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退耕還林法律法規(guī)范文第1篇

關(guān)鍵詞：退耕還林《退耕還林條例》

一、退耕還林工程概況

生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存的基本條件，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。我國生態(tài)狀況不容樂觀。目前，全國水土流失面積已達(dá)356萬平方公里，占國土面積的36.9%，全國現(xiàn)有荒漠化土地267.4萬平方公里、沙化土地總面積174.31萬平方公里，分別占國土總面積的27.9%和18.2%，并以年均1.04萬平方公里和3436平方公里的速度擴(kuò)展。嚴(yán)重的水土流失和土地沙化，致使我國洪澇、干旱、沙塵暴等自然災(zāi)害頻頻發(fā)生，人民群眾的生產(chǎn)生活受到嚴(yán)重影響，國家的生態(tài)安全受到威脅。1998年特大洪水、2000年春遭受的嚴(yán)重旱災(zāi)、2002年3月影響嚴(yán)重的沙塵暴天氣，給人民敲響了警鐘。人們認(rèn)識(shí)到要實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，必須保持良好的生態(tài)環(huán)境。

林地作為重要的生態(tài)資源，能涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙、防止水土流失，凈化水質(zhì)和空氣，為人類提供美好的生產(chǎn)、生活環(huán)境；林地也是眾多動(dòng)植物生存的場(chǎng)所與領(lǐng)地，在保護(hù)物種與生物多樣性方面的作用不可低估。但是，由于我國人多地少，“民以食為天”，在生存壓力與糧食危機(jī)下，長期以來，山區(qū)尤其西部落后地區(qū)的人民開墾陡坡地種糧、毀林開墾情況嚴(yán)重，這些舉措雖不得已，卻是造成生態(tài)惡化、水土流失的主要原因。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國解決了溫飽問題，而且糧食還有結(jié)余，具備了屏棄毀林墾地這種以犧牲生態(tài)換取口糧之做法的條件，同時(shí)在自然災(zāi)害的警示下，生態(tài)安全被提上日程。因此，在1998年洪災(zāi)后，國務(wù)院提出了“退耕還林（草）、封山綠化、以糧代賑、個(gè)體承包”的政策措施，1999年8月，發(fā)出了《關(guān)于保護(hù)森林資源、制止毀林開墾和亂占林地的通知》，要求立即停止一切毀林開墾行為，大力植樹造林。與之相呼應(yīng)，1999年10月退耕還林工程率先在四川、陜西、甘肅開展；2000年3月，退耕還林試點(diǎn)工作在17個(gè)?。▍^(qū)、市）正式啟動(dòng)；2002年在全國215個(gè)?。▍^(qū)、市）全面鋪開。

退耕還林工程實(shí)施以來，進(jìn)展順利。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1999年以來，國家共安排退耕還林工程任務(wù)2.27億畝，其中，退耕地造林1.08億畝，宜林荒山造林1.19億畝。國家累計(jì)投入495.8億元，其中種苗造林補(bǔ)助費(fèi)等基建投資118.2億元，補(bǔ)助退耕農(nóng)戶生活費(fèi)39.2億元、補(bǔ)助農(nóng)民糧食折合資金338.4億元（糧食483.4億斤）。據(jù)國家林業(yè)局組織的退耕還林質(zhì)量核查結(jié)果，2002年退耕還林的面積核實(shí)率為95.8%，造林質(zhì)量合格率為89.6%。2004年全國安排退耕還林6000萬畝。

同時(shí)工程取得了明顯成效，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的雙贏。首先“綠了山”，生態(tài)環(huán)境得到改善，工程區(qū)林草覆蓋率平均增加2個(gè)多百分點(diǎn)，水土流失和風(fēng)沙危害減輕，自然災(zāi)害發(fā)生頻率逐年下降；其次“富了民”，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，工程實(shí)施使9700多萬農(nóng)民從補(bǔ)助中直接受益，人均獲得生活費(fèi)補(bǔ)助40元、糧食補(bǔ)助494斤，林業(yè)的發(fā)展為農(nóng)民提供了就業(yè)機(jī)會(huì)，增加了收入，各地積極探索生態(tài)經(jīng)濟(jì)型治理模式，大力建設(shè)基本農(nóng)田，培育綠色產(chǎn)業(yè)，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，拓寬了增收渠道，提高了

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平；另外還“育了人”，全民生態(tài)意識(shí)明顯增強(qiáng)，通過工程實(shí)施，人們?cè)絹碓缴羁痰卣J(rèn)識(shí)到，遏制生態(tài)災(zāi)難、維護(hù)生態(tài)安全已成為社會(huì)對(duì)林業(yè)的主導(dǎo)需求，在基本生活條件得到滿足后，人民對(duì)美化生活環(huán)境有著強(qiáng)烈的愿望，參與退耕還林生態(tài)工程建設(shè)的積極性提高。

二、當(dāng)前存在的主要問題

退耕還林開展5年來，總體上進(jìn)展順利，但也出現(xiàn)了一些問題。

（1）對(duì)退耕還林目的認(rèn)識(shí)不足，規(guī)劃和計(jì)劃不當(dāng)，盲目擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，增加了財(cái)政壓力與實(shí)施難度。退耕還林主要是針對(duì)西部的生態(tài)改造，國家對(duì)退耕者補(bǔ)助糧食、現(xiàn)金、種苗費(fèi)等，通過保障人民基本生活來達(dá)到使其還林的目的，是“以糧食（金錢）換生態(tài)”，也是對(duì)人民既得利益的補(bǔ)償。但是一些地方政府并未真正理解退耕還林的生態(tài)意義，而是把它理解為國家扶貧措施，當(dāng)之為“唐僧肉”，擴(kuò)大范圍，利益均沾，爭(zhēng)奪退耕還林指標(biāo)。例如，甘肅“先斬后奏”，村干部在計(jì)劃任務(wù)未下達(dá)時(shí)，就動(dòng)員村民大面積停耕掘洞以植林，然后層層以“既成事實(shí)”為由，要求上級(jí)政府“開口子”，以拿到更多的指標(biāo)。但是國家計(jì)劃任務(wù)僅能消化已造林面積的19.5％，尚有185.74萬畝無法兌現(xiàn)補(bǔ)助糧款，同時(shí)已整耕地既不能造林，又影響耕種，直接影響農(nóng)民收入。這樣導(dǎo)致工程面積越來越大，無法突出重點(diǎn)，財(cái)力難以支持。既要保證政令的權(quán)威，考慮政策的連續(xù)性，避免一刀切，又要體恤黎民的疾苦，工程實(shí)施處于兩難。

（2）對(duì)退耕還林政策把握不準(zhǔn)，造林質(zhì)量不高，原因有二，首先，生態(tài)條件惡劣，種苗量不足或質(zhì)不優(yōu)，加之“有人栽，無人管”，林糧間作，管護(hù)粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地區(qū)，人民追求短期可得經(jīng)濟(jì)利益，還林時(shí)經(jīng)濟(jì)林、生態(tài)林比例不合理，經(jīng)濟(jì)林比例偏高，難以實(shí)現(xiàn)生態(tài)目標(biāo)。

（3）有關(guān)配套政策法規(guī)落實(shí)不到位，損害了農(nóng)民的合法權(quán)益，不利于退耕還林的順利實(shí)施。如基層管理不規(guī)范，補(bǔ)助兌現(xiàn)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了違法違紀(jì)現(xiàn)象。補(bǔ)助糧以次充好，質(zhì)量不合格；退耕還林資金管理不嚴(yán)，存在弄虛作假、虛報(bào)“造林實(shí)績(jī)”冒領(lǐng)補(bǔ)助金現(xiàn)象，發(fā)生截留、挪用、擠占、套取和貪污行為，影響了工程建設(shè)。

（4）相關(guān)政策法規(guī)有待進(jìn)一步完善。退耕還林中出現(xiàn)的新問題需要新的法律規(guī)范，地方政府對(duì)一些政策的具體操作要根據(jù)本地情況立法，國家不能“一刀切”。例如按國家現(xiàn)行的政策對(duì)還經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)助糧款5年，生態(tài)林8年，但是由于西部地區(qū)特殊的氣候和地理環(huán)境，5年內(nèi)經(jīng)濟(jì)林無法產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，8年內(nèi)生態(tài)林也無法見到生態(tài)效益，這個(gè)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就偏低。群眾認(rèn)為政策中補(bǔ)助年限短，貸款難，擔(dān)心國家一旦停止補(bǔ)助，生活就難以為繼。這不僅會(huì)挫傷農(nóng)牧民退耕還林（草）積極性，而且直接影響整個(gè)西部的退耕還林戰(zhàn)略的實(shí)施。因此在國家宏觀與地方中觀、微觀層次上都需要針對(duì)具體實(shí)際進(jìn)一步完善、改進(jìn)有關(guān)法規(guī)，依法推進(jìn)退耕還林進(jìn)程。

