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農(nóng)村宅基地改革方案范文第1篇

從社會(huì)經(jīng)濟(jì)功能的視角來(lái)看，宅基地主要承擔(dān)了三重職能：第一，財(cái)產(chǎn)功能，即可以通過(guò)流轉(zhuǎn)、交易或抵押而獲得收益；第二，保障功能，在國(guó)家的社會(huì)保障無(wú)法覆蓋農(nóng)村居民以及城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大的情況下，宅基地承擔(dān)了提供居住保障的職能。宅基地對(duì)于農(nóng)民而言還具有生產(chǎn)資料的作用，如家畜飼養(yǎng)、農(nóng)具和谷物放置場(chǎng)地，這是一種生存保障功能?？v觀宅基地的制度變遷歷史，在不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段，財(cái)產(chǎn)功能和保障功能的相對(duì)地位也在不斷發(fā)生變化。出于固定人口和穩(wěn)定生產(chǎn)生活的歷史要求，建國(guó)三十年來(lái)形成的宅基地制度安排更強(qiáng)調(diào)宅基地的保障功能。但改革開(kāi)放后，城市化和市場(chǎng)化對(duì)要素流動(dòng)性提出了新的要求，宅基地功能的重心已發(fā)生轉(zhuǎn)移，財(cái)產(chǎn)功能急需激活。相應(yīng)地，為了適應(yīng)宅基地的功能轉(zhuǎn)型，現(xiàn)有的宅基地制度體系急需變革。本文圍繞宅基地的功能轉(zhuǎn)型，分析了宅基地制度改革的原理、原則以及目標(biāo)體系，強(qiáng)調(diào)了分階段、分區(qū)域、分類(lèi)型的改革路徑。

一、宅基地制度改革的原理

現(xiàn)行的宅基地制度體系是在解放后的三十年間不斷調(diào)整而最終建立起來(lái)的，當(dāng)時(shí)的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略形塑了制度最終落成的方向。首先，20世紀(jì)50年代確立的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制以國(guó)家統(tǒng)一分配資源為特點(diǎn)，特別是住房更被視為一種社會(huì)福利，發(fā)揮著固定人口、維持社會(huì)穩(wěn)定的作用。在這一制度背景下，無(wú)論是城市住房還是農(nóng)村住房都被賦予了無(wú)償分配的特征。其次，解放初期的中國(guó)基本上是一個(gè)農(nóng)業(yè)社會(huì)，農(nóng)民生活、生產(chǎn)的穩(wěn)定是政府施政的根本，這就決定了宅基地制度不僅要具有無(wú)償分配性，而且必須禁止流轉(zhuǎn)以防止土地兼并、農(nóng)民流離失所的可能。再次，由于城市資源有限，優(yōu)先發(fā)展城市和重工業(yè)的戰(zhàn)略要求分割城鄉(xiāng)社會(huì)，這要求宅基地制度能夠發(fā)揮固著人口的作用。除了農(nóng)地之外，住房是農(nóng)民生存之根本。因此將宅基地?zé)o限期、無(wú)償?shù)胤峙浣o農(nóng)民，是實(shí)現(xiàn)將農(nóng)業(yè)人口長(zhǎng)期固著在農(nóng)村的有效路徑。綜合上述制度背景，解放后三十年間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)要求宅基地制度以維持農(nóng)業(yè)人口的生產(chǎn)生活穩(wěn)定為主要目的，強(qiáng)調(diào)其居住保障的功能。這種功能是無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)配置來(lái)實(shí)現(xiàn)的，由村、鎮(zhèn)主導(dǎo)的行政配置成為關(guān)鍵的實(shí)現(xiàn)手段（如圖1左側(cè)所示）。

然而，改革開(kāi)放三十年來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境發(fā)生了劇烈的變革，現(xiàn)有宅基地制度賴(lài)以生存的土壤逐漸松動(dòng)。首先，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的全面推進(jìn)意味著，資源和要素的配置必須由市場(chǎng)而不是政府主導(dǎo)，而市場(chǎng)配置的前提是要素具有充分的流動(dòng)性。只有具備了流動(dòng)性后，市場(chǎng)的力量才有可能將要素從低效率用途配置到高效率用途，從而實(shí)現(xiàn)更高的價(jià)值。在城市，僅用了十余年時(shí)間，房地產(chǎn)市場(chǎng)、土地市場(chǎng)的恢復(fù)和發(fā)展所釋放出的巨大價(jià)值已成為城市發(fā)展的強(qiáng)大支柱；而農(nóng)村，宅基地制度仍在沿著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的思路發(fā)揮作用，行政手段隔斷了市場(chǎng)機(jī)制，大量土地資源利用粗放。其次，城市化的快速推進(jìn)一方面受益于城市土地資源的資本化，另一方面也推動(dòng)了土地要素相對(duì)價(jià)格的上升。在城市資源日益緊缺的情況下，更要求宅基地成為未來(lái)推動(dòng)城市化進(jìn)程的中堅(jiān)力量。再者，在城市化碩果累累之余，相當(dāng)一部分原農(nóng)業(yè)人口和農(nóng)村社會(huì)已發(fā)生了質(zhì)的變化。2010年，我國(guó)城市化率首次突破50% （按城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口占比計(jì)算），中國(guó)作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國(guó)的刻板印象已被。改革開(kāi)放以來(lái)，大量農(nóng)村人口進(jìn)入城市創(chuàng)造價(jià)值，形成了事實(shí)上的“非農(nóng)化”，卻仍被土地、戶(hù)籍等政策所牽絆，只能扮演名義上的“農(nóng)民”和城市中的“候鳥(niǎo)”，處境十分尷尬。而城市已完全有能力吸納一部分事實(shí)上已脫農(nóng)的“農(nóng)民”，從而真正實(shí)現(xiàn)“人的城市化”。

在上述背景下，宅基地制度在過(guò)去承擔(dān)的住房消費(fèi)和保障功能和固定人口的功能已弱化，城市化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌都要求激活宅基地作為物權(quán)的財(cái)產(chǎn)功能。然而，由于原宅基地制度體系以及行政配置的手段已經(jīng)不能匹配上述要求，所以人們轉(zhuǎn)向“灰色市場(chǎng)”和“地下交易”，通過(guò)自發(fā)構(gòu)建非正式制度來(lái)規(guī)范宅基地資產(chǎn)交易，以此形式倒逼宅基地的財(cái)產(chǎn)功能。這些自下而上的訴求推動(dòng)了宅基地制度的基層創(chuàng)新，而多種形式的基層創(chuàng)新需要宅基地制度體系整體框架的變革來(lái)規(guī)范和引導(dǎo)。這里就產(chǎn)生了宅基地制度體系改革的需求。圖1簡(jiǎn)要地描述了宅基地制度體系改革的原理。

二、宅基地改革的基本原則

（一）產(chǎn)權(quán)明晰

自20世紀(jì)50年代初給農(nóng)民頒發(fā)了作為成果的土地證之后，國(guó)家已數(shù)十年之久沒(méi)對(duì)農(nóng)村土地有提權(quán)確認(rèn)和頒證服務(wù)。農(nóng)村集體土地的登記工作從1984年開(kāi)始一直延續(xù)至20世紀(jì)90年代末，但是這項(xiàng)全國(guó)性的土地登記工作卻到行政村一級(jí)就戛然而止了，土地產(chǎn)權(quán)沒(méi)有確認(rèn)到每一個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體，而且，有的地區(qū)登記發(fā)證率仍然很低。何·皮特稱(chēng)這是一種“有意的制度模糊”。在旨在固定人口、禁止流轉(zhuǎn)的原宅基地制度體系下，這種制度模糊所造成的混亂還不十分嚴(yán)重，一旦宅基地資產(chǎn)發(fā)生流動(dòng)，主體缺位、權(quán)屬不清所產(chǎn)生的問(wèn)題就十分嚴(yán)重。尤其經(jīng)過(guò)二十余年的地下交易后，宅基地事實(shí)產(chǎn)權(quán)的主體幾經(jīng)更換，利益的劃分實(shí)難理清，其中還包含著權(quán)利的侵占，帶來(lái)了大量的所謂“歷史遺留問(wèn)題”。所以在展開(kāi)全面改革之前，必須首先理清宅基地上的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，確定資產(chǎn)權(quán)利的歸屬，防止進(jìn)一步的侵權(quán)行為，2008年，十七屆三中全會(huì)提出的農(nóng)村土地制度改革“十六字原則”中，“產(chǎn)權(quán)明晰”居首位，可見(jiàn)其重要性。土地確權(quán)不僅僅是要對(duì)未發(fā)生流轉(zhuǎn)的、產(chǎn)權(quán)關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單的農(nóng)村集體土地進(jìn)行頒證登記、劃分權(quán)屬，而且更重要的是要妥善解決上述“歷史遺留問(wèn)題”。

（二）激活宅基地財(cái)產(chǎn)功能

宅基地財(cái)產(chǎn)功能的激活是新的制度環(huán)境對(duì)改革的要求，也是改革的核心內(nèi)容?！凹せ睢钡年P(guān)鍵在于賦予宅基地合法的轉(zhuǎn)讓權(quán)，這樣才能使得宅基地由流轉(zhuǎn)而實(shí)現(xiàn)更高的潛在收益。從改革的動(dòng)力機(jī)制來(lái)看，宅基地資產(chǎn)“激活”而帶來(lái)的高收益是各利益群體推動(dòng)改革的根本動(dòng)力所在；從改革的效果來(lái)看，宅基地資產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)能夠提高資產(chǎn)利用效率。因?yàn)檎卮嬖凇胺俊?、“地”所有?quán)主體不一致的問(wèn)題，財(cái)產(chǎn)功能的激活可從宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的激活開(kāi)始。激活的邊界由規(guī)劃統(tǒng)一控制，地方政府規(guī)劃部門(mén)和村集體執(zhí)行嚴(yán)格的監(jiān)管權(quán)，因此，激活宅基地財(cái)產(chǎn)功能的原則也可總結(jié)為“放開(kāi)一部分（財(cái)產(chǎn)功能），收緊另一部分（加強(qiáng)監(jiān)管）”。

