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集體經(jīng)濟收益分配計劃范文第1篇

一、農(nóng)村集體所有權的悖論分析

雖然現(xiàn)在法律規(guī)定鄉(xiāng)村集體為農(nóng)村土地的所有者，《憲法》第九條規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”，但是實際上鄉(xiāng)村集體在行使土地所有權利時卻體現(xiàn)出種種悖論，象所有者，但是有沒有真正所有者所應該享有的法定權利和法定責任。

悖論之一：如果說鄉(xiāng)村組集體擁有農(nóng)地的所有權，則肯定會擁有農(nóng)地收益的處置權，但是目前鄉(xiāng)村集體卻沒有獨立的收益分配權利。正因為鄉(xiāng)村集體沒有收益的權利，所以才會有亂收費、亂集資、亂攤派的現(xiàn)象。反過來講，如果鄉(xiāng)村級集體擁有真正的所有權，這種收費就不應該是亂收費，而是正常的收費，是所有權經(jīng)濟實現(xiàn)形式的一種體現(xiàn)。

悖論之二：如果鄉(xiāng)村組集體擁有農(nóng)地所有權，就會有農(nóng)地使用者的選擇權，可以在法律規(guī)定的范圍內，以市場的方式自主的選擇土地使用者，而且還可以按市場交易的原則，誰出價高，誰就可以優(yōu)先擁有土地承包使用權。按照土地所有權的這種支配土地的邏輯，鄉(xiāng)村集體調整農(nóng)民的承包地應該是一種權利內的行為，根本不會違法（現(xiàn)在農(nóng)村土地承包制度方面的法律嚴禁這種調整）。

悖論之三：如果鄉(xiāng)村集體為農(nóng)地的所有權主體，在符合國家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的前提下，就有權代表全體村民處置土地，而且可以確定土地交易的價格，但是實際鄉(xiāng)村集體幾乎沒有處置土地的權利，這些權利完全掌握在上級，特別是省市縣級政府手中，而且國家還通過定型保護耕地來禁止各種非農(nóng)化的土地處置。如果鄉(xiāng)村集體單獨處理了農(nóng)村土地，就是違法。從物權法的角度來講，如果承認鄉(xiāng)村集體的所有權，鄉(xiāng)村集體對土地的處置就不是違法，而且還是一種受保護的經(jīng)濟行為。

悖論之四：如果鄉(xiāng)村集體為農(nóng)地的所有權主體，鄉(xiāng)村級集體就有權決定土地承包的期限，契約未到期前，如果能夠進行一定的毀約補償，提前收回土地承包使用權，按理講應該在所有權的職權范圍之內，不應該受到指責。但是實際上鄉(xiāng)村集體既沒有土地承包期限的決定權，也沒提前收回承包土地的權利。如果鄉(xiāng)村集體按照所有權主體的權利決定承包權的期限就違反了國家的法律。這就使得農(nóng)村土地為鄉(xiāng)村集體所有的法律規(guī)定和承包權不能隨著調整的法律限制產(chǎn)生了沖突。另外，如果鄉(xiāng)村集體是土地的所有權主體，則農(nóng)民提出退包（主要是指目前的棄地拋荒），鄉(xiāng)村集體則可以自行決定，但是鄉(xiāng)村集體目前并沒有這種允許農(nóng)民退包的行為，沒有向農(nóng)民追究違約賠償?shù)臋嗬＾r(nóng)民退包只是農(nóng)民的單邊行為，鄉(xiāng)村集體處在一個無可奈何的地位。

悖論之五：如果村組集體為農(nóng)地的所有權主體，農(nóng)地所有權的經(jīng)濟收益應該歸村組集體所有，就沒有必要再向上繳上級政府（農(nóng)村的工商各稅除外），這就可以解除村組集體經(jīng)濟組織最為棘手的提留兌現(xiàn)問題。但是，實際上鄉(xiāng)村組集體根本無法把農(nóng)地所有權的經(jīng)濟收益完全納為自己所有，必須按照季度向上級財政交納，而且目前農(nóng)業(yè)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政幾乎完全依靠土地的各種收益來養(yǎng)人和維持政府的運轉。如果村組集體要履行自己所有權主體的權利，要保護自己的所有權收益，就違反了國家財經(jīng)紀律、就是不服從上級、就是違法。