（5）一些地方?jīng)]有處理好退耕還林與調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的關(guān)系，不注重發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)，解決長遠(yuǎn)生計(jì)問題，難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在退耕還林過程中若不能統(tǒng)籌考慮和解決好農(nóng)民的吃飯、燒柴、增收等實(shí)際問題，只重眼前的補(bǔ)助，要想“退得下，還得上，穩(wěn)得住，不反彈”則是一句空話。因此要保障成果，必須“以人為本”，將農(nóng)民長遠(yuǎn)利益與當(dāng)前利益結(jié)合，將生態(tài)目標(biāo)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合。

三、加強(qiáng)法律手段，推進(jìn)退耕還林

退耕還林是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，提高西部地區(qū)人民生活水平，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重大工程，利在當(dāng)代，功在千秋。法律是國家林業(yè)政策與工程實(shí)施的重要保障，因此，我國將退耕還林政策以法律形式固定下來，保證決策措施落到實(shí)處。

退耕還林實(shí)施以來，已頒布的相關(guān)法律法規(guī)等多達(dá)數(shù)十部。國務(wù)院分別于2000年和2002年下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好退耕還林還草試點(diǎn)工作的若干意見》和《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步完善退耕還林政策措施的若干意見》，2002年12月6日通過的《退耕還林條例》是我國首次專門針對(duì)某項(xiàng)工程而進(jìn)行的立法；國務(wù)院各有關(guān)部門陸續(xù)出臺(tái)了關(guān)于工程建設(shè)、檢查驗(yàn)收、資金管理、補(bǔ)助兌現(xiàn)等方面的辦法、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)；各地也結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定了相應(yīng)的管理辦法等，如四川省就制定了有關(guān)退耕還林資金管理審計(jì)、糧食供應(yīng)、林權(quán)證發(fā)放以及貫徹國務(wù)院退耕還林政策措施的地方法規(guī)等，云南省規(guī)定，除退耕地免征農(nóng)業(yè)稅外，種植的農(nóng)林產(chǎn)品還免交農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅1—3年，喪失基本生活條件的農(nóng)戶，享受異地搬遷安置補(bǔ)助費(fèi)。這些政策法規(guī)有力地指導(dǎo)、推進(jìn)了工程的規(guī)范有序運(yùn)行。

另外，我國現(xiàn)有的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《森林法》、《森林法實(shí)施條例》、《水土保持法》、《土地管理法》中均有退耕還林、林地保護(hù)、林業(yè)管理等方面的規(guī)定。

法律具有的強(qiáng)制規(guī)范性、連續(xù)穩(wěn)定性等，使它在保障退耕還林工程實(shí)施、保護(hù)和管理林業(yè)資源、懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為、維護(hù)所有者及使用者權(quán)益方面有著引導(dǎo)、制約、促進(jìn)的作用，因此，在退耕還林過程中，應(yīng)梳理現(xiàn)有法規(guī)，使之相互補(bǔ)充、配合協(xié)調(diào)；同時(shí)，針對(duì)存在的問題，必須完善法律、嚴(yán)格執(zhí)法，把國家有關(guān)政策落到實(shí)處，充分發(fā)揮法律的作用推動(dòng)工程的開展。

（1）普法。知法懂法是守法的前提，要宣傳普及《退耕還林條例》、《森林法》等法規(guī)，加強(qiáng)全社會(huì)的林業(yè)法制教育，讓干部群眾真正懂得退耕還林的最根本目的是要恢復(fù)生態(tài)的多樣性和綜合平衡，這是經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)持續(xù)發(fā)展的前提；引導(dǎo)人民不斷增強(qiáng)生態(tài)文明意識(shí)和法制觀念，為退耕還林營造良好的社會(huì)氛圍；同時(shí)使之弄清各自的權(quán)利義務(wù)，更好地依法行政、執(zhí)法守法護(hù)法。

（2）依法編制規(guī)劃計(jì)劃?？茖W(xué)合理合法的規(guī)劃和計(jì)劃是保證工程質(zhì)量、確保工程取得應(yīng)有成效的基礎(chǔ)。《退耕還林條例》第5條規(guī)定了“統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實(shí)施、突出重點(diǎn)、注重實(shí)效”的原則，并設(shè)專章對(duì)規(guī)劃的機(jī)構(gòu)職責(zé)、范圍、內(nèi)容、程序、期限以及計(jì)劃、實(shí)施方案、作業(yè)設(shè)計(jì)等作了詳細(xì)的規(guī)定。明確規(guī)定國務(wù)院林業(yè)行政主管部門“負(fù)責(zé)編制退耕還林總體規(guī)劃、年度計(jì)劃，主管全國退耕還林工作的實(shí)施，負(fù)責(zé)退耕還林工作的指導(dǎo)和監(jiān)督檢查”；各級(jí)林業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)全國退耕規(guī)劃、計(jì)劃、年度實(shí)施方案、作業(yè)設(shè)計(jì)的編制，種苗培育的技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)，種苗質(zhì)量的檢驗(yàn)和監(jiān)督，退耕還林項(xiàng)目的檢查驗(yàn)收等。相應(yīng)的國家林業(yè)局每年進(jìn)行《退耕還林工程規(guī)劃》的編制、報(bào)批工作，2004年5月26日又出臺(tái)了《國家林業(yè)局、財(cái)政部重點(diǎn)公益林區(qū)劃界定辦法》，要本著先急后緩、突出重點(diǎn)的原則，合理安排退耕還林任務(wù)，增強(qiáng)治理的針對(duì)性，對(duì)生態(tài)區(qū)位重要或生態(tài)狀況脆弱的區(qū)域優(yōu)先安排，加大治理力度，而不是將退耕還林政策簡(jiǎn)單地看成扶貧措施，全面鋪開，任務(wù)平均分配，導(dǎo)致該退的退不下來，不該退的也安排。作為工程實(shí)施的主管部門，林業(yè)部要進(jìn)一步遵循生態(tài)優(yōu)先、確保重點(diǎn)、因害設(shè)防、合理布局的原則，依法做好退耕還林規(guī)劃工作；基層單位必須從氣候、地理及經(jīng)濟(jì)等實(shí)際條件出發(fā)，并與環(huán)保、水土保持、土地利用規(guī)劃、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)

（3）依法育林，保障質(zhì)量。針對(duì)造林質(zhì)量不高的狀況，應(yīng)落實(shí)法律，搞好種苗供應(yīng)，落實(shí)管護(hù)責(zé)任，嚴(yán)格驗(yàn)收?！锻烁€林條例》第三章“造林、管護(hù)與檢查驗(yàn)收”對(duì)種苗來源與供應(yīng)方式做了規(guī)定，同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)已有《退耕還林還草工程建設(shè)種苗管理辦法》、《種子法》、《林木種子生產(chǎn)、經(jīng)營許可證管理辦法》的執(zhí)法力度，規(guī)范種苗生產(chǎn)供應(yīng)行為，保障種苗供應(yīng)的質(zhì)量。在還林中還要“遵循自然規(guī)律，因地制宜，宜林則林，宜草則草，綜合治理”，“堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先”，“退耕土地還林營造的生態(tài)林面積，以縣為單位核算，不得低于退耕土地還林面積的80％?！保ā稐l例》第23條）。應(yīng)嚴(yán)格退耕還林合同的簽定，通過對(duì)還林范圍、面積、成活率、管護(hù)責(zé)任、作業(yè)方式、違約責(zé)任的約定，督促退耕者履行管護(hù)義務(wù)。林業(yè)局營造林質(zhì)量稽查辦公室要繼續(xù)實(shí)行行政、技術(shù)負(fù)責(zé)制，進(jìn)行全面質(zhì)量管理，嚴(yán)格執(zhí)行《關(guān)于造林質(zhì)量事故行政追究制度的規(guī)定》，對(duì)質(zhì)量事故實(shí)行行政責(zé)任追究制度，查處質(zhì)量案件。并通過《退耕還林工程建設(shè)檢查驗(yàn)收辦法》規(guī)范檢查驗(yàn)收程序、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和方法，建立縣級(jí)自查、省級(jí)復(fù)查、國家級(jí)核查三級(jí)檢查驗(yàn)收制度，保證工程建設(shè)質(zhì)量。