制度改革勢(shì)必將調(diào)整原制度體系下的利益相關(guān)者關(guān)系，因此在激活宅基地財(cái)產(chǎn)功能之前，必須理清兩個(gè)問(wèn)題：一是改革的主導(dǎo)是誰(shuí)，也就是轉(zhuǎn)讓權(quán)的歸屬；二是改革的收益如何劃分，也就是收益權(quán)的歸屬。事實(shí)上，在新的權(quán)屬關(guān)系尚未通過(guò)法律重新劃分的情況下，原制度下的權(quán)屬擁有者很有可能抓住改革的先動(dòng)權(quán)。在這種情況下，這些原權(quán)屬擁有者正是基層地方政府和有權(quán)威的村集體。在已有的制度創(chuàng)新實(shí)踐中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村干部往往成了宅基地流轉(zhuǎn)權(quán)的權(quán)利主體。若地方改革的初衷不是為民謀利，那么增值收益權(quán)往往也掌握在基層政府手中，這是最糟的情況：權(quán)力的制衡消失了，改革變成了另一種形式的廉價(jià)城市化，或者是對(duì)農(nóng)村的二次“剝奪”。廣為詬病的“宅基地?fù)Q房”、“土地?fù)Q社?！?、“農(nóng)民上樓”的疑點(diǎn)就在這里。農(nóng)民作為宅基地財(cái)產(chǎn)的主體地位是毋庸置疑的。從私產(chǎn)的角度而言，可以市場(chǎng)交易，但不能變相剝奪；可以合理引導(dǎo)，但不能強(qiáng)制執(zhí)行。因此，對(duì)于流轉(zhuǎn)權(quán)和收益權(quán)主體的問(wèn)題，我們的觀點(diǎn)是，基層地方政府掌握宅基地的規(guī)劃管理權(quán)，規(guī)范流轉(zhuǎn)底線(xiàn)，引導(dǎo)改革方向；同時(shí)通過(guò)稅收等手段來(lái)調(diào)節(jié)收益分配，而不是主動(dòng)參與。村集體和農(nóng)民掌握宅基地的流轉(zhuǎn)權(quán)和收益權(quán)，在法規(guī)和政府規(guī)劃部門(mén)的指導(dǎo)下主導(dǎo)改革的方向。

（三）嚴(yán)格土地管理

市場(chǎng)機(jī)制的一大弊病是在資源保護(hù)和公平分配等方面存在市場(chǎng)失靈。因此，即使在土地市場(chǎng)高度發(fā)育的美國(guó)，以規(guī)劃和用途管制為核心的土地管理制度也處于十分關(guān)鍵的地位。我國(guó)的土地管理主要包含以下內(nèi)容：第一是統(tǒng)籌規(guī)劃，即農(nóng)村宅基地位置、形態(tài)的變化要與事先的統(tǒng)籌規(guī)劃相匹配；第二是分類(lèi)管理，即按土地用途分類(lèi)進(jìn)行管理；第三是用途管制，即設(shè)定宅基地用途轉(zhuǎn)換的邊界條件；第四是嚴(yán)格審批，即對(duì)宅基地申請(qǐng)、流轉(zhuǎn)、退出等環(huán)節(jié)，建立規(guī)范而嚴(yán)格的審批程序。宅基地制度改革的“放開(kāi)一部分”，必須對(duì)應(yīng)著“收緊另一部分”。所謂的“另一部分”包含了耕地保護(hù)、用途管制、農(nóng)民最低居住保障等政策底線(xiàn)，也是“放開(kāi)的那部分”的底線(xiàn)。任何改革方案，若找不到“收緊另一部分”的有效機(jī)制，就必然難以被決策層接受。從十七屆三中全會(huì)提出的農(nóng)村土地制度改革“十六字原則”便可發(fā)現(xiàn)，“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”的四條原則中，兩條是關(guān)于土地管理的。

（四）分類(lèi)改革

由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、農(nóng)村和農(nóng)民所處區(qū)域與特點(diǎn)不同，我國(guó)的宅基地問(wèn)題不能一概而論，所采取的改革路徑也應(yīng)因地制宜，這時(shí)分類(lèi)思維顯得很重要。對(duì)于高市場(chǎng)化的農(nóng)村和非農(nóng)化的個(gè)人而言，宅基地的保障功能已顯得更為弱化，若仍然強(qiáng)調(diào)單一的居住保障功能，農(nóng)村和個(gè)人的發(fā)展都將反受桎梏。這時(shí)宅基地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)功能的合理化就需要激活宅基地的財(cái)產(chǎn)功能，而弱化其保障功能；相反，在仍然以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活為主的內(nèi)地傳統(tǒng)農(nóng)村和傳統(tǒng)農(nóng)民，宅基地的保障功能仍然十分重要，因此應(yīng)在完善其居住保障功能的前提下，探索構(gòu)建其財(cái)產(chǎn)功能的實(shí)現(xiàn)載體，如土地發(fā)展權(quán)制度等。分類(lèi)改革的思維具體而言，是構(gòu)建分階段、分區(qū)域、分類(lèi)型的改革路徑?！胺蛛A段”指的是，依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展水平，在整體的制度層面分階段地推進(jìn)改革；“分區(qū)域”指的是，依據(jù)城市和鄉(xiāng)村的互動(dòng)關(guān)系變化，在政策實(shí)施層面按區(qū)域不同，落實(shí)不同的改革重點(diǎn)；“分類(lèi)型”指的是，依據(jù)農(nóng)民個(gè)體差異及其對(duì)宅基地功能需求的差異，在政策實(shí)施層面以農(nóng)民自愿選擇為前提，給出不同的改革方案。

三、宅基地制度改革的目標(biāo)體系

（一）總體目標(biāo)

從改革的決策層來(lái)看，宅基地制度改革的出發(fā)點(diǎn)是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和提高土地資源配置效率；從改革的實(shí)施層來(lái)看，土地和房屋是人們最重要的資產(chǎn)，農(nóng)民要求宅基地能在保障居住的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的資本化。因此，自上而下的發(fā)展戰(zhàn)略（城鄉(xiāng)統(tǒng)籌）與自下而上的訴求（住房的消費(fèi)和投資）都要求宅基地制度改革的最終目標(biāo)是：完善保障功能，激活財(cái)產(chǎn)功能。完善保障功能指的是，保持并完善宅基地對(duì)于農(nóng)民的基本居住保障功能，但形式不再是單一的統(tǒng)一無(wú)償分配，而是多種政策組合形式，最重要的是，給農(nóng)民以選擇權(quán)；激活財(cái)產(chǎn)功能指的是，宅基地資產(chǎn)的行政配置主導(dǎo)地位轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)配置為主，歸還宅基地流轉(zhuǎn)的權(quán)利，通過(guò)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)以實(shí)現(xiàn)宅基地合理配置和財(cái)產(chǎn)性收入。

（二）功能匹配與制度體系

宅基地保障功能的實(shí)現(xiàn)需要行政配置手段；而財(cái)產(chǎn)功能則需要資產(chǎn)的市場(chǎng)化流動(dòng)得以實(shí)現(xiàn)。從這個(gè)意義上來(lái)講，兩種功能下的制度體系安排是有很大差異的。宅基地的保障功能要求一次利分配的供應(yīng)制度，而財(cái)產(chǎn)功能要求實(shí)行有償供應(yīng)；保障功能滿(mǎn)足的是農(nóng)民的基本居住需求，因此不存在交易的需要，而財(cái)產(chǎn)功能正式要求允許宅基地的流轉(zhuǎn)、交易、抵押，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)性收入；在保障功能下，由于宅基地是無(wú)償提供的，因此當(dāng)宅基地?fù)碛姓卟辉儆斜槐Ｕ系谋匾蛸Y格，宅基地的退出也應(yīng)是強(qiáng)制性的和無(wú)償?shù)?。而在?cái)產(chǎn)功能下，宅基地能夠?yàn)閾碛姓咛峁┴?cái)產(chǎn)性收入，是一種私產(chǎn)，若想要擁有者退出宅基地，必須采用市場(chǎng)化的有償退出方案。

上述差異并非意味著兩種功能是“非此即彼”的關(guān)系。多方調(diào)查顯示，目前農(nóng)村的人均宅基地用地面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了150平方米的上限，已遠(yuǎn)離了居住保障的范圍?！氨Ｕ系拙€(xiàn)”是宅基地保障功能的題中之義，其提供的依據(jù)可以是人均收入、家庭人口或者范圍更廣的集體成員權(quán)，分配的標(biāo)準(zhǔn)可以是人均基本居住面積，在有條件的地區(qū)，亦可采用貨幣補(bǔ)償?shù)榷喾N方式。2009年的數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村建設(shè)用地總量是城市建設(shè)用地的5倍。在宅基地面積存量巨大的情況下，確保居住保障的底線(xiàn)，并對(duì)超出該底線(xiàn)的面積賦予完全的財(cái)產(chǎn)功能，這是實(shí)現(xiàn)“完善保障功能，激活財(cái)產(chǎn)功能”的總體目標(biāo)的路徑。因此，由供應(yīng)制度、使用與流轉(zhuǎn)制度、退出制度組成的宅基地制度體系整體改革應(yīng)當(dāng)考慮上述功能匹配的關(guān)系（如表1所示）。改革實(shí)現(xiàn)手段的設(shè)定也應(yīng)遵循“分層”的邏輯：屬于基本保障的部分采取行政配置主導(dǎo)的方式，其他部分遵循市場(chǎng)機(jī)制的規(guī)則，行政性的用途管制、土地管理制度的作用是設(shè)定宅基地供應(yīng)、使用與流轉(zhuǎn)、退出的邊界。

