wù)業(yè)和娛樂業(yè)，要繼續(xù)推行有獎發(fā)票，大力推廣安裝稅控裝置。（4）對涉稅行政事業(yè)單位、執(zhí)法單位停車場等所有涉稅行政事業(yè)性收費票據(jù)納入地稅發(fā)票管理。（5）要進(jìn)一步規(guī)范代開發(fā)票管理。加強同國稅部門的協(xié)調(diào)，嚴(yán)格執(zhí)行國家代開發(fā)票的相關(guān)規(guī)定。納稅人到地稅機關(guān)要求代開具發(fā)票時，要嚴(yán)格審核確認(rèn)申請開票人應(yīng)當(dāng)提供的身份證、經(jīng)營業(yè)務(wù)證明、稅務(wù)登記證等資料的完整性和真實性，對限額以上或以下企業(yè)實行限額分類管理。對應(yīng)當(dāng)繳納稅款的，在開具發(fā)票的同時，要足額征收稅款，并嚴(yán)格執(zhí)行“雙向注號”和登記臺帳制度，嚴(yán)厲打擊利用發(fā)票偷逃稅行為?；鶎臃志植坏眠`規(guī)為非本地經(jīng)營的單位代開工程結(jié)算發(fā)票；不得違規(guī)為外地車輛從事的外地運輸業(yè)務(wù)代開發(fā)票；不得隨意擴大代開發(fā)票范圍。嚴(yán)禁混稅種、混收入級次或引稅源、亂拉收入等違法問題的發(fā)生。

（五）完善配套措施，切實提高發(fā)票科學(xué)管理水平。1、針對普通發(fā)票管理中存在問題，加強發(fā)票管理調(diào)研，積極推進(jìn)發(fā)票管理機制創(chuàng)新，完善管理辦法和檢查手段；2、加強發(fā)票承印企業(yè)的稅務(wù)行政許可審批，支持發(fā)票承印企業(yè)采用信息化防偽技術(shù)，提高發(fā)票科技含量；3、建立識別真、假發(fā)票的電話語音查詢或網(wǎng)上查詢系統(tǒng)，為社會提供便利的查詢途徑；4、完善發(fā)票舉報獎勵辦法，堵塞制度和管理漏洞，防范因執(zhí)法管理不當(dāng)引發(fā)稅務(wù)行政復(fù)議、訴訟案件，有效化解執(zhí)法風(fēng)險。選擇部分行業(yè)、個別票種逐步推行“有獎”發(fā)票，鼓勵廣大消費者舉報假發(fā)票，調(diào)動全社會的力量來參與發(fā)票管理，協(xié)助稅務(wù)機關(guān)打擊各種發(fā)票違法行為。