重建設(shè)輕保護(hù)是生態(tài)目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)的重要原因，因此林木保護(hù)是退耕還林的重要方面。要將保護(hù)已有植被、鞏固退耕還林成果放在優(yōu)先的位置上，確保退下—片，管理一片，見效一片?！锻烁€林條例》、《森林法》、《刑法》都強(qiáng)調(diào)對(duì)林業(yè)資源的保護(hù)，禁止復(fù)耕、毀林開墾、濫采亂挖等破壞植被行為，實(shí)行限額采伐制度，實(shí)施林地用途管制等，這些于退耕還林生態(tài)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是強(qiáng)有力的法律保障，要嚴(yán)格執(zhí)行。

（4）依法落實(shí)激勵(lì)機(jī)制，保障農(nóng)民合法權(quán)益。林農(nóng)是林業(yè)資源最直接的經(jīng)營管理者，保護(hù)其合法權(quán)益關(guān)系到他們退耕還林的積極性，也直接關(guān)系到林業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展。國家為確保退耕還林生態(tài)目的的實(shí)現(xiàn)，依法規(guī)定了一系列政策，《條例》“資金和糧食補(bǔ)助”、“其他保障措施”兩章中對(duì)退耕還林戶的激勵(lì)措施主要有：糧食、現(xiàn)金補(bǔ)助，農(nóng)業(yè)稅減免，林權(quán)保障等。“國家按照核定的退耕還林實(shí)際面積，向土地承包經(jīng)營權(quán)人提供補(bǔ)助糧食、種苗造林補(bǔ)助費(fèi)和生活補(bǔ)助費(fèi)。”（第35條），解決了口糧問題；“退耕還林者按照國家有關(guān)規(guī)定享受稅收優(yōu)惠，其中退耕還林（草）所取得的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入，依照國家規(guī)定免征農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅?！保ǖ?9條）；“國家保護(hù)退耕還林者享有退耕土地上的林木（草）所有權(quán)”（47條），保障承包經(jīng)營政策的連續(xù)性、長期性。對(duì)于這些激勵(lì)措施，要嚴(yán)格落實(shí)，以免挫傷還林積極性。

《條例》規(guī)定“補(bǔ)助糧食必須達(dá)到國家規(guī)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”，“不得回購?fù)烁€林補(bǔ)助糧食”，“退耕還林資金實(shí)行專戶存儲(chǔ)、?？顚Ｓ?，任何單位和個(gè)人不得擠占、截留、挪用和克扣。任何單位和個(gè)人不得弄虛作假、虛報(bào)冒領(lǐng)補(bǔ)助資金和糧食。”并針對(duì)此情形在“第五十七條”規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。國家林業(yè)局2002年6月制定了《林業(yè)重點(diǎn)工程資金違規(guī)責(zé)任追究暫行規(guī)定》以進(jìn)一步加強(qiáng)林業(yè)資金和財(cái)政專項(xiàng)資金的使用管理與監(jiān)督，2004年4月13日頒布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善退耕還林糧食補(bǔ)助辦法的通知》對(duì)完善糧食補(bǔ)助做了進(jìn)一步規(guī)定，要求加大對(duì)違法違紀(jì)行為的查處力度，兌現(xiàn)補(bǔ)助政策，接受群眾監(jiān)督，做到公開、公正、公平。在退耕還林過程中，應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范工程資金的使用撥付程序與補(bǔ)助糧發(fā)放程序，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督與公眾參與，為工程實(shí)施提供保障。

地方政府應(yīng)落實(shí)并細(xì)化《條例》的規(guī)定，針對(duì)

農(nóng)業(yè)稅減免、林權(quán)證發(fā)放等制定當(dāng)?shù)氐膶?shí)施細(xì)則，遵循“誰退耕，誰造林，誰經(jīng)營，誰受益”原則，及時(shí)發(fā)放林權(quán)證以確認(rèn)、保障林農(nóng)的承包經(jīng)營權(quán)。退耕還林后其承包經(jīng)營權(quán)期限可以延長到70年，只要權(quán)屬明確、不改變林地用途和性質(zhì)，其林木和林地使用權(quán)都可以流轉(zhuǎn)，依法繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押、擔(dān)保、入股等。在不破壞整體生態(tài)功能的前提下，退耕者經(jīng)批準(zhǔn)可以依法對(duì)其所有的林木進(jìn)行采伐。政府要通過一系列具體的法規(guī)措施來切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)利，引導(dǎo)農(nóng)民自愿退耕。

（5）完善立法，健全配套政策。退耕還林工程史無前例，針對(duì)過程中已有的和新出現(xiàn)的問題，國家應(yīng)不斷完善和制定有關(guān)配套辦法及規(guī)定，以立法的形式規(guī)范退耕還林的操作及優(yōu)惠舉措，保證政策的穩(wěn)定性，給林農(nóng)定心丸。不同省區(qū)內(nèi)、不同生態(tài)環(huán)境下，退耕還林（草）政策如延長糧款補(bǔ)助數(shù)量、年限和林權(quán)證年限等，應(yīng)有所不同，以消除農(nóng)民后顧之憂。

目前國家已出臺(tái)了《退耕還林條例》等法規(guī)，但還需要一系列操作性強(qiáng)的部門規(guī)章、辦法，還要充實(shí)、制定荒漠化治理、天然林保護(hù)、公益林管理、林木和林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、林業(yè)基金征收使用、工程質(zhì)量監(jiān)管等法規(guī)和規(guī)章，并應(yīng)根據(jù)新情況對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)中經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助、林種配置、退耕還林與綜合開發(fā)等內(nèi)容進(jìn)行修訂。地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)《退耕還林條例》的要求，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，盡快制定和完善有關(guān)退耕還林還草的管理辦法、標(biāo)準(zhǔn)等，形成以《退耕還林條例》為核心的退耕還林法規(guī)體系，使工程有法可依、有章可循。對(duì)于退耕還林5—8年以后人民生活、地方經(jīng)濟(jì)、資源利用方面的政策、法規(guī)及技術(shù)規(guī)程，從現(xiàn)在起就要著手研究，早做準(zhǔn)備。

（6）樹立可持續(xù)發(fā)展的法律協(xié)調(diào)觀，走生態(tài)與經(jīng)濟(jì)相結(jié)合之路?！稐l例》第四條規(guī)定“退耕還林必須堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先。退耕還林應(yīng)當(dāng)與調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，防治水土流失、保護(hù)和建設(shè)基本農(nóng)田、提高糧食單產(chǎn)，加強(qiáng)農(nóng)村能源建設(shè)，實(shí)施生態(tài)移民相結(jié)合”，這一指導(dǎo)思想，在退耕還林整個(gè)過程以及立法中必須遵循。

退耕還林是西部及全國可持續(xù)發(fā)展的必然選擇，關(guān)系到廣大群眾的近期利益和長遠(yuǎn)利益，能否處理好二者關(guān)系是保障工程長效成果的關(guān)鍵所在。因此要樹立可持續(xù)發(fā)展的法律協(xié)調(diào)觀，把環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、人口、社會(huì)作為整體，以人為本，處理好人與林、退耕與增收、開發(fā)與保護(hù)的關(guān)系。依法落實(shí)補(bǔ)助政策，保障近期收益；樹立科學(xué)發(fā)展觀，從長遠(yuǎn)規(guī)劃，規(guī)范西部掠奪式開采方式，改變粗放型資源消耗模式，開展農(nóng)村能源建設(shè)，發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，調(diào)整

退耕還林法律法規(guī)范文第2篇

關(guān)鍵詞：退耕還林；成效；后續(xù)成果鞏固

中圖分類號(hào)：F326.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-0432（2010）-11-0036-2