（三）分類(lèi)改革的目標(biāo)模式

隨著城市化推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，當(dāng)前的中國(guó)農(nóng)村和農(nóng)民已高度分化。在這種情況下，他們所面對(duì)的利益訴求、土地問(wèn)題都是十分不同的。因此，依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)、農(nóng)村和農(nóng)民個(gè)人市場(chǎng)化程度的高低，改革的重點(diǎn)和目標(biāo)模式都應(yīng)有所差異。

在制度推進(jìn)層面，宅基地制度改革應(yīng)分階段推進(jìn)，宅基地財(cái)產(chǎn)功能的實(shí)現(xiàn)程度是階段劃分的依據(jù)。第一個(gè)階段是確權(quán)與歷史遺留問(wèn)題的解決，這一階段的改革目標(biāo)是明晰宅基地產(chǎn)權(quán)，并采用多種方式解決小產(chǎn)權(quán)房、違規(guī)用地和建筑等歷史遺留問(wèn)題，建立起統(tǒng)一的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。第二個(gè)階段是將宅基地流轉(zhuǎn)范圍限定在農(nóng)民內(nèi)部，這一階段改革的目標(biāo)是完善宅基地的保障功能，促進(jìn)宅基地在農(nóng)民內(nèi)部的流動(dòng)，在促進(jìn)其財(cái)產(chǎn)功能部分實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，達(dá)到保障異地流動(dòng)農(nóng)民住房的目的。第三個(gè)階段是宅基地流轉(zhuǎn)全面推進(jìn)，這是建立在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房保障體系已經(jīng)構(gòu)建完全基礎(chǔ)上的。這一階段改革的目標(biāo)是建立多種形式的如指標(biāo)交易、金融證券等交易平臺(tái)，推動(dòng)宅基地財(cái)產(chǎn)最高流動(dòng)性的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源整合。

在政策實(shí)施層面，從空間維度來(lái)看，宅基地制度改革應(yīng)采取分區(qū)域的路徑，城鄉(xiāng)互動(dòng)關(guān)系的程度是區(qū)域劃分的標(biāo)準(zhǔn)。首先，在城市建成區(qū)內(nèi)，宅基地制度改革的目標(biāo)是通過(guò)城中村改造，完全承認(rèn)和釋放宅基地的財(cái)產(chǎn)功能，將城中村徹底城市化。其次，在城市建成區(qū)以外、城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)以?xún)?nèi)，宅基地制度改革的目標(biāo)是對(duì)于城市擴(kuò)張速度快的地區(qū)，通過(guò)實(shí)行撤村建居，避免城中村問(wèn)題的出現(xiàn)；同時(shí)完全承認(rèn)和釋放宅基地的財(cái)產(chǎn)功能，促使社會(huì)資本投入宅基地資產(chǎn)運(yùn)作而主動(dòng)實(shí)現(xiàn)城市化。最后，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的鄉(xiāng)村，宅基地制度改革的目標(biāo)是保留和完善居住保障，在維持現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，通過(guò)土地整理和村莊整理等方式實(shí)現(xiàn)土地集約利用，配合指標(biāo)交易等交易工具來(lái)實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)功能的釋放。

另外，在政策實(shí)施層面，從農(nóng)民個(gè)體差異的角度來(lái)看，宅基地制度改革應(yīng)采取分類(lèi)型的思路。第一類(lèi)是戶(hù)籍、生產(chǎn)和生活都已離開(kāi)農(nóng)村的家庭，宅基地制度改革的目標(biāo)是通過(guò)補(bǔ)償談判的方式，收回其擁有的宅基地財(cái)產(chǎn)；第二類(lèi)是有農(nóng)村戶(hù)籍的遷移家庭，宅基地制度改革的目標(biāo)是，在承認(rèn)其宅基地財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓權(quán)后，提供宅基地流轉(zhuǎn)或退出方案，村集體享有優(yōu)先收購(gòu)權(quán)，農(nóng)村家庭享有選擇權(quán)；第三類(lèi)是戶(hù)籍、生產(chǎn)、生活都在農(nóng)村的家庭，宅基地制度改革的目標(biāo)是，保留和完善宅基地的基本居住保障功能，并激活宅基地的財(cái)產(chǎn)功能。

參考文獻(xiàn)：

1.北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究綜合課題組.還權(quán)賦能：奠定長(zhǎng)期發(fā)展的可靠基礎(chǔ).北京大學(xué)出版社.2010

2.何·皮特. 誰(shuí)是中國(guó)土地的擁有者？——制度變遷、產(chǎn)權(quán)和社會(huì)沖突.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社.2008

3.王文 洪亞敏 彭文英. 集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益形成及其分配研究.中國(guó)土地科學(xué).2009

農(nóng)村宅基地改革方案范文第2篇

【關(guān)鍵詞】旅游產(chǎn)業(yè)用地改革；旅游城市發(fā)展；實(shí)現(xiàn)多贏

前言：

隨著人們工作節(jié)奏的加快，生活質(zhì)量的不斷提高，人們?cè)絹?lái)越注重精神世界的享受。而旅游，無(wú)疑成為許多人釋放壓力的好方式。為了建立健全的旅游產(chǎn)業(yè)用地改革機(jī)制，落實(shí)節(jié)約集約國(guó)土資源戰(zhàn)略，國(guó)土資源部實(shí)行試點(diǎn)開(kāi)展旅游產(chǎn)業(yè)用地改革，曾就有人云“桂林山水甲天下”，桂林市作為一個(gè)山水城市，必定是首當(dāng)其沖成為一個(gè)以城市為單位的旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試驗(yàn)區(qū)，改革試點(diǎn)將會(huì)創(chuàng)造出一個(gè)具有桂林地方特色的旅游產(chǎn)業(yè)土地利用以及管理制度。

1 旅游產(chǎn)業(yè)用地改革有助于加強(qiáng)當(dāng)?shù)芈糜萎a(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃管理制度

（1）根據(jù)桂林市土地利用總體規(guī)劃實(shí)施中期評(píng)估結(jié)果，建立適時(shí)修改機(jī)制，開(kāi)展土地利用總體規(guī)劃布局調(diào)整或修編工作，合理規(guī)劃桂林土地利用各項(xiàng)控制指標(biāo)以確保全市調(diào)劑平衡，主要目的是保護(hù)耕地、提高土地資源利用率、拓展旅游產(chǎn)業(yè)用地空間。

（2）旅游產(chǎn)業(yè)用地必須符合土地利用總體規(guī)劃要求，旅游產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目選址、建設(shè)用地規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容都應(yīng)按照土地利用總體規(guī)劃來(lái)進(jìn)行合理安排歸置，當(dāng)出現(xiàn)土地規(guī)劃面積不足使用時(shí)應(yīng)再根據(jù)實(shí)際用途進(jìn)行調(diào)節(jié)（可以從其它預(yù)留的用地如交通、農(nóng)村居民點(diǎn)以及城鎮(zhèn)建設(shè)指標(biāo)進(jìn)行調(diào)劑規(guī)劃）。但是，應(yīng)確保耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積不減少，建設(shè)用地規(guī)模不增加的情況下進(jìn)行調(diào)整和修改。

（3）制定旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點(diǎn)政策，要考慮旅游項(xiàng)目是否適應(yīng)于國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策以及當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，并且要注意其是否能迎合全市旅游發(fā)展總體規(guī)劃布局要求，還要觀察這個(gè)旅游項(xiàng)目是否能帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，后續(xù)影響又會(huì)如何，最重要的還是需要了解其是否會(huì)造成當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染、水土流失、土地資源浪費(fèi)等等因素，都必須考慮齊全，才能對(duì)當(dāng)?shù)芈糜萎a(chǎn)業(yè)用地改革起到積極作用。所以，應(yīng)嚴(yán)格限制建設(shè)規(guī)模以及開(kāi)發(fā)條件。

2 旅游產(chǎn)業(yè)用地改革有利于探索建立土地分類(lèi)管理體系

（1）根據(jù)對(duì)“桂林市旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點(diǎn)土地供應(yīng)管理實(shí)施辦法”以及“桂林市農(nóng)村集體土地使用權(quán)開(kāi)發(fā)旅游流轉(zhuǎn)實(shí)施辦法”的研究，生態(tài)景觀用地在不改變土地結(jié)構(gòu)性質(zhì)的情況下按照實(shí)際地類(lèi)管理，經(jīng)批準(zhǔn)使用的旅游景區(qū)內(nèi)的農(nóng)用地、未開(kāi)發(fā)利用的土地，國(guó)土部門(mén)可以依據(jù)歸屬情況頒發(fā)產(chǎn)權(quán)登記證，對(duì)于觀光型旅游景點(diǎn)中為改變土地用途和功能的生態(tài)景觀用地（植物觀賞園、農(nóng)業(yè)觀光園、森林公園、沒(méi)有被固化或破壞耕作層的土地等）可以依照《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》（GB/T21010―2007），按照實(shí)際地類(lèi)進(jìn)行分類(lèi)管理，不辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。

（2）與旅游產(chǎn)業(yè)用地密切相關(guān)的基礎(chǔ)、服務(wù)以及管理設(shè)施等旅游設(shè)施用地（旅游景點(diǎn)客戶(hù)服務(wù)中心、休憩廣場(chǎng)、固化停車(chē)場(chǎng)等）均界定為建設(shè)用地，應(yīng)嚴(yán)格辦理建設(shè)用地審批手續(xù)進(jìn)行建設(shè)用地管理。同時(shí)，對(duì)旅游景區(qū)內(nèi)單體用地面積小于150平方米的小型旅游設(shè)施用地，在不涉及占用耕地且不涉及土地征收的，可以簡(jiǎn)化報(bào)批審批流程。