悖論之六：如果鄉(xiāng)村集體為農(nóng)地的所有權主體，農(nóng)地所有權經(jīng)濟收益的使用方向，集體經(jīng)濟組織就可以完全自主決定。但是實際上作為農(nóng)地所有權收益-----鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留卻規(guī)定了多種使用方向，統(tǒng)籌有三個方向，提留有五個方向（即三提五統(tǒng)）。反過來講，也就是組成農(nóng)地所有權收益有八個構成，這八個構成是由國家規(guī)定的，而不是由農(nóng)地的法律所有者----農(nóng)村集體經(jīng)濟組織本身決定的。但是如果說農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為真正的土地所有權主體，就應該根據(jù)農(nóng)地的市場供求來決定農(nóng)地所有權的經(jīng)濟收益，也可以根據(jù)自己的需要來確定經(jīng)濟收益的各種用途。但是這是不允許的，也是違法的。

悖論之七；如果說鄉(xiāng)村是農(nóng)村集體土地的所有者，則所有權實現(xiàn)形式一定具有租的形式。而現(xiàn)在農(nóng)村稅費改革，卻把本應該屬于鄉(xiāng)村所有的地租，卻予以稅收化了。也就是說鄉(xiāng)村的所有權收入變成了稅收。稅收是國家憑借權利強制征收的。這就與鄉(xiāng)村憑所有權收取地租產(chǎn)生了矛盾。這種租稅不分的形式，只會使所有權主體或者說人更加不明確。

悖論之八：如果鄉(xiāng)村集體是農(nóng)村土地的所有者，則鄉(xiāng)村集體可以名正言順的對拖交、賴交、不交統(tǒng)籌、提留的農(nóng)民采取法律手段，但是實際上鄉(xiāng)村集體卻很難采取法律手段。鄉(xiāng)村集體在征收鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留時，感覺到征收手段太弱，所以才會導致農(nóng)戶尾欠越來越多，不交、拒交稅費的農(nóng)戶越來越多。如果說鄉(xiāng)村集體是土地的真正所有者，對于所有者應該獲得的經(jīng)濟實現(xiàn)形式，完全受法律保護，不會愁征收手段不硬。悖論之九：如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體是農(nóng)村集體土地的所有者，則除了收取地租性質的鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留外，不能再向農(nóng)民收取任何費用，也沒有理由和責任幫助上級的各個部門向農(nóng)民收取各種費用。否則就是違法。但是現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體這個所有權主體在收取自己正當?shù)牡刈馐杖牒?，不僅以各種名義向農(nóng)民攤派各種費用，而且還代上級各個部門收取向農(nóng)民征收的各種費用。作為一個理性的所有權主體，始終會考慮自己的地租收入最大化，不會將本來可以作為地租的收入來上繳給其他主體。也不會冒著承包者反對、棄地拋荒的危險來加大承包土地的承載負擔。

二、農(nóng)村集體所有權的悖論的詮釋

1、國家依然是土地的真正所有者，鄉(xiāng)村集體只是最低一級人。從上面悖論可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在土地問題上權利似乎很大，但是實質上，真正的權利還是掌握在代表國家的各級政府手中，特別是省級人民政府掌握了大部分的土地所有權主體的權力。地縣鄉(xiāng)政府只是國家真正所有者的各級人而已。所以從目前的實際不看，農(nóng)村土地的真正所有者是國家，所有權的代表是省級人民政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)只是各級人鏈條中權利最小的一個人，是一個名義上或者法律上的所有權主體。

2、農(nóng)民仍然沒有承包土地的財產(chǎn)權及其分配權。出現(xiàn)這些悖論，說明了承包權還是一種債權性質的權利，還不具有物權性質和財產(chǎn)性質。正因為承包土地不具有物權和財產(chǎn)權性質，與之緊密相連的分配權也就難以實現(xiàn)，所以在這種產(chǎn)權結構下，農(nóng)民就不能完全支配自己的剩余收益?！敖蛔銍摇⒘糇慵w、剩下是自己的”這一分配原則就成了一句空話。因為交足國家、留足集體范圍比較模糊，交多少才算足，留多少才算可以了，并沒有具體的數(shù)量界限。正因為前兩次分配并不清楚，剩下的是自己的也就不能完全預期，當然是一個未定數(shù)。這個未定數(shù)就說明了農(nóng)民根本沒有剩余收益的分配權。