退耕還林工程是國家投入最多，工程建設(shè)面積最大，涉及人口最廣，政策性最強(qiáng)的林業(yè)生態(tài)工程。武勝縣2002年啟動(dòng)實(shí)施退耕還林，退耕還林總面積8.7萬畝。國家給予退耕還林農(nóng)戶每畝每年230元的資金補(bǔ)助，其中還生態(tài)林的補(bǔ)助8年，還經(jīng)濟(jì)林的補(bǔ)助5年。第一輪政策期滿后，國家決定再延長一個(gè)補(bǔ)助周期，即還生態(tài)林的再補(bǔ)助8年，還經(jīng)濟(jì)林的再補(bǔ)助5年，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝125元。同時(shí)，建立鞏固退耕還林成果專項(xiàng)資金，補(bǔ)植補(bǔ)造及后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這些政策，調(diào)動(dòng)了農(nóng)村群眾退耕還林積極性，并得到了群眾的支持和擁護(hù)，退耕還林取得了良好的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)效益。但是，由于退耕還林區(qū)域基本在陡坡耕地和嘉陵江兩岸水土流失較嚴(yán)重地區(qū)，生態(tài)性較強(qiáng)，國家延長補(bǔ)助期限滿后，國家不允許砍伐，農(nóng)民的生計(jì)又將成問題。因此，必須提前謀劃國家補(bǔ)助政策補(bǔ)助到期后的成果鞏固措施，確保退耕還林成果鞏固發(fā)展。通過總結(jié)武勝縣退耕還林的成效，分析目前存在的問題，提出一些建議，供決策部門下步制定和完善退耕還林方面的政策、法律法規(guī)，提供參考意見。

1 退耕還林成效分析

1.1 退耕還林增加了農(nóng)民收入，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

1.1.1 直接增加了農(nóng)民收入 退耕還林直接帶來了國家巨額投資。武勝縣退耕還林8.7萬畝，涉及5.68萬農(nóng)戶、20.67萬人口，涉及人口占全縣總?cè)丝诘?4.8%。國家累計(jì)將投入補(bǔ)助資金30245萬元(包括鞏固退耕還林成果專項(xiàng)建設(shè)資金6805萬元)。2002-2010年國家已經(jīng)投入補(bǔ)助資金17590萬元(包括鞏固退耕還林成果專項(xiàng)建設(shè)資金2550萬元)。同時(shí)，國家減免了2002年及2003年退耕還林地農(nóng)業(yè)計(jì)稅面積4.2萬畝，減免農(nóng)業(yè)稅金630萬元。平均到退耕戶，人均獲得國家直接補(bǔ)助資金1493元。

1.1.2 促進(jìn)了林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展 退耕還林為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來了千載難逢的機(jī)遇。武勝縣地處四川盆地東部，淺丘地貌，人口密度大，林糧矛盾突出，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)種植指數(shù)高。退耕還林解決了退耕農(nóng)戶生活來源的憂慮，發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)的積極性空前高漲。到2006年國家暫緩實(shí)施新的退耕還林計(jì)劃時(shí)，全縣新增加林業(yè)專業(yè)合作組織3個(gè)，新產(chǎn)生林業(yè)業(yè)主57個(gè)，林業(yè)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員達(dá)到2.7萬余人。新培育了速生工業(yè)原料林和特色經(jīng)濟(jì)林兩個(gè)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)了縣域優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)――蠶繭絲綢業(yè)的發(fā)展。

1.1.3 促進(jìn)了養(yǎng)殖業(yè)和旅游業(yè)的發(fā)展 一是促進(jìn)了旅游景區(qū)景觀環(huán)境的改變。如寶箴塞景區(qū)綠化，緊密結(jié)合該景區(qū)“蜀中一絕”軍事要塞的特點(diǎn)，以生態(tài)景觀為主，快速綠化形成綠色景觀。二是利用林木、林地資源發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，努力提高林農(nóng)收入。如永勝鄉(xiāng)由林業(yè)技術(shù)人員帶動(dòng)退耕農(nóng)戶成立了“盛發(fā)林業(yè)專業(yè)合作社”， 改造原有低產(chǎn)低效林退耕還林地。同時(shí)，進(jìn)行林下開發(fā)，養(yǎng)殖山羊、生態(tài)山雞，開發(fā)鄉(xiāng)村旅游業(yè)，基本形成了集林木培育、生態(tài)養(yǎng)殖、旅游開發(fā)為一體的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收入得到提高。

1.2 退耕還林改善了生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)了社會(huì)關(guān)系的改變

1.2.1 生態(tài)質(zhì)量得到了改善 還林停耕，減少了陡坡耕作，植被增加，森林涵養(yǎng)水源、保持水土功能得到了充分發(fā)揮。生態(tài)環(huán)境的改善，促進(jìn)了生動(dòng)種類的增加，環(huán)境質(zhì)量有很大改觀。

1.2.2 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境優(yōu)化，糧食產(chǎn)量增加 退耕還林改善了農(nóng)村耕作模式，土壤瘠薄、產(chǎn)出效益低的陡坡耕地、高磅望天田栽了樹還了林，節(jié)省的勞動(dòng)力更多的投入到肥沃的緩坡耕地耕作，提高了耕作水平。同時(shí)，退耕還林形成的林草植被，增加了土壤濕度，促進(jìn)了區(qū)域小氣候的改善和土壤蓄水保肥能力的提高，降低了旱澇等自然災(zāi)害，為農(nóng)業(yè)安全提供了綠色屏障，為進(jìn)一步提高糧食單產(chǎn)提供了必需的外部條件。據(jù)《武勝統(tǒng)計(jì)年鑒》，全縣退耕還林前的2002年糧食總產(chǎn)量40.03萬噸，農(nóng)民人均純收入1308元；退耕還林后的2009年糧食總產(chǎn)量35.27萬噸，農(nóng)民人均純收入3804元。農(nóng)民人均純收入增漲了190.82%，退耕不減產(chǎn)，農(nóng)民不減收。

1.2.3 促進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移 退耕還林后，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)時(shí)間的減少，促使了大量的勞動(dòng)力從土地上解放出來，從事非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。2002年，全縣轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力為28.4萬人，到2009年，全縣轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力達(dá)到了33.2萬人，同比增漲16.9%。同時(shí)，隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的不斷深化，土地向承包大戶流轉(zhuǎn)，規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營需要大量的勞動(dòng)力集中生產(chǎn)。

1.2.4 提升了全民綠化意識(shí)和生態(tài)保護(hù)意識(shí) 退耕還林解決了人與耕地之間的矛盾，有利于人與自然的和諧發(fā)展。工程實(shí)施中，通過廣泛深入的宣傳，提高了干部群眾對(duì)生態(tài)建設(shè)的認(rèn)識(shí)，護(hù)樹愛綠、保護(hù)環(huán)境意識(shí)增強(qiáng)，植樹造林積極性普遍提高。

2 退耕還林存在的問題

退耕還林取得了舉世矚目的成就，但也存在不可回避的問題。

2.1 目的意義不明確

退耕還林初期，西部大開發(fā)將生態(tài)建設(shè)作為切入點(diǎn)和根本點(diǎn)，國家實(shí)施退耕還林，以錢換生態(tài)，維持退耕農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)收入平衡。廣種薄收耕作模式下的農(nóng)民只看重眼前利益，把全部的坡耕地用于植樹造林。在這種大環(huán)境下，造成盲目退耕，規(guī)劃短視，難保長期的生態(tài)利益。

2.2 后退耕還林期農(nóng)戶整體收入將減少

除部分經(jīng)濟(jì)林和兼用林能夠獲得高于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入外，生態(tài)林部分在很長一段時(shí)間內(nèi)難以獲得效益。國家停止錢糧補(bǔ)助，退耕農(nóng)戶僅靠水田種植只能解決口糧問題。國家停止補(bǔ)助后，如果退耕農(nóng)戶不外出務(wù)工后進(jìn)行其他經(jīng)營性活動(dòng)，就不可能有新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，退耕返貧、退耕減收將逐步顯現(xiàn)。

2.3 國家配套政策法規(guī)滯后

國家為確保退耕還林目的實(shí)現(xiàn)，制定了一系列政策，出臺(tái)《退耕還林條例》。這些政策法規(guī)只能滿足錢糧補(bǔ)助環(huán)節(jié)平衡農(nóng)戶利益。《退耕還林條例》將退耕地直接劃分為生態(tài)林和經(jīng)濟(jì)林，生態(tài)林只能保護(hù)，不能砍伐。國家應(yīng)該從宏觀上針對(duì)實(shí)際問題進(jìn)一步完善和改進(jìn)有關(guān)法規(guī)和規(guī)定，依法推進(jìn)和鞏固退耕還林成果。