3 旅游產(chǎn)業(yè)用地改革有益于加快當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，建立健全收益分配機(jī)制

（1）農(nóng)民個(gè)人利用合法的農(nóng)村宅基地進(jìn)行旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)或租賃或合作的方式給項(xiàng)目開(kāi)發(fā)者的，必須在保證宅基地所有權(quán)人不失居，并符合相關(guān)規(guī)劃的條件下，由旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)者、土地所有權(quán)人、土地使用權(quán)人等三方簽署協(xié)議，明確表明各方權(quán)利義務(wù)和收益分配方式。

（2）在征得當(dāng)?shù)鼐用褚庠傅那疤嵯鹿膭?lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民以集體土地參與旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，將景區(qū)周邊可開(kāi)發(fā)的土地，如耕地，在不改變土地所有權(quán)、土地結(jié)構(gòu)以及未破壞耕作層、未撂荒的基礎(chǔ)上，可以合理規(guī)劃整合土地用途，美化景觀、提高耕地質(zhì)量的同時(shí)提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入；對(duì)于農(nóng)作物采摘、風(fēng)景參觀、捕魚(yú)打獵等生態(tài)方式開(kāi)發(fā)農(nóng)家樂(lè)或農(nóng)家旅游項(xiàng)目用地可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以集體土地作價(jià)入股、合作聯(lián)營(yíng)或者租賃等方式提供給旅游項(xiàng)目建設(shè)開(kāi)發(fā)者用于旅游開(kāi)發(fā)，但必須按照相關(guān)規(guī)定辦理設(shè)施農(nóng)用地審批手續(xù)。

（3）加強(qiáng)區(qū)位調(diào)整用地和土地流轉(zhuǎn)的管理，建立旅游產(chǎn)業(yè)用地的集約用地評(píng)價(jià)體系。開(kāi)展旅游項(xiàng)目用地合理規(guī)劃評(píng)價(jià)研究，經(jīng)過(guò)數(shù)據(jù)分析得出旅游項(xiàng)目所產(chǎn)生的收益、就業(yè)人員的數(shù)量、生態(tài)保護(hù)結(jié)果等一系列數(shù)據(jù)與其它同類(lèi)型的國(guó)家或城市的旅游項(xiàng)目做對(duì)比分析以便作出更合理的旅游產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃，拓展旅游用地空間，探索出旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)的新模式。

4 旅游產(chǎn)業(yè)用地改革有助于現(xiàn)有旅游產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源充分利用的目標(biāo)

（1）根據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃以及桂林的實(shí)際情況，確立旅游景點(diǎn)及周邊建筑密度、容積率等標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)，而后進(jìn)行合理規(guī)劃以實(shí)現(xiàn)靈活具有彈性的供地方案。根據(jù)桂林旅游產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀并與其他地區(qū)的用地情況進(jìn)行分析對(duì)比，明確旅游產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)，然后合理規(guī)劃好旅游用地方案，明確旅游項(xiàng)目的準(zhǔn)入條件以及退出機(jī)制。

（2）明確投資建設(shè)企業(yè)在同等條件下有優(yōu)先享有旅游項(xiàng)目相關(guān)（如招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌等）的權(quán)益，鼓勵(lì)投資企業(yè)建設(shè)旅游公共設(shè)施（如客服中心、休憩點(diǎn)、綠化帶、停車(chē)場(chǎng)等），而且政府部門(mén)（部、廳級(jí)以上）應(yīng)在在旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點(diǎn)進(jìn)程中給予土地規(guī)劃、指標(biāo)管理、轉(zhuǎn)用審批以及資金配套等方面的支持，這樣有助于促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)繁榮。

5 總結(jié)

旅游產(chǎn)業(yè)用地合理的規(guī)劃管控，將會(huì)促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)大層次的發(fā)展，這就需要當(dāng)?shù)卣捌湎嚓P(guān)部門(mén)加強(qiáng)旅游景區(qū)管理，保護(hù)好當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，保障好當(dāng)?shù)鼐用竦木幼l件和合法權(quán)益，同時(shí)，旅游產(chǎn)業(yè)用地改革將會(huì)在很大層面上有效地刺激當(dāng)?shù)芈糜涡袠I(yè)以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]陶姍妮，李強(qiáng).《南方國(guó)土資源》2014年10期.

農(nóng)村宅基地改革方案范文第3篇

農(nóng)民的“土地權(quán)益”與農(nóng)民基于土地的“權(quán)益”

雖然農(nóng)民土地權(quán)益問(wèn)題早已為人們所關(guān)注，但是，至目前為止，“農(nóng)民土地權(quán)益”術(shù)語(yǔ)本身卻仍未有一個(gè)明確的定義：一方面，從法律規(guī)范層面來(lái)講，“農(nóng)民土地權(quán)益”尚未成為一個(gè)法律概念；另一方面，從學(xué)術(shù)研究層面來(lái)看，大部分學(xué)者都是把“農(nóng)民土地權(quán)益”當(dāng)作一個(gè)不言自明的概念來(lái)使用。而就已有的一些少量關(guān)于“農(nóng)民土地權(quán)益”概念之觀點(diǎn)而言，其主要包括兩種情況：一是從農(nóng)民的“土地權(quán)益”（限于物權(quán)體系內(nèi)）視角出發(fā)，主張農(nóng)民土地權(quán)益是指農(nóng)民所享有的物權(quán)體系內(nèi)的土地權(quán)益。例如，有觀點(diǎn)認(rèn)為，“農(nóng)民土地權(quán)益是指以農(nóng)村土地作為財(cái)產(chǎn)客體的各種權(quán)利的總和，包括土地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等?！盵3]二是從農(nóng)民基于土地有的“權(quán)益”（不限于物權(quán)體系內(nèi)）出發(fā)，主張農(nóng)民土地權(quán)益是指農(nóng)民基于土地所享有的全部權(quán)益。例如，有觀點(diǎn)認(rèn)為“，‘農(nóng)民的土地權(quán)益’是指農(nóng)民圍繞土地所產(chǎn)生的并且應(yīng)當(dāng)享有的一系列民利與獲得物質(zhì)利益權(quán)利的總稱(chēng)?！盵4]哪一種觀點(diǎn)才能夠真正反映“農(nóng)民土地權(quán)益”的本質(zhì)屬性？目前“，土地權(quán)利”或“土地權(quán)益”往往是指權(quán)利人按照法律規(guī)定直接支配土地的權(quán)利，如土地所有權(quán)、土地使用權(quán)、地役權(quán)、租賃權(quán)和耕作權(quán)等[5]。中國(guó)《物權(quán)法》所明確規(guī)定的土地權(quán)利就主要包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和地役權(quán)等權(quán)利。因此，相對(duì)而言，由于“土地權(quán)益”往往專(zhuān)指不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)體系內(nèi)的系列性權(quán)利，隨之，農(nóng)民土地權(quán)益的含義自然也就將被局限于物權(quán)體系內(nèi)。但是，在中國(guó)大陸地區(qū)的特定場(chǎng)景下，盡管農(nóng)地的所有者不是農(nóng)民，但是對(duì)于其實(shí)際占有者———農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地所承擔(dān)的絕不僅僅是經(jīng)濟(jì)功能，更多的還是生存功能和發(fā)展功能。如此一來(lái)，農(nóng)民基于土地所享有的權(quán)利，就必然包含有生存權(quán)、居住權(quán)、發(fā)展權(quán)和環(huán)境權(quán)等諸多事關(guān)農(nóng)民生死存亡的權(quán)利，而且，不容否認(rèn)的是，這些權(quán)利又恰恰都屬于基本權(quán)利，因此將農(nóng)民土地權(quán)益僅局限于物權(quán)體系內(nèi)的觀點(diǎn)就存有嚴(yán)重缺陷。更為關(guān)鍵的是，該種觀點(diǎn)不僅與事實(shí)不符，甚至還會(huì)給無(wú)止境地征收農(nóng)村土地提供了一種理論借口，即只要給與農(nóng)民足夠的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，就可以無(wú)限制地進(jìn)行征地。由此可見(jiàn)，就概念上來(lái)看，農(nóng)民土地權(quán)益應(yīng)是指農(nóng)民基于土地享有的權(quán)益；而從外延上來(lái)看，農(nóng)民土地權(quán)益既包括農(nóng)民基于土地所享有的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化等實(shí)體權(quán)益，也包括農(nóng)民為保護(hù)前述實(shí)體權(quán)益所享有的程序權(quán)益。