3、土地仍然是國家控制農(nóng)村、農(nóng)民的一種工具。按理講，目前我國經(jīng)濟已經(jīng)進入了工業(yè)化中期，農(nóng)民和農(nóng)村已經(jīng)基本完成了向工業(yè)奉獻剩余的階段，國家和工商業(yè)應該進行“以工哺農(nóng)”或者進行較大程度的支持保護。但是國家為了加速城市工業(yè)化的進程，仍然沒有利用政策和制度來做到這一點。雖然目前不存在國家利用行政手段或者有計劃的利用經(jīng)濟手段來強制農(nóng)業(yè)為工業(yè)進行積累了，但是國家還是繼續(xù)通過控制農(nóng)村土地，來使農(nóng)業(yè)、農(nóng)民自己保護自己、自己哺自己。把國家和工業(yè)應該承擔責任或者對農(nóng)業(yè)的回報給省去了。其目的只有一個通過暫時犧牲農(nóng)業(yè)、犧牲農(nóng)業(yè)來加速工業(yè)的發(fā)展。這也是過去犧牲農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的一個延續(xù)。

4、土地還不是真正的生產(chǎn)要素。這可以從三個方面得以說明：一是土地承擔了過多的社會功能。由于土地承擔的社會性質過多，土地所有權的又處于強勢地位，從而導致土地無法自由流動，而土地自由流動是土地能否成為生產(chǎn)要求的的重要標志。正因為土地不能流動，土地反過來又束縛在小塊的土地上，無法形成規(guī)模效益。這樣我國的農(nóng)業(yè)就不可能會走出傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的范疇。二是土地受到了集體所有權過多的干預。如現(xiàn)存的糧食定購體制（糧食供給壓力大，強制性的種植計劃，低價格的農(nóng)產(chǎn)品收購），另外現(xiàn)在許多地方搞農(nóng)業(yè)結構調整，為了追求政績，大搞行政推動，使得農(nóng)民選擇權、生產(chǎn)決策權，農(nóng)產(chǎn)品收益權和處分權都不完整。這種不完整的權利當然就不會構成完整的生產(chǎn)要素。三是流動是生產(chǎn)要素的主要特征，而土地占有的村組分割，就進一步固化、凝滯了土地均包經(jīng)營，土地均包經(jīng)營，無所謂要素配置。

5、農(nóng)村稅費改革也不是一次徹底的改革。農(nóng)村稅費改革雖然可以在一定的程度上降低承包土地承載的負擔。但是不能完全根除產(chǎn)生過重負擔的根源。只要當前的行政管理體制還存在、只要承包土地還不具有生產(chǎn)要素性質和財產(chǎn)性質，還是國家和政府控制農(nóng)村、農(nóng)民的一種手段和工具，鄉(xiāng)村集體還是處于土地的所有權的強勢地位。農(nóng)民負擔正如“海綿定律”所描敘的公務員和公務機構始疑終具有增長的內生機制一樣，遲早會反彈上來。稅費改革的初衷勢難實現(xiàn)。

三、解決農(nóng)村集體所有權悖論的出路

鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有權的這些悖論是農(nóng)村地權制度、行政管理制度等多種制度綜合作用的結果。要解決這一問題，單單從某一個制度著手，或者想在現(xiàn)有制度下，從根本上解決，顯然不現(xiàn)實。所以必須綜合改革農(nóng)村政治、經(jīng)濟體制，從而徹底根治這些悖論。

1、弱化所有權，實行土地國家所有權。所有權逐步由集體所有向國家所有轉變，實現(xiàn)經(jīng)濟收益“虛擬化“。在承包權由定期變成永久后，所有權應適應這一變化，由集體所有變?yōu)閲宜校w可以作為國家土地管理的人。因為如果在土地永久化后，土地還由國家所有，土地就無法進行社會化配置，跨區(qū)域流動還存在許多障礙。從實際上看，當前土地的終極所有權在國家所有，集體所有權的體現(xiàn)就是經(jīng)濟實現(xiàn)形式即收取提留和鑒定承包合約，集體沒有最終處置權，所以集體也只是名義上的所有者，或者說所有權的人，真正的所有者仍然是國家。當土地承包權長期化以后，集體也不需要鑒定合約了，其所有權主體地位更加名不符實了，不名正言順如回歸土地人的位置，又符合地權的發(fā)展趨勢，而且還有利于土地管理和土地生產(chǎn)要素在社會范圍內發(fā)生作用，可以更加有利于保護農(nóng)民的承包權。當然所有權國有化只能逐步進行，不可以一步到位。在所有權國有化后，所有權的經(jīng)濟實現(xiàn)，盡可能的“虛擬化”，即少收所有權的收益，以抵銷農(nóng)業(yè)因恩格爾定律和邊際消費傾向遞減所引致的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的萎縮效應。