3 提出解決問題的建議

3.1 實(shí)行森林分類經(jīng)營

退耕還林林木的處置權(quán)不經(jīng)政府許可能砍伐，退耕農(nóng)戶沒有林木的處置權(quán)，很難調(diào)動(dòng)林農(nóng)的積極性，更難增加林農(nóng)的收入，提高林農(nóng)生活水平?！锻烁€林條例》規(guī)定 “誰造林、誰所有、誰收益”，國家對(duì)生態(tài)林16年的補(bǔ)助，已經(jīng)換來了良好的生態(tài)環(huán)境，在不影響整體環(huán)境的前提下，應(yīng)重新調(diào)整相關(guān)政策，對(duì)退耕還林地實(shí)行分類經(jīng)營。對(duì)對(duì)退耕還林初期就種植速生樹中，且有市場(chǎng)需求的，在不影響水土流失的前提下，允許轉(zhuǎn)為商品林，進(jìn)行更新采伐。以生態(tài)保護(hù)為主要目的的，從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)角度，由國家出錢買生態(tài)。

3.2 建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

目前國家倡導(dǎo)實(shí)施的“上游保護(hù)，下游支付”的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，應(yīng)大力推廣。對(duì)退耕還生態(tài)林基本沒有直接經(jīng)濟(jì)收益的、或者栽植了經(jīng)濟(jì)林樹種，但實(shí)際起到水土保持沒有經(jīng)濟(jì)收益的部分經(jīng)濟(jì)林，應(yīng)該納入國家生態(tài)補(bǔ)償范圍，給予適當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)補(bǔ)償資金，保證這些農(nóng)戶有穩(wěn)定的收入，保障基本生活需求。

3.3 提高生態(tài)補(bǔ)償金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償金是在原國有或集體所有林地基礎(chǔ)上建立起來的，每畝每年5元，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低。而國家為穩(wěn)定糧食生產(chǎn)提供的種糧直補(bǔ)，每畝每年130余元，并隨著物價(jià)水平的增長不斷提高。種糧還可以獲得糧食收入，而退耕還生態(tài)林的基本沒有收入。退耕還林生態(tài)補(bǔ)償金比照糧食直補(bǔ)，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該更高，補(bǔ)助期限應(yīng)該更長，補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)該更穩(wěn)定，且應(yīng)該隨著物價(jià)的增長而增加。建議政策補(bǔ)助期滿后退耕地生態(tài)補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該在150元以上。同時(shí)應(yīng)通過立法，以法律形式確立下來，確保補(bǔ)償政策的穩(wěn)定性，給林農(nóng)定心丸。

3.4 搞好鞏固退耕還林成果專項(xiàng)建設(shè)

退耕還林法律法規(guī)范文第3篇

一是強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，全面發(fā)動(dòng)。小開荒還林工程是省政府提出的“青山工程”八項(xiàng)專項(xiàng)工作和市政府提出的“青山工程”六項(xiàng)專項(xiàng)工作的第一項(xiàng)工作，也是任務(wù)最重、難度最大、要求最高的一項(xiàng)工作。因此，各有關(guān)區(qū)縣（市）要在建立“青山工程”工作機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，切實(shí)把小開荒還林工作納入今冬明春政府工作的重要日程，并根據(jù)各地實(shí)際，制定工作方案，采取強(qiáng)有力的措施扎實(shí)推進(jìn)小開荒還林工作的開展，。各有關(guān)區(qū)縣（市）林業(yè)主管部門，也要建立小開荒還林工作機(jī)構(gòu)，由造林部門牽頭、林政、公安、退耕還林、果樹等有關(guān)部門密切配合。造林部門主要負(fù)責(zé)小開荒還林工作規(guī)劃設(shè)計(jì)、編制計(jì)劃、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、綜合總結(jié)、上報(bào)進(jìn)度和信息等工作；林政部門主要負(fù)責(zé)提供森林資源檔案，并協(xié)助造林部門調(diào)查林地內(nèi)小開荒情況；公安部門主要負(fù)責(zé)依法懲處小開荒還林工作中違法現(xiàn)象，為小開荒還林提供法律保障。

二是注重宣傳，營造氛圍。宣傳是開展工作的第一道工序，對(duì)于小開荒還林工作尤為重要。因此，要把宣傳工作貫穿小開荒還林工作的全過程。充分利用電視臺(tái)、廣播、報(bào)紙、互聯(lián)網(wǎng)等媒體以及張貼標(biāo)語、印發(fā)宣傳單等形式進(jìn)行有針對(duì)性的宣傳。對(duì)農(nóng)民要宣傳開展小開荒還林工作的法制性和公益性，不僅讓廣大農(nóng)民認(rèn)識(shí)到私自開墾林地是違法行為，而且讓廣大農(nóng)民接受、并積極參與小開還林工作；對(duì)上級(jí)要宣傳工作進(jìn)展情況、典型經(jīng)驗(yàn)、精品工程、工作成效，以使小開荒還林工作不僅得到各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注，而且在各級(jí)政府工作中爭(zhēng)位次；對(duì)社會(huì)要宣傳小開荒還林工作對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重大意義和影響，不僅使全社會(huì)都重視生態(tài)建設(shè)、增強(qiáng)生態(tài)意識(shí)，而且使全社會(huì)積極支持小開荒還林工作、積極參與小開荒還林工作。

三是落實(shí)政策，利益驅(qū)動(dòng)。為了充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民自覺開展小開荒還林的積極性，積極配合小開荒還林工作的開展，要認(rèn)真落實(shí)國家、省、市相關(guān)政策，小開荒還林按照工程項(xiàng)目可享受國家三北防護(hù)林工程、退耕還林工程荒山荒地配套造林、省大規(guī)模造林補(bǔ)貼以及市治沙工程、蒲河生態(tài)廊道建設(shè)、荒山綠化工程、寒富蘋果等專項(xiàng)補(bǔ)貼。同時(shí)，對(duì)于符合農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、世界銀行貸款等項(xiàng)目的工程，可按照要求納入農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)規(guī)劃和世界銀行貸款項(xiàng)目規(guī)劃，增加綠化投入。各區(qū)縣（市）也要結(jié)合本地實(shí)際加大小開荒還林工作的投入。

四是嚴(yán)格執(zhí)法，依法清退。在組織開展小開荒還林工作中要堅(jiān)持法制當(dāng)頭，嚴(yán)格貫徹執(zhí)行《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國防沙治沙法》、《中華人民共和國水土保持法》以及《國務(wù)院退耕還林條例》等法律法規(guī)，嚴(yán)格貫徹執(zhí)行近些年來省、市為保護(hù)生態(tài)建設(shè)成果和林業(yè)發(fā)展出臺(tái)的地方性法律法規(guī)和政府規(guī)范，依法辦事，依法清退小開荒等破壞和影響生態(tài)建設(shè)的現(xiàn)象?？灯?、法庫、蘇家屯等重點(diǎn)地區(qū)，要有針對(duì)性地開展依法清理小開荒專項(xiàng)整治工作，采取由林業(yè)公安部門牽頭，公檢法等有關(guān)部門密切配合的組織形式，由針對(duì)性地打擊阻止小開荒還林工作的開展、繼續(xù)違法進(jìn)行開荒種地等破壞森林資源等行為。

五是抓好監(jiān)督，確保進(jìn)度。各有關(guān)區(qū)縣（市）要由政府辦或“青山工程”領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室牽頭，林業(yè)、紀(jì)檢、監(jiān)察等有關(guān)部門參與，加強(qiáng)對(duì)小開荒還林工作的檢查監(jiān)督，著重檢查監(jiān)督工作進(jìn)展、質(zhì)量及存在的問題。市林業(yè)局由造林指派專門人員分片負(fù)責(zé)對(duì)各有關(guān)區(qū)縣（市）的工作情況進(jìn)行指導(dǎo)和檢查監(jiān)督，并以專報(bào)和信息等形式，隨時(shí)把各區(qū)縣（市）的進(jìn)展情況、存在問題上報(bào)到市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)和省政府、省林業(yè)廳。要求各區(qū)縣（市）林業(yè)部門也要成立內(nèi)部檢查監(jiān)督機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)各有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作進(jìn)行檢查指導(dǎo)和監(jiān)督。

退耕還林法律法規(guī)范文第4篇

【論文摘要】通過史店鄉(xiāng)退耕還林鼢鼠危害情況的調(diào)查，自2001年實(shí)施退耕還林草以來，鼢鼠危害最為嚴(yán)重 ，鼢鼠危害面積達(dá)到34598.6畝，由此采取了以下措施防治：一是預(yù)防措施，二是生物防治，三是物理防治，四是人工防治，五是化學(xué)防治。