農(nóng)民土地實(shí)體權(quán)益與農(nóng)民土地程序權(quán)益的真實(shí)存在

如前所述，農(nóng)民土地權(quán)益主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是農(nóng)民土地權(quán)益中的實(shí)體權(quán)益，筆者將其稱(chēng)之為農(nóng)民土地實(shí)體權(quán)益；二是農(nóng)民土地權(quán)益中的程序權(quán)益，筆者將其稱(chēng)之為農(nóng)民土地程序權(quán)益。其中，農(nóng)民土地實(shí)體權(quán)益主要包括農(nóng)民土地經(jīng)濟(jì)權(quán)益、農(nóng)民土地政治權(quán)益、農(nóng)民土地社會(huì)權(quán)益和農(nóng)民土地文化權(quán)益等內(nèi)容。具體來(lái)說(shuō)，農(nóng)民土地經(jīng)濟(jì)權(quán)益主要包括農(nóng)民土地承包權(quán)、農(nóng)民土地使用權(quán)、農(nóng)民土地收益權(quán)和農(nóng)民土地受償權(quán)等；農(nóng)民土地政治權(quán)益主要包括農(nóng)民土地信仰權(quán)、農(nóng)民土地知情權(quán)、農(nóng)民土地參與權(quán)、農(nóng)民土地決策權(quán)和農(nóng)民土地監(jiān)督權(quán)等；農(nóng)民土地社會(huì)權(quán)益主要包括農(nóng)民土地就業(yè)權(quán)、農(nóng)民土地生存權(quán)、農(nóng)民土地居住權(quán)、農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)和農(nóng)民土地環(huán)境權(quán)等；農(nóng)民土地文化權(quán)益主要包括農(nóng)民基于土地享有農(nóng)村的物質(zhì)文化、制度文化、心理文化，以及農(nóng)村文化產(chǎn)品的權(quán)利。此外，就農(nóng)民土地程序權(quán)益來(lái)看，其主要是指因保障農(nóng)民土地實(shí)體權(quán)益而自然延伸出來(lái)的權(quán)益，如農(nóng)民土地糾紛行政裁決請(qǐng)求權(quán)和農(nóng)民土地糾紛司法裁判請(qǐng)求權(quán)等?，F(xiàn)實(shí)中，盡管農(nóng)民土地經(jīng)濟(jì)權(quán)益依然沒(méi)有得到有效的保障，卻也基本得到一致的承認(rèn)，與此相反，農(nóng)民土地政治權(quán)益、農(nóng)民土地社會(huì)權(quán)益和農(nóng)民土地文化權(quán)益，以及農(nóng)民土地程序權(quán)益等卻往往受到了忽視。本文以當(dāng)前農(nóng)村土地征收實(shí)踐中存在的農(nóng)民土地權(quán)益受侵情況為例，論證權(quán)益存在的真實(shí)性和亟待保障的迫切性。第一，農(nóng)民土地政治權(quán)益未得到充分的保障。首先，在審批征地方案階段，針對(duì)是否同意征收農(nóng)村耕地的問(wèn)題，農(nóng)民的決定權(quán)未受到尊重。因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā返?5條規(guī)定，農(nóng)村耕地征收是由國(guó)務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府單方批準(zhǔn)的，其無(wú)需聽(tīng)取農(nóng)民和農(nóng)民集體的意見(jiàn)。其次，在公告征地方案階段，針對(duì)是否同意耕地征收方案的問(wèn)題，農(nóng)民的參與權(quán)也缺少保障。因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā返?6條規(guī)定在此階段，農(nóng)民僅享有耕地補(bǔ)償?shù)牡怯洐?quán)利，對(duì)于耕地征收方案并無(wú)參與權(quán)和話(huà)語(yǔ)權(quán)。最后，在批準(zhǔn)補(bǔ)償方案階段，針對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低問(wèn)題，農(nóng)民的話(huà)語(yǔ)權(quán)也未受到重視，因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定，耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是由征地機(jī)關(guān)單方面決定的，農(nóng)民并不享有參與確定具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利。第二，農(nóng)民土地社會(huì)權(quán)益未得到充分的保障。首先，征收農(nóng)村耕地使得農(nóng)民失去就業(yè)崗位而影響了農(nóng)民的就業(yè)權(quán)。事實(shí)上，絕大部分農(nóng)民在被迫轉(zhuǎn)崗的過(guò)程中，也的確因缺乏足夠的技術(shù)而處于就業(yè)市場(chǎng)的末端。其次，征收農(nóng)村耕地?fù)p害了農(nóng)民的生存保障權(quán)，因?yàn)檎鞯厥沟棉r(nóng)民失去了土地這個(gè)最基本的生活保障。實(shí)踐中，由于征地補(bǔ)償費(fèi)用較低，且農(nóng)村社會(huì)保障水平依然比較落后，不少失地農(nóng)民的生活處境不僅沒(méi)有因?yàn)檎鞯囟岣?，反而呈現(xiàn)出“開(kāi)倒車(chē)”的趨勢(shì)。再次，征收農(nóng)村耕地?fù)p害了農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)，因?yàn)楫?dāng)農(nóng)民失去土地時(shí)，其也就失去了基于土地所享有的發(fā)展機(jī)會(huì)。例如，《土地管理法》第47條所規(guī)定的耕地征收補(bǔ)償目標(biāo)僅是為了“使需要安置的農(nóng)民保持原有的生活水平”，而未將農(nóng)民及其家庭的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)和今后發(fā)展考慮在內(nèi)。再如，事實(shí)上，由于中國(guó)實(shí)行的是國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的征收制度，即政府往往以較低的補(bǔ)償費(fèi)來(lái)征收農(nóng)村耕地，然后再以高出原補(bǔ)償費(fèi)許多倍的價(jià)格賣(mài)出[6]，如此一來(lái)，就使得農(nóng)民無(wú)法分享到土地的增值收益。復(fù)再次，個(gè)別征地機(jī)關(guān)強(qiáng)行以低價(jià)征收農(nóng)村宅基地的行為，也勢(shì)必?fù)p害了農(nóng)民土地社會(huì)權(quán)益中的住房保障權(quán)。最后，征收農(nóng)村土地也必將會(huì)損害到農(nóng)民的環(huán)境權(quán)。一般情況下，相較于市民而言，農(nóng)民可以接觸到更潔凈的空氣、更清潔的水、更充足的陽(yáng)光和更美的自然風(fēng)景，但是，一旦農(nóng)民的土地被征收，農(nóng)民被迫住進(jìn)城市之后，其本應(yīng)享有的環(huán)境權(quán)自然也就受到了影響，因?yàn)?，不僅其無(wú)法繼續(xù)享受農(nóng)村特有的清新環(huán)境，而且也無(wú)法繼續(xù)享受雞鳴犬吠、炊煙裊裊和空曠山野等農(nóng)村的特有美景。但是，就現(xiàn)有的征地補(bǔ)償制度而言，農(nóng)民基于土地享有的就業(yè)權(quán)、生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、居住權(quán)和環(huán)境權(quán)等社會(huì)權(quán)益，并沒(méi)有被納入到征地補(bǔ)償范圍中，因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā返?7條所規(guī)定的征地補(bǔ)償范圍僅包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)這三個(gè)方面的物質(zhì)損失，由此可見(jiàn)，農(nóng)民土地社會(huì)權(quán)益并未得到充分的重視和保障。第三，農(nóng)民土地文化權(quán)益未受到充分的保障。首先，由于農(nóng)民對(duì)耕地和宅基地都有著深深的依戀和歸屬等文化性情感，因此當(dāng)耕地，尤其是宅基地因征收而被鏟平時(shí)，其心理所受的創(chuàng)傷應(yīng)該是相當(dāng)嚴(yán)重的。畢竟失去了土地，往往也就意味著失去了村落、宅、祖居、井、服飾和食器等諸多凝聚歷史文化的物質(zhì)載體。其次，當(dāng)農(nóng)民因征收而失去了全部土地的時(shí)候，這也就意味著其基于土地而形成或養(yǎng)成的安逸、穩(wěn)定和安全等心理和吃苦耐勞、堅(jiān)忍不拔和忍辱負(fù)重等性格將受到影響。如此一來(lái)，這勢(shì)必又使得農(nóng)民的心理文化和以此為基礎(chǔ)的農(nóng)村文化將受到一定程度的影響。再次，當(dāng)農(nóng)村耕地或宅基地被全部征收的時(shí)候，對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，這也就意味著其將徹底失去在農(nóng)村生活的機(jī)會(huì)、失去基于土地而養(yǎng)成的生活習(xí)慣和生產(chǎn)方式。隨之，農(nóng)民不僅無(wú)法繼續(xù)欣賞到早已習(xí)慣的地方戲曲和武術(shù)表演等農(nóng)村文化產(chǎn)品，而且還往往會(huì)在語(yǔ)言、飲食、起居、習(xí)俗和禮儀等方面出現(xiàn)文化適應(yīng)上的困難。對(duì)此，正如有觀點(diǎn)所言，“村落終結(jié)過(guò)程中的裂變和新生，也并不是輕松歡快的旅行，它不僅充滿(mǎn)利益的摩擦和文化的碰撞，而且伴隨著巨變的失落和超越的艱難?！盵7]但從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，農(nóng)民土地文化權(quán)益顯然還沒(méi)有得到足夠的關(guān)注，因?yàn)?，不僅征地補(bǔ)償范圍中不包括對(duì)該權(quán)益損失進(jìn)行的補(bǔ)償，而且失地農(nóng)民因文化適應(yīng)困難而引發(fā)的心理問(wèn)題也未得到足夠的關(guān)注和治療。第四，農(nóng)民土地程序權(quán)益缺乏應(yīng)有的法律保障。目前，對(duì)于中國(guó)大陸地區(qū)的農(nóng)民而言，不僅征地程序不是一種完全的參與型程序，而且針對(duì)征地糾紛的訴訟救濟(jì)機(jī)制也不健全。例如，盡管農(nóng)民對(duì)征地方案不滿(mǎn)意，卻始終無(wú)力阻擋征收的進(jìn)程。從表面上看，也許是某些征地機(jī)關(guān)過(guò)于急躁，沒(méi)有依法辦事，但是，究其根源還是在于農(nóng)民土地權(quán)益訴求機(jī)制不健全，尤其是司法救濟(jì)權(quán)沒(méi)有得到足夠的保障。例如，根據(jù)《行政復(fù)議法》第30條第2款的規(guī)定，農(nóng)村集體或農(nóng)民可以對(duì)國(guó)務(wù)院、省、自治區(qū)、直轄市人民政府做出的征用土地的決定提起行政復(fù)議，但行政復(fù)議決定卻是最終裁決。再如，根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款的規(guī)定，農(nóng)民對(duì)農(nóng)地征收補(bǔ)償方案和安置有異議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)和裁決，即使農(nóng)民對(duì)協(xié)調(diào)和裁決的結(jié)果仍不滿(mǎn)意的，也不得影響農(nóng)地征收工作的正常開(kāi)展。另外，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第1條第1、3款和第24條的規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)受理農(nóng)民針對(duì)承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配不均所提起的訴訟，但卻不受理農(nóng)民就用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額所提起的訴訟，即土地補(bǔ)償費(fèi)“分不分”和“拿多少出來(lái)分”等問(wèn)題，因?qū)儆诖迕褡灾蔚姆懂?，故不屬人民法院的受案范圍?/p>