2、強化承包權，農(nóng)戶永包農(nóng)村土地。所謂農(nóng)村土地家庭永包制是在家庭承包經(jīng)營制的基礎上，無限期延長承包權的承包期限，即將土地永久的承包給農(nóng)戶，國家對農(nóng)戶提出一定的責任要求，簡單地講也就是以農(nóng)戶為基本單位將土地進行“永包”，同時農(nóng)戶負有一定的社會責任。家庭永包制是在家庭承包責任制的基礎上，進一步延長土地承包權的期限，擴展土地承包權的內容，強化承包權的財產(chǎn)權利和分配權的一種土地承包權的長期化經(jīng)營模式。家庭永包制符合物權法的產(chǎn)權二重分離的原則，有利于土地承包權真正實現(xiàn)物權化。土地終極所有權屬于鄉(xiāng)村集體，使用權永久承包給農(nóng)戶，強化了土地使用權，淡化土地所有權，符合地權多元化的發(fā)展趨勢。家庭永包制就在土地所有權與承包權之間產(chǎn)生了類似公司法規(guī)定的法人財產(chǎn)權，農(nóng)戶永包的土地就與公司的法人財產(chǎn)相當，既調動了農(nóng)戶的對土地保值增值的積極性，又便于所有權主體對承包權進行調控。同時家庭永包制創(chuàng)造了農(nóng)戶之間的市場機制，解決了土地使用權流轉的理論障礙。如果說我國最初在農(nóng)村實行是農(nóng)民“內生”要求的結果。家庭永包制也是由于農(nóng)業(yè)市場化過程中存在土地所有權交易障礙（因為我國規(guī)定所有權為國家所有，不允許買賣）和農(nóng)民對承包土地的預期不足，而又影響農(nóng)業(yè)市場經(jīng)濟體制和土地生產(chǎn)要素性質的關鍵問題，才內生出了對家庭承包責任制長期化的要求?？梢?，家庭永包制是農(nóng)民對體制創(chuàng)新的“內生”需求。是我們順應市場經(jīng)濟規(guī)律的明智選擇。

集體經(jīng)濟收益分配計劃范文第2篇

最近，筆者對西部地區(qū)一些城市進行了調查，有的地方在解決失地農(nóng)民安置問題上進行了一些探索，取得了一些成效，但總體情況令人堪憂。據(jù)調查，被征地農(nóng)民對以下三個方面的問題反映較為強烈：一是普遍反映補償標準偏低，難以維持長遠生計。從西部地區(qū)一些城市的情況看，根據(jù)征地補償安置辦法，土地補償和安置補助費最高標準為1.8萬元/人（不含青苗和地上附著物補償）。與城鎮(zhèn)居民收入相比，僅相當于2002年當?shù)爻擎?zhèn)居民可支配收入的1.5倍。按目前居民人均生活消費支出，只能維持7年左右的生活；按目前城鎮(zhèn)居民人均消費支出計算，僅能維持2年多的生活。而相對于土地預期收益而言，郊區(qū)農(nóng)民的年純收入一般在4000元以上，按土地承包期30年計算，其預期收益約為12萬元，扣除已承包年份，也在10萬元左右。如果將1.8萬元全額直接代農(nóng)民進入社保，按失地農(nóng)民平均50歲、預期壽命72.6歲測算，每月只能領到60多元的養(yǎng)老金，遠遠低于當?shù)亟棘F(xiàn)行最低生活保障費180元和城市中檔養(yǎng)老金500元的水平。據(jù)報道，浙江省農(nóng)村土地征用補償采用一次性現(xiàn)金補償?shù)念~度約為每畝3—12萬元；南京市按市政和非市政項目類別補償，安置標準為2.8—4.0萬元?？傮w上看，東部地區(qū)補償標準要高于西部地區(qū)，加上東部地區(qū)市場經(jīng)濟相對發(fā)達，東部地區(qū)失地農(nóng)民重新就業(yè)的渠道相對較多，而西部地區(qū)失地農(nóng)民維持長遠生計的壓力則相當大，矛盾也尤為突出。

二是對征地安置方式和平調村民集體資產(chǎn)的行為不滿。西部地區(qū)一些城市從2000年開始，統(tǒng)一征地時不再留部分土地給農(nóng)民。在人員安置上，對男性50—60歲、女性40—50歲人員實行自謀職業(yè)安置或退養(yǎng)安置，1.6—1.8萬元補償費直接支付給個人。同時規(guī)定對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地被依法全部征用、農(nóng)業(yè)人口全部安置的，原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)由上一級組織或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負責處理。部分農(nóng)民認為，這種處理方式侵害了他們的利益，因而對此不滿。