1.史店鄉(xiāng)基本概況

史店鄉(xiāng)位于海原縣城中南部，距縣城7.5公里，中部干旱帶，隸屬中衛(wèi)市海原縣管轄。東、北以賈塘鄉(xiāng)為毗鄰；南以馬萬山頂；西以海城鎮(zhèn)為界。全鄉(xiāng)總土地面積22.1萬畝。共管轄7個(gè)行政村，56個(gè)自然村。退耕還林（草）34598.6畝 ，涉及40個(gè)自然村。

2.退耕還林（草）工程實(shí)施規(guī)模及取得成效

2.1自2001年實(shí)施退耕還林（草）以來，我鄉(xiāng)在縣人民政府及有關(guān)部門的大力支持下，史店鄉(xiāng)廣大職工通過不懈的努力，累計(jì)完成退耕還林（草）任務(wù)34598.6畝，綠色通道816.4畝，據(jù)報(bào)道，截止2004年項(xiàng)目點(diǎn)已實(shí)施退耕還林工程34598.6畝，并篩選出了適應(yīng)當(dāng)?shù)貧夂驐l件的樹種，樹種以沙棘、山毛桃、榆樹、山杏、棘柳、檸條等數(shù)種，年累計(jì)投資470萬元。

2.2通過項(xiàng)目實(shí)施，退耕還林還（草）的植被覆蓋率達(dá)到75%以上，主要體現(xiàn)在涵養(yǎng)水源、保持水土、調(diào)節(jié)氣候、凈化空氣等生態(tài)效益，以及增加木材儲(chǔ)備、提高生存環(huán)境質(zhì)量、帶動(dòng)社會(huì)就業(yè)、改善投資環(huán)境等經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益方面。

3.項(xiàng)目點(diǎn)鼠害危害現(xiàn)狀及造成損失

3.1鼠害危害現(xiàn)狀

根據(jù)我縣林業(yè)有害生物測(cè)報(bào)點(diǎn)鼠害監(jiān)測(cè)情況，2008年鼢鼠發(fā)生面積13.8萬畝，其中嚴(yán)重危害地段約占項(xiàng)目點(diǎn)所有退耕還林(草)地的50%左右，每畝有鼢鼠疙瘩180個(gè)，（數(shù)高的可達(dá)320個(gè)）平均有鼢鼠疙瘩達(dá)到260個(gè)，樹苗受害率達(dá)到100%，枯死率達(dá)到70%以上，中度危害地段，鼢鼠疙瘩每畝也在260個(gè)左右。

3.2鼢鼠發(fā)生所造成的損失

（1）鼢鼠會(huì)造成草地退化。

鼢鼠在地下4-16cm之間活動(dòng)，許多植物的根系基本上也集中在這一地層中，植物根系被破壞，如此多的疙瘩已經(jīng)破壞了植物生長的土壤結(jié)構(gòu)，使土壤無法正常保持水分，使植物無法正常生長，從而加速了草地退化。

(2)給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民造成很大的經(jīng)濟(jì)損失。

由于鼢鼠的持續(xù)危害，致使項(xiàng)目點(diǎn)退耕還林（草）工程的建設(shè)成效難以鞏固，經(jīng)濟(jì)損失巨大。一、草地生產(chǎn)力在鼢鼠的破壞下在逐漸下降，牧草供應(yīng)量已無法滿足家畜的需要，家畜出欄率明顯下降；二、被鼢鼠啃食的林木無法正常速度生長，達(dá)不到國家要實(shí)現(xiàn)的退耕還林還草驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。從而不但給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，也給國家退耕還林還草措施的總體實(shí)施造成了威脅。

4.鼢鼠的生物學(xué)習(xí)性及防治原則對(duì)策

4.1鼢鼠的生物學(xué)習(xí)性

鼢鼠又名地羊，當(dāng)?shù)厝罕娝追Q“瞎瞎”。主要分布在碾子溝、方莊、油坊院、蘆子溝、及其周邊的包莊、三留洼、史店、米灣、前川等行政村。春天時(shí)，鼢鼠便沿著植物的根系深度不斷地挖掘洞通，把洞通所及之處的樹苗幼根咬斷，導(dǎo)致大片的植物枯死。鼢鼠的食性不但隨季節(jié)不同而有區(qū)別，食量也有明顯的季節(jié)變化，同時(shí)還與活動(dòng)的位置相關(guān)。例如，4-5月間，每天食量平均為250多克，又每天每只鼢鼠平均涌起的新土包3堆；9月間，每天食量平均為390克，其每日推出新土丘120多個(gè)，這說明鼢鼠在秋季不但吃的更多，而且活動(dòng)也更加頻繁。主要危害樹種有山杏、沙棘等。

4.2防治原則與對(duì)策

4.2.1防治原則

（1） 堅(jiān)持預(yù)防為主，科學(xué)防治，持續(xù)控制，防控結(jié)合的原則。宣傳普及鼠害防治基本知識(shí)，提高群眾防護(hù)意識(shí)，加強(qiáng)日常監(jiān)測(cè)，防控結(jié)合，控制鼠情危害與蔓延。

（2） 堅(jiān)持政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行屬地管理的原則。預(yù)防和控制工作實(shí)行條塊結(jié)合、以塊為主、屬地管理。

（3） 堅(jiān)持快速反應(yīng)，緊急處置，控災(zāi)減災(zāi)的原則。建立預(yù)警和快速反應(yīng)機(jī)制，強(qiáng)化人力、財(cái)力儲(chǔ)備，增強(qiáng)快速應(yīng)急處理能力。一旦出現(xiàn)新情況，快速反應(yīng)，及時(shí)準(zhǔn)確的處理。

（4） 堅(jiān)持依法防治，職責(zé)明確的原則。嚴(yán)格執(zhí)行國家和地方的有關(guān)法律法規(guī)，對(duì)預(yù)防、鼠情報(bào)告、控制和撲滅工作實(shí)行依法管理及分級(jí)控制。對(duì)不同等級(jí)危害情況，啟動(dòng)相應(yīng)級(jí)別的組織領(lǐng)導(dǎo)體系和工作方案。

（5）堅(jiān)持依靠科技，綜合防治的原則。依靠專家和科技攻關(guān)，進(jìn)一步加快生物防治、驅(qū)避劑等研究和應(yīng)用步伐，開展無公害防治，從化學(xué)防治為主向生物防治為主轉(zhuǎn)變。

4.2.2鼢鼠治理對(duì)策

（1） 預(yù)防措施

選擇多個(gè)樹種實(shí)行針闊混交、喬灌混交；加密鼠害厭食樹種；造林前結(jié)合整地進(jìn)行深翻；采用多效抗旱驅(qū)鼠劑對(duì)造林苗木進(jìn)行蘸根。加密林木撫育，通過伐除鼠害木，樹下深翻、除草、挖掘防鼠阻隔溝等措施，破壞鼢鼠洞道，降低其危害程度。

（2） 生物防治

一是實(shí)行封山禁牧，架設(shè)招鷹架，保護(hù)，招引天敵；二是推廣使用鼠類不育劑。

（3） 物理防治

采取在重點(diǎn)地段投放碎玻璃片，樹木根部埋死鼠或施放動(dòng)物皮毛、煙油水、煙油子等辦法驅(qū)鼠。

（4） 人工防治

采取發(fā)動(dòng)群眾和組建專業(yè)滅鼠隊(duì)的辦法，各村至少建一個(gè)專業(yè)捕鼠隊(duì)，每個(gè)專業(yè)捕鼠隊(duì)人員在30-40人，在防治區(qū)利用弓箭進(jìn)行人工捕打。

（5） 化學(xué)防治

采用點(diǎn)種毒豆、施用生物毒素、滅鼠彈滅殺、磷化鋁熏蒸、投放溴敵隆和殺鼠醚等化學(xué)藥劑進(jìn)行滅鼠。

5.小結(jié)

5.1實(shí)施退耕還林（草）后，由于當(dāng)?shù)刂攸c(diǎn)強(qiáng)調(diào)了林木的成活率，落實(shí)了退耕還林（草）的苗木費(fèi)和補(bǔ)償費(fèi)，卻忽視了包括管護(hù)在內(nèi)的病蟲害防治的費(fèi)用，致使鼢鼠危害日漸加劇。

退耕還林法律法規(guī)范文第5篇

［關(guān)鍵詞］退耕還林 模式 借鑒

［中圖分類號(hào)］F326.2［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1009－5349（2011）04－0128－02