農(nóng)民土地權(quán)益與基本權(quán)利譜系的契合

目前，雖然理論界和實(shí)務(wù)界均未就并非本土概念的“基本權(quán)利”形成一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)性定義，但卻也在一定程度上達(dá)成了共識(shí)：就內(nèi)容體系來(lái)看，基本權(quán)利不僅包括生存權(quán)、政治權(quán)、經(jīng)濟(jì)權(quán)、社會(huì)權(quán)和文化權(quán)等實(shí)體性權(quán)益，也包括相關(guān)的程序性權(quán)益和救濟(jì)性權(quán)益[8]；就主要特征來(lái)看，基本權(quán)利對(duì)于公民來(lái)說(shuō)具有不可或缺性和不可轉(zhuǎn)讓性等特質(zhì)。總之，基本權(quán)利是人們?cè)诮?jīng)濟(jì)生活、政治生活、社會(huì)生活和文化生活中所享有的一些不容剝奪的根本性權(quán)利[9]。由此可以清晰地看出，農(nóng)民土地權(quán)益與基本權(quán)利的概念和特征都是相吻合的，這也證明了農(nóng)民土地權(quán)益也是一種基本權(quán)利，而且是農(nóng)民基于土地所享有的基本權(quán)利。因?yàn)椋瑢?duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，農(nóng)民土地承包權(quán)、農(nóng)民土地知情權(quán)、農(nóng)民土地決策權(quán)、農(nóng)民土地就業(yè)權(quán)、農(nóng)民土地生存權(quán)、農(nóng)民土地生活權(quán)、農(nóng)民土地環(huán)境權(quán)和農(nóng)民土地文化權(quán)等實(shí)體權(quán)益，以及以裁判請(qǐng)求權(quán)為主要內(nèi)容的農(nóng)民土地程序權(quán)益，都屬于不可或缺的根本性權(quán)利。事實(shí)上，目前中國(guó)也已在不自覺(jué)中將農(nóng)民土地權(quán)益視為農(nóng)民的一種基本權(quán)利。例如，《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2009－2010年）》就專(zhuān)門(mén)規(guī)定了農(nóng)民土地權(quán)益保障問(wèn)題，即“依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給予農(nóng)民集體和被征地農(nóng)民合理補(bǔ)償，并解決好被征地農(nóng)民的就業(yè)、住房、社會(huì)保障問(wèn)題。”此外，由于農(nóng)地不僅關(guān)系農(nóng)民自身的生存和發(fā)展，也關(guān)系其后代的生存和發(fā)展，因此農(nóng)民土地權(quán)益也就是一種代際權(quán)益，而這無(wú)疑更能證明農(nóng)民土地權(quán)益是農(nóng)民所享有的一種基本權(quán)利。不過(guò)，需要說(shuō)明的是，農(nóng)民土地權(quán)益是基本權(quán)利，并不意味著農(nóng)民土地權(quán)益中的所有內(nèi)容均具有基本權(quán)利屬性，例如農(nóng)民的土地使用權(quán)和土地收益權(quán)就不屬于基本權(quán)利的體系，而是由民事法律關(guān)系所調(diào)整的財(cái)產(chǎn)性權(quán)益。既然，農(nóng)民土地權(quán)益在整體上屬于農(nóng)民所特有的基本權(quán)利，而基本權(quán)利又屬于典型的公法性權(quán)利，因此農(nóng)民土地權(quán)益自然也就具有了公法性質(zhì)，農(nóng)民土地權(quán)益保障問(wèn)題自然也就是一個(gè)如何限制公權(quán)力的公法問(wèn)題。

農(nóng)村宅基地改革方案范文第4篇

一、充分認(rèn)識(shí)深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的重要意義

當(dāng)前是繼續(xù)應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)、保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、建設(shè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)文化高地的關(guān)鍵時(shí)期。國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)深度調(diào)整和深刻變化,迫切要求全市上下進(jìn)一步解放思想,轉(zhuǎn)變觀念,加大改革的力度,破除制約經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的體制機(jī)制障礙,切實(shí)推動(dòng)全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展。按照市委、市政府確定的建設(shè)“區(qū)域新興產(chǎn)業(yè)高地、區(qū)域物流服務(wù)高地、區(qū)域生態(tài)宜居高地、區(qū)域文化發(fā)展高地、區(qū)域科技人才高地”的目標(biāo)要求,從制約全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出矛盾和問(wèn)題入手,深化重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革,努力在“擴(kuò)大總量提質(zhì)增效、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)、創(chuàng)新型城市建設(shè)、綠色建設(shè)、一體化發(fā)展和加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)”等六個(gè)方面實(shí)現(xiàn)重大進(jìn)展。

二、總體要求和目標(biāo)任務(wù)

(一)總體要求

把保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)結(jié)合起來(lái),著力完善促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的體制機(jī)制;把完善政府調(diào)控與充分發(fā)揮市場(chǎng)作用結(jié)合起來(lái),著力激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)在動(dòng)力與活力;把推進(jìn)社會(huì)建設(shè)與創(chuàng)新公共服務(wù)體制結(jié)合起來(lái),著力健全改善民生的保障機(jī)制;把提高經(jīng)濟(jì)效益與促進(jìn)社會(huì)公平結(jié)合起來(lái),著力形成促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的體制機(jī)制;把加快國(guó)內(nèi)發(fā)展與提升開(kāi)放水平結(jié)合起來(lái),著力形成國(guó)際合作與競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)。

(二)目標(biāo)任務(wù)