三是對土地增值收益分配方式不滿。政府對土地一級市場實行壟斷，低成本從農(nóng)民手中征地后，在土地交易中得到較為可觀的收益。農(nóng)民希望能分享這些增值收益。加上有些農(nóng)民征地補償費被拖欠、挪用、克扣，更激化了農(nóng)民的不滿情緒。據(jù)調查，2002年，西部地區(qū)某省的農(nóng)民因土地問題上訪人次比1998年增長了5.8倍。

在當前整個社會就業(yè)壓力增大、社會保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農(nóng)民失去了基本生存保障。部分失地農(nóng)民種田無地、就業(yè)無崗、低保無份，生活在城市的邊緣，在就業(yè)、子女就學、社會保障等方面又享受不到有關政策，導致失地農(nóng)民問題越來越突出，已影響到城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

二、征地補償理論和制度設計上的缺陷

有關專家認為，造成農(nóng)民失地失業(yè)的真正原因不是城市化進程，而是現(xiàn)行的征地制度。

由于我國現(xiàn)行征地制度是在建立土地國家所有和集體所有兩種公有制基礎上，根據(jù)當時的實際形成并沿用至今，其征地補償理論和制度設計的計劃經(jīng)濟體制特征明顯。在市場經(jīng)濟逐步完善的條件下，仍按計劃經(jīng)濟的思路進行，必然引發(fā)重重矛盾。究其原因，主要是：

（一）規(guī)定不完備，導致征地權運用的不規(guī)范?！稇椃ā访魑囊?guī)定，我國土地實行公有制，具體有兩種形式：一種是國有，一種是農(nóng)民集體所有?！稇椃ā返谑畻l還規(guī)定，“城市土地屬于國家所有”，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”。這里的土地，顯然指集體所有土地。而《土地管理法》第四十三條則規(guī)定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。這就意味著因建設需要使用農(nóng)村集體所有土地的任何單位和個人，即使其使用土地的目的并非為“公共利益”，也必須申請使用政府統(tǒng)征為國有后的原農(nóng)村集體所有土地，與《憲法》精神有出入。由于法律規(guī)定上的矛盾，在征地實踐中就難免不出現(xiàn)土地征用權的濫用問題，一些商業(yè)性項目用地也必須由政府低價統(tǒng)征后高價轉賣給開發(fā)商，對農(nóng)民的合法利益造成侵害。

（二）現(xiàn)行征地制度沒有充分尊重農(nóng)民對土地財產(chǎn)的所有權及其使用、收益和處分權。

農(nóng)村土地集體所有，就是以村為單元的所有農(nóng)民共同所有。除了《六十條》對此有界定外，《農(nóng)村土地承包法》第十二條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或村民委員會發(fā)包”。這就進一步明確了農(nóng)民是農(nóng)村集體土地的所有者，其代表是村民委員會或村集體經(jīng)濟組織。任何個人和組織擁有某項財產(chǎn)的所有權，他就相應地應擁有對該項財產(chǎn)的使用、收益和處分權。但現(xiàn)行征地制度，在承認農(nóng)民擁有集體土地所有權的同時，在征地時又剝奪了農(nóng)民對集體土地擁有的所有權及其使用權、收益權和處分權，使農(nóng)民的土地集體所有權虛置，土地所有權利益得不到充分保障。

（三）土地征用補償標準的測算不夠合理。依據(jù)《土地管理法》，我國現(xiàn)行的征地補償費計算方式為“產(chǎn)值倍數(shù)法”，即征用土地補償費，為該土地被征前3年平均年產(chǎn)值的6—10倍；安置補助費為該土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4—6倍。這種測算辦法對農(nóng)民說服力較差。第一，以產(chǎn)值作為征地補償標準不盡合理。因為土地征用單位在實施征地過程中，基本都是套用國家標準進行征地補償，按傳統(tǒng)的糧經(jīng)作物比測定前三年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，沒有或較少顧及到現(xiàn)在的城郊農(nóng)村，農(nóng)業(yè)已不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)，而是集生態(tài)農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)等為一體的都市型農(nóng)業(yè)，土地的產(chǎn)出價值已完全不是普通的糧食或蔬菜價值可比的。因此，這樣形成的土地征用價格當然不能反映被征占耕地本身的產(chǎn)出價值，是偏低的價格。第二，征地補償標準未包含土地的增值部分。農(nóng)地一經(jīng)征用后，其用途的改變通常會導致地價的飆升。但是，在制定征地補償標準時卻沒有考慮增值因素。根據(jù)馬克思地租理論，級差地租可以分為級差地租Ⅰ和級差地租Ⅱ，級差地租Ⅰ形成的原因之一是土地位置的差異，級差地租Ⅱ產(chǎn)生的原因是因為在同一塊土地上連續(xù)投資的勞動生產(chǎn)率的差異造成的。同時，按照馬克思的地租分配理論，級差地租Ⅰ應該歸土地所有者所有，級差地租Ⅱ應當由土地所有者和征地者共同所有。而當今土地征用后之所以會產(chǎn)生增值，是由于土地的位置差異、國家規(guī)劃和開發(fā)投資兩部分造成的，增值部分當然就包括兩種形式的級差地租。