我國是發(fā)展中國家，多項(xiàng)事業(yè)都剛剛起步，還未能得到充分發(fā)展，為了貫徹科學(xué)發(fā)展觀，少走彎路，在林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展方面借鑒一些發(fā)達(dá)國家成熟的林業(yè)發(fā)展模式顯得尤為重要。

一、國外退耕還林概述

縱觀世界范圍，大量發(fā)達(dá)國家的林業(yè)發(fā)展早已確立了“可持續(xù)發(fā)展”的戰(zhàn)略。過去，“永續(xù)利用”是我國林業(yè)的指導(dǎo)思想和發(fā)展戰(zhàn)略，現(xiàn)今也已轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲謽I(yè)可持續(xù)發(fā)展”觀，而“退耕還林工程”這一政策的提出與實(shí)施，正是我國林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)重大舉措。資料顯示，當(dāng)前世界上進(jìn)行退耕還林的國家有美國及歐洲的英、法、德等發(fā)達(dá)國家，筆者希望通過對(duì)這些國家退耕還林模式的考察來分析我國相關(guān)模式的不足，以提出問題并盡可能尋求解決對(duì)策。

美國在自1776年獨(dú)立直到20世紀(jì)30年代的近一個(gè)半世紀(jì)的時(shí)間內(nèi)，通過出售以及無償分配開發(fā)利用其豐富的土地資源是美國土地政策的最主要內(nèi)容。由于這種自發(fā)的、原始的、無組織的開發(fā)活動(dòng)，使得該國在短短數(shù)載建立起了大量的農(nóng)場(chǎng)，耕地占有面積由原來的不足六千萬公頃迅速擴(kuò)張近兩倍，而人們對(duì)于糧食的這種無度生產(chǎn)使其得在到滿足后逐步開始出現(xiàn)過剩，在大面積開發(fā)耕地的同時(shí)，森林植被成片遭到嚴(yán)重破壞，最終導(dǎo)致水土流失、土壤沙化、風(fēng)沙洪澇災(zāi)害隨之頻頻發(fā)生。隨后，上世紀(jì)30年代至90年代的60年來，在農(nóng)產(chǎn)品一度過剩和生態(tài)環(huán)境每況愈下這兩大壓力下，美國不得不實(shí)施了一系列農(nóng)林調(diào)整措施，數(shù)百萬公頃的農(nóng)田被大幅縮減，將富余耕地改造成公園、森林和牧場(chǎng)。直至上世紀(jì)末，美國農(nóng)業(yè)部提出了“退耕還林”的舉措，擬對(duì)易發(fā)生土壤侵蝕的近五萬公頃耕地全部實(shí)施了退耕還林或休耕。

18世紀(jì)工業(yè)革命在歐洲大面積爆發(fā)以來，由于機(jī)器大生產(chǎn)的推動(dòng)，加速了城市化進(jìn)程，大片農(nóng)場(chǎng)的無節(jié)制開發(fā)導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的過剩，通過開發(fā)農(nóng)場(chǎng)耕種農(nóng)產(chǎn)品以獲求的利潤每況愈下，最終引發(fā)農(nóng)民棄耕。例如，法國的農(nóng)場(chǎng)主由于農(nóng)產(chǎn)品的大量過剩導(dǎo)致的價(jià)格下跌使其經(jīng)濟(jì)收入銳減，雪上加霜的是，那時(shí)的政府當(dāng)局所采取的配額生產(chǎn)和輪流休耕制度，都使得那些原本只是比較貧困的地區(qū)變得生活更為艱苦，生活難以為繼的農(nóng)民們大量涌入城市中或是相對(duì)較為富裕的地區(qū)，而那些貧窮的村落變得更為不堪，甚至出現(xiàn)人煙稀少和土地荒蕪。除法國外，農(nóng)產(chǎn)品過剩的問題也使得英國每年荒廢大量農(nóng)田。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至20世紀(jì)末在英國不需要耕種的農(nóng)田已將近有四百萬公頃左右，這對(duì)于一個(gè)國土面積僅有24.4萬平方公里的國家來說無疑是一個(gè)巨大的資源浪費(fèi)。

二、國外退耕還林之簡(jiǎn)要剖析

據(jù)統(tǒng)計(jì)材料顯示，國外進(jìn)行退耕還林的主要目的與我國有一定差異，其主要有兩方面原因：一方面為了控制人們僅從自身利益出發(fā)，而難以從長遠(yuǎn)角度考慮生態(tài)利益的無節(jié)制的開墾行為，另一方面當(dāng)人們的這種毫無組織計(jì)劃可言的肆意開墾行為使耕地達(dá)到過飽和，最終就會(huì)引發(fā)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)過剩，供過于求，整個(gè)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)效益下降。

在歐洲，進(jìn)行退耕還林的目的則更為明確地指向這種由于無度開墾進(jìn)而使得農(nóng)業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)過剩，農(nóng)民無法得到預(yù)期利益后大面積的棄耕棄種農(nóng)田，令其長期荒蕪最終形成生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞。

為了更好解讀國外退耕還林發(fā)展的優(yōu)勢(shì)與不足，筆者認(rèn)為，認(rèn)清發(fā)展基礎(chǔ)是關(guān)鍵。首先，這些發(fā)達(dá)國家已然實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化，他們經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好，在農(nóng)業(yè)科技方面的發(fā)展水平較高，技術(shù)上具有相當(dāng)?shù)膬?yōu)勢(shì)，在農(nóng)業(yè)勞作上的高科技集約化生產(chǎn)模式都有效的提高了生產(chǎn)率。其次，這些發(fā)達(dá)國家相對(duì)于我國而言，可謂相對(duì)意義的“地廣人稀”，總體人口數(shù)量遠(yuǎn)低于我國的同時(shí)城市化程度更是我所不及，因此在這些國家，完全依賴于農(nóng)地的人口相對(duì)較少，“林農(nóng)爭(zhēng)地”的情況并不多見，從而在退耕地、還林地的過程中，所面臨的這類問題大大縮減。再次，由于經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等多方面的因素使得這些國家國民生活相對(duì)比較優(yōu)越，整體素質(zhì)水平相對(duì)較好，對(duì)環(huán)境、生態(tài)等方面要求更高，因而在推行退耕還林這種生態(tài)效益工程的方面顯得更為容易。

由于這些發(fā)達(dá)國家的退耕還林不存在“林農(nóng)爭(zhēng)地”問題，主要從生態(tài)保護(hù)的角度出發(fā)，且諸如歐洲早期的退耕還林還多為民間自發(fā)出現(xiàn)，而后在不斷發(fā)展的過程中政府出于對(duì)環(huán)境的長遠(yuǎn)發(fā)展考慮逐漸介入，因此所出臺(tái)政策多為補(bǔ)貼補(bǔ)償相關(guān)方面以求對(duì)此舉措實(shí)施鼓勵(lì)，主要包括如下兩條：一方面對(duì)于實(shí)施退耕的給予一定的資金補(bǔ)助，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)一般是農(nóng)作物正常產(chǎn)量的50%，以及造林成本的50%，補(bǔ)助期限一般在十年以上；另一方面對(duì)退耕地的農(nóng)場(chǎng)主給予一定的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策。除此之外，也有政府主動(dòng)出資來從農(nóng)場(chǎng)主的手里買入農(nóng)地，自行實(shí)施退耕還林。而“有償必有罰”，只有“賞罰分明，雙管齊下”，那么對(duì)于一項(xiàng)政策的實(shí)施方可更具有推動(dòng)意義，這些懲罰措施多從經(jīng)濟(jì)入手，對(duì)那些原本列入退耕計(jì)劃的農(nóng)地卻沒有按計(jì)劃實(shí)施退耕還林的，或者對(duì)于已開墾的農(nóng)地隨意的棄耕，卻不去造林的，政府則取消這些農(nóng)戶享受的多種農(nóng)業(yè)扶持政策，如農(nóng)產(chǎn)品出口價(jià)格補(bǔ)貼、融資、稅收、國家收購等，同時(shí)，可以給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)性懲罰。

三、國外退耕還林之借鑒意義

盡管國外的退耕還林與我國具體情況有一定差異，由于他們的發(fā)展基礎(chǔ)無論從經(jīng)濟(jì)還是技術(shù)方面都更具有優(yōu)勢(shì)，實(shí)施過程較我國更為容易、順利，但我們也應(yīng)看到他們的發(fā)展中可以給我們以啟發(fā)之處。