1.破除二元結(jié)構(gòu),推動(dòng)城鄉(xiāng)融合。全面貫徹落實(shí)市委、市政府《關(guān)于加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的意見(jiàn)》(德發(fā)〔2010〕18號(hào)),變革農(nóng)村行政管理體制,由原來(lái)的以自然村為基本單元的管理體制向新型農(nóng)村社區(qū)管理體制轉(zhuǎn)變;變革農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式,由原來(lái)分散居住向集中居住轉(zhuǎn)變,由分散經(jīng)營(yíng)向集約經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變;變革農(nóng)村社會(huì)管理制度,公共服務(wù)制度由政府單向投入城市向城鄉(xiāng)全覆蓋轉(zhuǎn)變,社會(huì)福利制度由城鄉(xiāng)不均衡向城鄉(xiāng)均等轉(zhuǎn)變,戶(hù)籍管理由城鄉(xiāng)二元管理向城鄉(xiāng)一體化管理轉(zhuǎn)變。(市農(nóng)辦、發(fā)改委負(fù)責(zé))2.加大支持力度,完善扶持“三農(nóng)”政策體系。在繼續(xù)貫徹“多予少取放活”方針、進(jìn)一步完善城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)機(jī)制的同時(shí),鼓勵(lì)城市資本下鄉(xiāng)進(jìn)行合村建區(qū)和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)以及適宜于農(nóng)村發(fā)展的農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè),并帶動(dòng)人才、技術(shù)和管理理念下鄉(xiāng)。繼續(xù)完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,推動(dòng)省市兩級(jí)財(cái)力下沉,努力推動(dòng)全市基本公共服務(wù)均等化。推動(dòng)金融資源向農(nóng)村配置,引導(dǎo)金融服務(wù)和金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)村延伸。鼓勵(lì)農(nóng)村金融組織創(chuàng)新,積極發(fā)展面向“三農(nóng)”的中小型金融機(jī)構(gòu),支持和引導(dǎo)發(fā)展以專(zhuān)業(yè)合作社、社區(qū)股份合作社和土地股份合作社為主要形式的農(nóng)村互助合作組織,允許有條件的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社開(kāi)展信用合作。(市農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)局、發(fā)改委、財(cái)政局、金融辦負(fù)責(zé))3.明晰農(nóng)村產(chǎn)權(quán),保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。逐步解決農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)虛置問(wèn)題,加緊對(duì)農(nóng)村土地承包權(quán)等各類(lèi)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行確權(quán)、登記和頒證,允許農(nóng)村產(chǎn)權(quán)通過(guò)轉(zhuǎn)讓、租賃、入股、抵押等形式實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)和取得財(cái)產(chǎn)性收入。推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革,能夠折股量化的盡量落實(shí)到人。搞好農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)和產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)組織建設(shè),配套建立產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)制和市場(chǎng)交易規(guī)則,盡快形成完善的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)體系。繼續(xù)推進(jìn)集體林權(quán)制度改革,推動(dòng)林權(quán)有償轉(zhuǎn)讓和流轉(zhuǎn)。進(jìn)一步深化水利工程管理體制和農(nóng)村水利體制改革,探索推進(jìn)農(nóng)村小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)多元化改革。(市農(nóng)辦、發(fā)改委、農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局、水利局負(fù)責(zé))4.深化土地管理制度改革,推進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)資本化。鼓勵(lì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法流轉(zhuǎn),探索土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓、入股、出租、抵押、融資等多種物權(quán)化實(shí)現(xiàn)形式,推動(dòng)農(nóng)村土地使用權(quán)的資本化和市場(chǎng)化。在不改變農(nóng)用地性質(zhì)的條件下,允許和鼓勵(lì)城市工商企業(yè)通過(guò)租賃、入股、接受土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓等形式到農(nóng)村進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng),用先進(jìn)的經(jīng)營(yíng)理念來(lái)推動(dòng)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程。深化征地制度改革,完善征地程序,探索科學(xué)合理的征地補(bǔ)償機(jī)制。積極探索農(nóng)村宅基地有償取得和退出機(jī)制,加大城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)施力度,在舊村改造和村莊整合中節(jié)約的土地復(fù)墾為耕地,除留作農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地以外的剩余部分,可置換為城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo),置換所得收入,全部用作農(nóng)民拆舊建新住房的補(bǔ)貼以及發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)和集體公共事業(yè)。(市農(nóng)業(yè)局、國(guó)土資源局、林業(yè)局負(fù)責(zé))5.破除城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制障礙,加速農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程。加速農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程,建立與加速城鎮(zhèn)化相適應(yīng)的體制與機(jī)制。積極探索培育大城市的路子、機(jī)制和研究撤縣(市)建區(qū)問(wèn)題,著力提高城市化發(fā)展的內(nèi)在素質(zhì)和戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)能力。加速發(fā)展小城市和中心鎮(zhèn),達(dá)到小城市標(biāo)準(zhǔn)的縣要爭(zhēng)取撤縣建市,中心鎮(zhèn)的發(fā)展目標(biāo)定位應(yīng)為小城市,功能定位應(yīng)能承擔(dān)縣城和縣級(jí)市的副中心職能,并賦予部分縣級(jí)管理權(quán)限;布局上不能過(guò)多過(guò)散,每個(gè)縣和縣級(jí)市的中心鎮(zhèn)數(shù)量應(yīng)限定在1-2個(gè)以?xún)?nèi)。把農(nóng)村社區(qū)的培育納入城鎮(zhèn)化體系之中,按照省委、省政府《關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的意見(jiàn)》(魯發(fā)〔2009〕23號(hào))要求,人口目標(biāo)規(guī)模要達(dá)到3000-10000人,基礎(chǔ)設(shè)施與農(nóng)村社區(qū)環(huán)境面貌建設(shè)的目標(biāo)要求要達(dá)到小城鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn),把房地產(chǎn)業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)加以培植,深化房地產(chǎn)管理體制和市場(chǎng)調(diào)控模式改革,努力把房地產(chǎn)業(yè)做大作強(qiáng)。(市住建局、民政局負(fù)責(zé))6.建立城鎮(zhèn)化發(fā)展的促進(jìn)機(jī)制,增強(qiáng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的動(dòng)力和活力。按照人口向城鎮(zhèn)集中、產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中和土地向種田能手集中的要求,在集中做大做強(qiáng)縣城的同時(shí),要建立農(nóng)民和農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向中心鎮(zhèn)與農(nóng)村社區(qū)集中的促進(jìn)機(jī)制。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌銜接的各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施、各級(jí)財(cái)政安排的農(nóng)村建設(shè)資金、各類(lèi)公共服務(wù)及享受政府政策支持的市場(chǎng)化服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施的布局,都應(yīng)向中心鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)傾斜,以增強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的吸引力,探索研究有利于城鎮(zhèn)化發(fā)展的土地管理政策,鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民通過(guò)舊村改造和合村并建融入城市或向中心鎮(zhèn)、農(nóng)村社區(qū)集中。(市住建局、民政局、財(cái)政局負(fù)責(zé))7.創(chuàng)新城鎮(zhèn)社會(huì)管理,保障社會(huì)安全穩(wěn)定。在取消戶(hù)籍二元化管理的基礎(chǔ)上,繼續(xù)深化戶(hù)籍制度改革。放寬專(zhuān)業(yè)人才、大中專(zhuān)畢業(yè)生、投資、經(jīng)商、購(gòu)房、進(jìn)城務(wù)工人員的落戶(hù)政策,消除進(jìn)城務(wù)工、落戶(hù)、定居的體制;結(jié)合城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè),加快城中村體制轉(zhuǎn)變,將在市(城)區(qū)建城區(qū)內(nèi)的農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)化為城市社區(qū),讓該社區(qū)的無(wú)地農(nóng)民轉(zhuǎn)化為城市居民,享受城市居民的待遇;積極探索研究小產(chǎn)權(quán)房的落戶(hù)政策和管理方法。通過(guò)多渠道引導(dǎo)農(nóng)民變市民,吸引各方人才進(jìn)城落戶(hù),膨脹城市(鎮(zhèn))人口。創(chuàng)造消費(fèi),擴(kuò)大內(nèi)需。結(jié)合戶(hù)籍制度改革,完善暫住戶(hù)口登記制度、外來(lái)人口調(diào)控和服務(wù)管理機(jī)制,研究推行居住證制度。(市公安局負(fù)責(zé))8.深化環(huán)保機(jī)制改革,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。通過(guò)提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、限制產(chǎn)業(yè)進(jìn)入等多種措施,強(qiáng)化對(duì)落后技術(shù)、高消耗、高污染產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和項(xiàng)目的約束,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。進(jìn)一步完善重點(diǎn)污染源和環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)制度,推行總量減排、環(huán)境質(zhì)量行政首長(zhǎng)責(zé)任追究制度。開(kāi)展重點(diǎn)流域、區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作。研究探索建立污染物排放激勵(lì)約束機(jī)制和排污權(quán)指標(biāo)分配管理體制,開(kāi)展排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作。(市環(huán)保局、經(jīng)信委、財(cái)政局、物價(jià)局負(fù)責(zé))9.繼續(xù)推進(jìn)壟斷行業(yè)和國(guó)有困難企業(yè)改革,加快現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)。進(jìn)一步打破壟斷行業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入限制,建立健全適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的壟斷行業(yè)激勵(lì)約束機(jī)制。建立和完善特許經(jīng)營(yíng)制度,對(duì)直接關(guān)系社會(huì)公共利益、具有自然壟斷性的行業(yè),探索實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)和特許經(jīng)營(yíng)制度。繼續(xù)深化國(guó)有困難企業(yè)改革。推動(dòng)企業(yè)的戰(zhàn)略性重組和布局調(diào)整,集中培育一批具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和全國(guó)影響力的大企業(yè)集團(tuán)。(市經(jīng)信委、發(fā)改委、財(cái)政局、人社局、國(guó)土資源局負(fù)責(zé))10.做大作強(qiáng)中小企業(yè)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì),增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。全面落實(shí)支持中小企業(yè)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各項(xiàng)政策,在市場(chǎng)準(zhǔn)入、稅收優(yōu)惠、政策扶持、信貸支持、建設(shè)用地審批等各個(gè)方面,都要給予中小企業(yè)和非公經(jīng)濟(jì)以平等待遇,并研究制定通過(guò)政府采購(gòu)支持中小企業(yè)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策與措施。結(jié)合國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整和從部分競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的退出,要允許和鼓勵(lì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)通過(guò)參股、控股和收購(gòu)等形式參與國(guó)有企業(yè)的改制改造和重組,發(fā)展混合型經(jīng)濟(jì)。加強(qiáng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)信用擔(dān)保體系建設(shè),綜合運(yùn)用資本注入、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助等方式,培植一批規(guī)范化、擔(dān)保能力強(qiáng)的擔(dān)保機(jī)構(gòu),著力構(gòu)建民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)融資信用服務(wù)平臺(tái)。