因此，在對增值部分的分配上應考慮、被征地者的利益。第三，在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差異會導致地區(qū)地價差異上欠考慮。一個地區(qū)的基礎地價從根本上講是由區(qū)域經(jīng)濟條件決定的，任何土地交易價格的形成均受到區(qū)域經(jīng)濟條件的制約。由于農(nóng)地產(chǎn)值的一致性趨勢，各地類的產(chǎn)值，特別是耕地的產(chǎn)值與區(qū)域的經(jīng)濟條件沒有明顯的相關性，以此為基礎測算的征地補償標準就無法反映地區(qū)的地價差異。

（四）與市場經(jīng)濟規(guī)則不相適應。我國現(xiàn)行的征地補償制度是一種純粹的補償關系，這在計劃經(jīng)濟體制下是合理和適用的，也廣泛地被農(nóng)民和社會各界所接受，但是在市場經(jīng)濟條件下卻顯得不合理。首先，城市土地（除劃撥）及其它所有的生產(chǎn)要素均已采取市場機制進行配置，并充分按市場價格進行交換，而惟獨農(nóng)村集體土地還實行計劃經(jīng)濟條件下的配給制征用和補償。其次，農(nóng)民在參與社會生產(chǎn)過程中，都是按照市場價格購買生產(chǎn)資料，但他們所擁有和使用的土地則被征地主體以較低價格拿走。第三，土地的財富觀沒有得到體現(xiàn)。馬克思在《資本論》中引用培根的話說：“土地是財富之母，勞動是財富之父”。土地作為不可再生的特殊資源，其社會價值和經(jīng)濟價值都是很高的。在市場經(jīng)濟條件下，在城市化進程中，土地不僅是農(nóng)民的基本生活保障和發(fā)展的生產(chǎn)資料，更應真正成為農(nóng)民的一大財富。

三、著力構建失地農(nóng)民權益的長效保障機制

（一）建立合理的征地補償和利益分享機制。，征地補償是失地農(nóng)民在城市化進程中能獲得的最直接的效益，是他們最重要的生活來源，同時也是最容易引發(fā)征地矛盾的焦點。因此，尋找政府、征用地主體、失地農(nóng)民間最佳的利益聯(lián)結，建立合理的征地補償和利益分享機制，是解決失地農(nóng)民的關鍵。一是逐步提高土地征用補償費標準。土地征用補償要充分考慮經(jīng)濟和農(nóng)民收入增長的實際。應該以農(nóng)民征地補償費全部進入社保測算能領到城區(qū)最低生活保障金作為參照系，將現(xiàn)行補償標準提高。這僅僅是靜態(tài)預期補償標準，今后應逐步調升。政府要通過壟斷土地一級市場，適當降低稅、費，調整土地出讓收益分配比例，提高征地補償標準。二是在統(tǒng)一征地中逐步推行土地“片區(qū)綜合價”。堅持市場化方向，根據(jù)城市發(fā)展總體規(guī)劃，按地段、地類等將城市土地劃分成若干個區(qū)片，每一區(qū)片確定一個相對合理的基準地價，在統(tǒng)一征地時，實行統(tǒng)一的補償標準。三是實施分類征占補償辦法。兼顧國家、市場征占主體和農(nóng)民利益：①對純公益性項目用地（如無經(jīng)濟收益的城市道路、綠地、水庫等），仍由國家統(tǒng)征后撥付，但國家應提高征地補償標準；②對準公益性項目用地（如有收益權的高速公路、標準廠房、各類商品市場、污水及自來水廠等），除提高征地補償標準外，還應建立合理的利益分享機制，允許集體經(jīng)濟組織代表農(nóng)民同征地主體平等協(xié)商談判，讓農(nóng)民在所征土地的增值收益中分享利益（如高速公路建設公司股權分紅，商品市場、標準廠房產(chǎn)權，水廠產(chǎn)權或股權分紅等），避免土地被“買斷式”征占；③對開發(fā)性項目用地（如房地產(chǎn)開發(fā)等），引入談判機制，允許集體土地逐步進入一級市場或一級半市場，讓集體經(jīng)濟組織代表農(nóng)民作為市場主體一方，逐步直接參與市場交易。四是為集體經(jīng)濟組織保留部分財產(chǎn)。鑒于集體經(jīng)濟組織承擔著許多公共性經(jīng)濟職能，因此，在征地過程中應劃出或置換部分土地、資產(chǎn)，由集體經(jīng)濟組織嚴格按照城市規(guī)劃要求，興辦二、三產(chǎn)業(yè)，發(fā)展集體經(jīng)濟，解決失地農(nóng)民的就業(yè)和生活問題，并為以后農(nóng)村社區(qū)向城鎮(zhèn)社區(qū)過渡創(chuàng)造條件。五是加快“城中村”農(nóng)民建房制度的配套改革。以“城中村”連片改造和建設村民公寓為契機，按城市功能分區(qū)要求統(tǒng)籌安排各類建設用地，將城市整體規(guī)劃與村一級管理體制協(xié)調起來，打破行政村的界線，采取組團式集中連片與局部分散相結合的可持續(xù)發(fā)展模式，形成在地域上相對集中、新轉居人員與老市民混居的具有規(guī)模效益的功能小區(qū)。