（一）國家統(tǒng)籌規(guī)劃的引導(dǎo)作用

筆者通過對(duì)于這些有限的國外退耕還林相關(guān)資料的研究考察發(fā)現(xiàn)，由國家通過統(tǒng)籌規(guī)劃方式進(jìn)行的正確引導(dǎo)是搞好退耕還林必不可少的手段，美國可以說是這方面最具代表性的國家。相比歐洲早期的自發(fā)性退耕還林而言，美國與我國的退耕還林更具相似性，因此其經(jīng)驗(yàn)也更有借鑒意義。追溯歷史，在美國中西部開發(fā)初期階段，農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)的豐厚利潤吸引了大量的農(nóng)場(chǎng)主來對(duì)土地進(jìn)行開發(fā)，這種開放式的、無組織、無計(jì)劃的開發(fā)，除了會(huì)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的過剩最終反作用于自身利潤下降外，相伴而生的環(huán)境問題更為長期和嚴(yán)峻，水資源遭到破壞、土壤遭到侵蝕、土地荒漠化加劇，最終導(dǎo)致生態(tài)失衡、環(huán)境惡化。此時(shí)，美國政府部門積極應(yīng)對(duì)，制定出一系列的法律法規(guī)和長期規(guī)劃，尤其是美國聯(lián)邦政府在1985年制定的六項(xiàng)“保護(hù)計(jì)劃”，更是在保護(hù)耕地資源、維護(hù)生態(tài)平衡、保護(hù)環(huán)境合理利用和發(fā)展上發(fā)揮了巨大的生態(tài)和經(jīng)濟(jì)效益。這些都啟示著我國應(yīng)盡快出臺(tái)相應(yīng)的《退耕還林法》，并對(duì)全國的退耕還林工作進(jìn)行全局的、長遠(yuǎn)的規(guī)劃，必須從整體出發(fā)來宏觀指導(dǎo)我國退耕還林工程的實(shí)施，力求正確把握符合我國國情的退耕還林戰(zhàn)略方向。

（二）重視政府補(bǔ)償

鑒于退耕還林工程本身是一項(xiàng)以生態(tài)效益為主的事業(yè)，其著眼的角度在于整個(gè)生態(tài)環(huán)境、甚至人類生存發(fā)展的生境，可以說是一項(xiàng)間接利益、長期利益的投資。那么在實(shí)施的過程中，勢(shì)必會(huì)影響到部分人的直接利益、眼前利益。這種公益性較強(qiáng)的事業(yè)在進(jìn)入市場(chǎng)時(shí)勢(shì)必會(huì)讓直接利益人感到無利可圖，或是利小利微不足以激勵(lì)人們主動(dòng)投入。這時(shí)，政府出于職責(zé)考慮，出面對(duì)該事業(yè)進(jìn)行資金上的補(bǔ)償就顯得尤為重要，彼時(shí)，澳大利亞對(duì)于實(shí)施退耕還林的人給予每公頃補(bǔ)償5～20美元，同時(shí)還按照15美元一公頃的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償用來造林；而英國的辦法則是以退耕還林面積折算，連續(xù)30年均以每公頃125英鎊來作價(jià)補(bǔ)償。過去十多年的退耕還林過程中，我國是以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償為主要手段來進(jìn)行的，包括現(xiàn)金、糧食、種苗費(fèi)等多種補(bǔ)償措施，但從實(shí)踐來看，不論從具體數(shù)額還是整體的發(fā)放條件、發(fā)放辦法都仍有待完善，需借鑒國外經(jīng)驗(yàn)辦法，取其精華、去其糟粕的批判式吸收以適應(yīng)今后我國退耕還林事業(yè)發(fā)展的需要。

（三）多種經(jīng)營形式相結(jié)合

在土地所有制的問題上來說，歐美國家均為私有制國家，他們的土地也是以私有制的形式存在的。這就是說，在一塊土地的利用上，究竟是用作農(nóng)耕還是造林。作為農(nóng)場(chǎng)主而言，首先是從自身是否能夠獲得更多利益來出發(fā)的。那么，在此基礎(chǔ)之上，政府部門所出臺(tái)的退耕還林補(bǔ)償政策只要能夠落實(shí)到位，使農(nóng)場(chǎng)主意識(shí)到能夠在這項(xiàng)事業(yè)上面獲利，他們的積極性就很容易被調(diào)動(dòng)起來了。而我國是公有制國家，土地資源都是歸國家或集體所公有的，邏輯上而言，將這種公有的土地用來農(nóng)耕還是造林是可以由國家“說了算”的，但是，我們?cè)陬櫲w利益的同時(shí)不能完全漠視廣大人民群眾的個(gè)人利益，對(duì)于在這些土地上賴以生存的農(nóng)民不能不管不顧，不僅要解決他們的溫飽，還要考慮他們的發(fā)展。因此，在實(shí)施退耕還林的過程中我們必須考慮結(jié)合多種多樣的經(jīng)營形式以達(dá)到這個(gè)目的。例如，我們可以效仿當(dāng)年為了發(fā)展生產(chǎn)而推行的“農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”的形式，鼓勵(lì)新一輪的個(gè)體承包或是“公對(duì)私”的土地租賃，先由政府以補(bǔ)貼、補(bǔ)償、減免的手段來投入，發(fā)展退耕還林，在若干年退耕還林成果見效時(shí)，尤其是經(jīng)濟(jì)林方面的具體經(jīng)濟(jì)利益得以見效時(shí)，政府可以減少相應(yīng)的投資甚至不再進(jìn)行投資。另外，對(duì)于退耕還林后續(xù)的產(chǎn)業(yè)的鼓勵(lì)、扶持等，也是推動(dòng)這項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的重要?jiǎng)右??？傊?，?duì)于退耕還林政府必須從多種角度規(guī)制、調(diào)整，促進(jìn)多種形式經(jīng)營發(fā)展以最終達(dá)到土地資源的良性循環(huán)。

（四）嚴(yán)格組織配套監(jiān)管

任何政策的展開和實(shí)施都是離不開配套的監(jiān)督檢查和管理的，退耕還林也不例外。如果單單只提出計(jì)劃和要求而沒有相應(yīng)的組織監(jiān)管，那么無論在退耕還林的實(shí)施過程中，還是對(duì)該政策具體的落實(shí)情況及實(shí)施效果都無法做出正確的了解和掌握，因此，對(duì)于退耕還林的整個(gè)過程的檢查、監(jiān)督和管理都是相當(dāng)重要的，而退耕還林的整個(gè)過程涵蓋了從最初的規(guī)劃、選址、立項(xiàng)到后來的具體操作、實(shí)施，實(shí)現(xiàn)退耕地還林地工程，直至后期對(duì)于所造林地是否能夠真正成林以及退耕還林者的后續(xù)生活生產(chǎn)發(fā)展是否能夠保持已造林、不斷新造林的全部過程。以美國當(dāng)年實(shí)施六大“保護(hù)計(jì)劃”的地區(qū)為例，實(shí)施過程中除了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方面的鼓勵(lì)外，在計(jì)劃區(qū)域內(nèi)，如果不能參與這項(xiàng)計(jì)劃，政府部門便取消其參加聯(lián)邦農(nóng)業(yè)部所組織的“農(nóng)產(chǎn)品計(jì)劃”資格，同時(shí)這些不參加者也不能享受國家給予的有關(guān)農(nóng)業(yè)的扶持幫助。實(shí)施退耕還林的十年保護(hù)期后也按照具體情況具體對(duì)待，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)退耕還林的那部分耕地便永久性地不再進(jìn)行農(nóng)作物的種植了，而當(dāng)時(shí)出于保護(hù)目的暫時(shí)實(shí)施“休耕”的那部分土地則可以考慮重新進(jìn)行農(nóng)作物的種植和生產(chǎn)，但是必須嚴(yán)格按照法律、法規(guī)、條例的規(guī)定進(jìn)行，否則仍會(huì)取消他們的“農(nóng)產(chǎn)品計(jì)劃”資格。這些事實(shí)經(jīng)驗(yàn)無一不啟示我們，要想真正實(shí)現(xiàn)退耕地還林的保護(hù)土地、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的，必須嚴(yán)格組織相應(yīng)的配套計(jì)劃、監(jiān)督和管理，必須使這種監(jiān)管縱貫退耕還林工程的全過程，以利于我們保護(hù)生態(tài)、維護(hù)環(huán)境的根本目標(biāo)。

【參考文獻(xiàn)】

[1]李世東.中外退耕還林還草之比較及其啟示.世界林業(yè)研究,2002年2期.