搞好市級(jí)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的運(yùn)作管理,擴(kuò)大市級(jí)再擔(dān)保公司資本金規(guī)模,盡快建立小企業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制,努力破解中小企業(yè)特別是小企業(yè)融資難問(wèn)題。引導(dǎo)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)采用現(xiàn)代管理模式和現(xiàn)代企業(yè)制度,努力解決許多家族式企業(yè)不能持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題。(市經(jīng)信委、中小企業(yè)局、金融辦、發(fā)改委負(fù)責(zé))11.深化金融體制改革,增強(qiáng)金融服務(wù)功能。進(jìn)一步完善金融服務(wù)體系,積極支持中央駐德銀行機(jī)構(gòu)改革發(fā)展;大力引進(jìn)各類(lèi)銀行機(jī)構(gòu)來(lái)我市設(shè)立分支機(jī)構(gòu);繼續(xù)深化農(nóng)村信用社改革,積極推進(jìn)農(nóng)村商業(yè)銀行試點(diǎn)工作;推動(dòng)城市商業(yè)銀行繼續(xù)加快縣域分支機(jī)構(gòu)設(shè)立步伐,深化與戰(zhàn)略投資者的合作,為下一步實(shí)現(xiàn)跨區(qū)經(jīng)營(yíng)奠定基礎(chǔ);深化村鎮(zhèn)銀行、貸款公司等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)試點(diǎn),進(jìn)一步完善農(nóng)村金融服務(wù)體系。支持民間資本以入股方式參與城市商業(yè)銀行的增資擴(kuò)股,參股農(nóng)村合作銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行;鼓勵(lì)引導(dǎo)民間資本發(fā)起或參與設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村金融組織,重點(diǎn)鼓勵(lì)民間資本參與設(shè)立小額貸款公司。引導(dǎo)符合條件的非公有制企業(yè)設(shè)立金融中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。完善多層次資本市場(chǎng)體系,加大推動(dòng)企業(yè)上市力度,擴(kuò)大企業(yè)債券融資規(guī)模。支持發(fā)展各類(lèi)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu),加快建設(shè)多元化投資的融資擔(dān)保體系。積極穩(wěn)妥地推進(jìn)小額貸款公司試點(diǎn),加大扶持力度,著力解決發(fā)展中的政策性問(wèn)題,促進(jìn)小額貸款公司規(guī)范發(fā)展。(市金融辦、人行、銀監(jiān)分局、發(fā)改委負(fù)責(zé))12.加強(qiáng)自主創(chuàng)新體系建設(shè),強(qiáng)化對(duì)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的技術(shù)支撐。把轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式納入主要依靠科技進(jìn)步的軌道,深化科技體制改革,完善自主創(chuàng)新的投入引導(dǎo)機(jī)制、政策導(dǎo)向激勵(lì)機(jī)制、人才培養(yǎng)機(jī)制和考核評(píng)價(jià)機(jī)制,引導(dǎo)和支持創(chuàng)新要素向企業(yè)集聚。建立技術(shù)要素參與收益分配的制度,推進(jìn)以企業(yè)為主體、市場(chǎng)為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)。繼續(xù)完善源頭創(chuàng)新、企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、成果轉(zhuǎn)化和中介服務(wù)三類(lèi)平臺(tái)建設(shè),健全支持創(chuàng)新型企業(yè)的投融資體制,鼓勵(lì)各類(lèi)社會(huì)資本開(kāi)展創(chuàng)業(yè)投資和股權(quán)投資,支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新型中小企業(yè)發(fā)展。(市科技局、經(jīng)信委負(fù)責(zé))13.改革外資外貿(mào)管理體制,轉(zhuǎn)變對(duì)外貿(mào)易發(fā)展方式,提高利用外資的質(zhì)量與水平。研究制定促進(jìn)外貿(mào)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的指導(dǎo)意見(jiàn),促進(jìn)對(duì)外貿(mào)易由規(guī)模擴(kuò)張型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變。鼓勵(lì)發(fā)展服務(wù)貿(mào)易,加快出臺(tái)支持服務(wù)貿(mào)易發(fā)展的政策措施,限制“兩高一資”產(chǎn)品出口。建立健全國(guó)際貿(mào)易摩擦和貿(mào)易壁壘應(yīng)對(duì)機(jī)制、應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。研究探索能夠充分發(fā)揮保稅物流中心等各類(lèi)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域和場(chǎng)所作用的體制與機(jī)制,提升特殊區(qū)域的服務(wù)功能和運(yùn)營(yíng)效益。加強(qiáng)跨區(qū)域口岸通關(guān)協(xié)作,推進(jìn)跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算。進(jìn)一步明確開(kāi)放的重點(diǎn)國(guó)家和地區(qū),深化同跨國(guó)公司的戰(zhàn)略性合作。推動(dòng)開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制改革,再造開(kāi)發(fā)區(qū)體制優(yōu)勢(shì)。進(jìn)一步下放外資審批權(quán)限,簡(jiǎn)化和規(guī)范外資審批程序,建立外資并購(gòu)安全審查制度,制定利用外資培植新型戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)、高端高質(zhì)高效產(chǎn)業(yè)和改組改造現(xiàn)有企業(yè)的政策措施。(市商務(wù)局、發(fā)改委、打私口岸辦、海關(guān)負(fù)責(zé))14.深化就業(yè)體制改革,扎實(shí)做好就業(yè)和再就業(yè)工作。進(jìn)一步完善和落實(shí)促進(jìn)城鄉(xiāng)各類(lèi)勞動(dòng)者就業(yè)的扶持政策,繼續(xù)推進(jìn)以高校畢業(yè)生、就業(yè)困難人員和農(nóng)民工為重點(diǎn)的就業(yè)幫扶工作。完善支持自主創(chuàng)業(yè)政策體系,搞好政策平臺(tái)、項(xiàng)目展示平臺(tái)、創(chuàng)業(yè)孵化平臺(tái)和咨詢(xún)服務(wù)平臺(tái)建設(shè),健全政策扶持、創(chuàng)業(yè)服務(wù)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)三位一體的工作機(jī)制。加強(qiáng)失業(yè)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè),建立失業(yè)預(yù)警和動(dòng)態(tài)重點(diǎn)監(jiān)控制度。(市人社局牽頭、市就業(yè)和農(nóng)民工工作聯(lián)席會(huì)議成員單位配合)15.深化社保制度改革,提高社會(huì)保障水平。繼續(xù)擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面,積極消除城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度空白,重點(diǎn)做好非公有制經(jīng)濟(jì)從業(yè)人員、農(nóng)民工、被征地農(nóng)民、城鎮(zhèn)個(gè)體商戶(hù)和靈活就業(yè)人員的參保工作。全面落實(shí)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌政策,建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制。加快城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的整合與銜接,促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化。加快新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè),研究探索農(nóng)民工在城鎮(zhèn)參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與在農(nóng)村參加新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的銜接機(jī)制。提高各項(xiàng)社會(huì)保障統(tǒng)籌層次,醫(yī)療、失業(yè)、工傷保險(xiǎn)要盡快實(shí)現(xiàn)市級(jí)統(tǒng)籌。研究制定城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保障和新農(nóng)合制度之間相互銜接的政策措施。完善失業(yè)保險(xiǎn)制度,開(kāi)展擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍試點(diǎn)。探索建立低保標(biāo)準(zhǔn)正常增長(zhǎng)機(jī)制,完善農(nóng)村五保供養(yǎng)、臨時(shí)救助和醫(yī)療救助制度,大力發(fā)展社會(huì)福利和慈善事業(yè)。改革住房保障制度,把提供經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房和公共租賃住房作為住房保障的重要形式,研究將農(nóng)民工納入經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房和公共租賃住房保障范圍和建立農(nóng)村困難群體住房保障制度的問(wèn)題。(市人社局、民政局、住建局負(fù)責(zé))16.深化投資體制改革,促進(jìn)投資管理科學(xué)化。根據(jù)國(guó)家出臺(tái)的政府投資條例,研究我市加強(qiáng)政府投資管理的實(shí)施辦法。進(jìn)一步放寬對(duì)非公經(jīng)濟(jì)投資領(lǐng)域的限制,鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入法律法規(guī)未明確禁止準(zhǔn)入的行業(yè)和領(lǐng)域。根據(jù)省出臺(tái)的企業(yè)投資核準(zhǔn)備案辦法和代建制管理辦法,研究制定我市的相關(guān)管理辦法。發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的導(dǎo)向作用,加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃、計(jì)劃、財(cái)稅、價(jià)格、建設(shè)用地供給和政府采購(gòu)等調(diào)控手段的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),形成推動(dòng)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的合力。建立戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育引導(dǎo)機(jī)制和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造提升促進(jìn)機(jī)制,突破制約服務(wù)業(yè)發(fā)展的體制和政策障礙,健全促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的體制機(jī)制。(市發(fā)改委、經(jīng)信委負(fù)責(zé))17.深化節(jié)能管理體制改革,提高全社會(huì)能源利用效率。進(jìn)一步建立健全能耗統(tǒng)計(jì)、檢測(cè)、考核體系,完善節(jié)能統(tǒng)計(jì)、檢測(cè)、考核辦法,強(qiáng)化節(jié)能考核的一票否決制度。加強(qiáng)節(jié)能工作協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè),強(qiáng)化各級(jí)、各部門(mén)的工作協(xié)調(diào)與溝通,提高對(duì)節(jié)能工作的統(tǒng)籌管理能力。進(jìn)一步加強(qiáng)節(jié)能評(píng)估制度建設(shè),強(qiáng)化對(duì)高耗能項(xiàng)目的源頭控制。建立市級(jí)節(jié)能專(zhuān)項(xiàng)資金,并逐年增加,加強(qiáng)對(duì)節(jié)能項(xiàng)目、技術(shù)、產(chǎn)品推廣等工作的支持。強(qiáng)化各級(jí)節(jié)能組織機(jī)構(gòu)與節(jié)能管理隊(duì)伍建設(shè),進(jìn)一步完善各項(xiàng)節(jié)能管理制度,建立健全節(jié)能長(zhǎng)效工作機(jī)制。(市經(jīng)信委牽頭,市節(jié)能減排領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位配合)18.深化社會(huì)事業(yè)改革,提高社會(huì)發(fā)展水平。醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革,要認(rèn)真落實(shí)醫(yī)改實(shí)施方案,加快推進(jìn)基本醫(yī)療保障制度建設(shè),抓緊落實(shí)國(guó)家基本藥物制度,健全基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系,推動(dòng)基本公共衛(wèi)生服務(wù)逐步均等化,著手啟動(dòng)公立醫(yī)院改革試點(diǎn)。教育體制改革,制定并出臺(tái)《全市中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃》,深化人才培養(yǎng)體制、考試招生制度、現(xiàn)代學(xué)校制度和辦學(xué)體制等方面的改革,推動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展和農(nóng)村中等職業(yè)教育免費(fèi)工作,大力推行素質(zhì)教育。文化體制改革,要加大政府和社會(huì)資本對(duì)公益性文化事業(yè)單位的投入,深入公益性文化事業(yè)單位內(nèi)部機(jī)制改革;繼續(xù)推動(dòng)經(jīng)營(yíng)性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制,全面推進(jìn)國(guó)有藝術(shù)表演團(tuán)體和經(jīng)營(yíng)性文化事業(yè)單位改革,鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入政策允許的文化領(lǐng)域,著力培育一批主業(yè)突出、輻射力強(qiáng)的大型文化企業(yè)。(市發(fā)改委、衛(wèi)生局、教育局、文廣新局、物價(jià)局負(fù)責(zé))19.繼續(xù)深化綜合配套改革試點(diǎn)工作,推動(dòng)面上改革不斷深入。按照省委、省政府《關(guān)于開(kāi)展深化經(jīng)濟(jì)體制改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》(魯發(fā)〔2008〕19號(hào))要求和省深化經(jīng)濟(jì)體制改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的總體部署,抓好已批復(fù)試點(diǎn)工作方案的落實(shí),并加強(qiáng)檢查與考核,切實(shí)試出經(jīng)驗(yàn),抓出成效;搞好經(jīng)驗(yàn)總結(jié),為面上的改革提供借鑒;根據(jù)試點(diǎn)工作出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題,及時(shí)研究相關(guān)的試點(diǎn)工作政策。(市改委牽頭、市深化經(jīng)濟(jì)體制改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位配合)