（二）建立醫(yī)療、養(yǎng)老社會保障機制。為了最大限度規(guī)避政府目前低成本征地、延置社會高風險的問題，在目前農(nóng)村社保尚未立法，且社保制度建設基本是空白的情況下，應當盡快把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，實現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對接?，F(xiàn)實的做法是，設計一個與城市居民相對接近、便于今后與城鎮(zhèn)社保體系相銜接的操作方案，先養(yǎng)老保險，后醫(yī)療保險和失業(yè)保險，因地制宜、循序漸進。城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療、低保應擴大覆蓋面，首先覆蓋失地農(nóng)民，社保標準要逐步提高，失地農(nóng)民享受低保標準應等同城鎮(zhèn)居民。建立家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老保險相結合的機制，提高養(yǎng)老保障成效。依托集體經(jīng)濟組織或社區(qū)，建立完善互助醫(yī)療合作制度，并實行醫(yī)療產(chǎn)品配送下鄉(xiāng)。

建立失地農(nóng)民養(yǎng)老和醫(yī)療保險制度，其資金籌措應按國家、集體、個人及市場征地主體“四個一點”的思路解決。政府應規(guī)范明確各類征地主體無論是進行何種用途的土地征用，均應在土地收益中留出一塊作為農(nóng)民失地后的社會保障資金，并專戶儲存、專門機構管理；鑒于目前農(nóng)民理財能力差和貨幣化安置存在一些弊端，應引導農(nóng)民在土地補償中拿出部分資金，購買基本醫(yī)療和養(yǎng)老保險；有條件的集體經(jīng)濟組織出資補貼一點；政府從經(jīng)營土地收益中拿出一點。

（三）建立培訓保障機制。對進城入鎮(zhèn)失地農(nóng)民的教育培訓保障，主要包含四大塊：一是子女的九年制義務教育。失地農(nóng)民進城后，其子女入學應與城鎮(zhèn)居民的子女一視同仁，享受國家九年制義務教育所賦予的所有權利。二是對失地農(nóng)民的職業(yè)技能培訓。目前，失地農(nóng)民的再就業(yè)面臨兩方面的困難：就業(yè)渠道不暢和就業(yè)技能缺乏。因而加大以職業(yè)技術、崗位技能為重點的就業(yè)培訓，提高失地農(nóng)民轉崗再就業(yè)能力已成為當務之急。在加強失地農(nóng)民的培訓時，還應對其他農(nóng)民進行培訓，因為今天的有地農(nóng)民可能就是明天的失地農(nóng)民。加強教育培訓，首先應建立健全以職業(yè)技術教育為主的、多層面的縣鄉(xiāng)村三級農(nóng)民職業(yè)技能培訓體系；其次是各級財政應撥出?？?，建立農(nóng)民職業(yè)技術培訓專項資金，以黨校、職工校、鄉(xiāng)職業(yè)教育中心和農(nóng)技推廣中心、鄉(xiāng)村成人學校等為載體，建立培訓基地，充分利用公共財政資源，開展免費培訓。三是對農(nóng)業(yè)結構調整后的農(nóng)村富余人員和失地農(nóng)民進行市場經(jīng)濟知識和轉崗再就業(yè)技能培訓。四是把失地農(nóng)民的培訓工作，納入城鎮(zhèn)下崗人員再就業(yè)培訓體系。

（四）建立再就業(yè)創(chuàng)新機制。農(nóng)民市民化的重要前提是農(nóng)民就業(yè)的社會化、非農(nóng)化和充分化。順利實現(xiàn)就業(yè)是解決失地農(nóng)民生活來源，加快其生產(chǎn)生活方式轉變的重要保證。應按照市場化原則，制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力就業(yè)政策，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力就業(yè)市場，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)。一是要引導和教育失地農(nóng)民轉變觀念，破除“等、靠、要”思想，提高自謀職業(yè)、競爭就業(yè)的自覺性和能力，積極主動地參與市場化就業(yè)。鼓勵、扶持失地農(nóng)民自謀職業(yè)，自謀職業(yè)的失地農(nóng)民應享受城鎮(zhèn)下崗人員自謀職業(yè)的有關稅費優(yōu)惠政策。對開展自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民，農(nóng)村信用社應繼續(xù)發(fā)放小額貸款給予支持。二是鼓勵征用地單位和其他工商盡量消化失地農(nóng)民，對吸收失地農(nóng)民的企業(yè)，應享受安排城鎮(zhèn)下崗人員的有關稅費優(yōu)惠政策。

三是建立以市、縣兩級勞動力市場為中心，以街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動力管理服務站為網(wǎng)點的就業(yè)服務網(wǎng)絡。打破城鄉(xiāng)“藩籬”和所有制界限，取消對土地被征用勞動力在城鎮(zhèn)就業(yè)的種種不合理限制，變“戶籍門檻”為“素質門檻”。

集體經(jīng)濟收益分配計劃范文第3篇

關鍵詞：股份合作制；集體經(jīng)濟；意義；形式；程序；建議

一、農(nóng)村股份合作制建設的重要意義

20世紀80年代中期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)高速發(fā)展，農(nóng)村工業(yè)化和城市化快速推進，人們高度關注集體經(jīng)濟效率的提高與集體經(jīng)濟收益的分享，迫使人們以行政村或自然村為單位，在不改變生產(chǎn)資料集體所有的前提下，將社區(qū)集體經(jīng)濟財產(chǎn)折股量化到人，并參照股份制的組織治理結構成立股份合作組織，統(tǒng)一經(jīng)營，民主管理，按股分紅。這種典型的“股份合作制”經(jīng)濟組織形式對推動我國社會主義現(xiàn)代化建設意義重大：它有利于聚集生產(chǎn)要素，明確產(chǎn)權關系，增強勞動者主人翁意識；有利于促進農(nóng)村社區(qū)各項公共事業(yè)發(fā)展，推動國家基層政權建設；有利于提高農(nóng)民的生活水平，縮小城鄉(xiāng)差距，促進社會和諧；有利于加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程；有利于加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設步伐。

二、農(nóng)村股份合作制建設的主要形式

（一）企業(yè)型股份合作制

企業(yè)型股份合作制最初是由過去的鄉(xiāng)村集體企業(yè)改造而來，后來一些個體、私營企業(yè)也開始向股份合作制轉化，逐漸演變成各種所有制企業(yè)相互參股的形式。這種形式的股份合作制一般是將集體資源性資產(chǎn)作價量化入股，村民以現(xiàn)金入股，吸收社會法人或自然人入股，組建股份合作制企業(yè)。

（二）社區(qū)型股份合作制

社區(qū)型股份合作制是指一定社區(qū)范圍內的農(nóng)民，以土地為紐帶聯(lián)系起來，按合作社原則，采取股份制、勞動聯(lián)合與資本聯(lián)合相結合的新型集體經(jīng)濟產(chǎn)權形式。集體凈資產(chǎn)劃分為集體股、按人口量化的基本股、按工齡量化的貢獻股。這種形式能夠極大地調動大家的勞動積極性，并能加強對生產(chǎn)經(jīng)營的監(jiān)管，是比較典型的股份合作制。

（三）土地股份合作制

土地股份合作制是在按人口確定農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權的基礎上，將農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權轉化為股權，農(nóng)戶依據(jù)所持有土地股權參與集體土地經(jīng)營收益的分紅。這是一種具有普遍適用性的股份合作制形式，無論是發(fā)達地區(qū)還是欠發(fā)達地區(qū)，無論是城鄉(xiāng)結合地區(qū)還是偏遠農(nóng)村，都可采用這種形式。土地股份合作制在一定程度上實現(xiàn)了集體福利目標和土地利用效率目標的統(tǒng)一，比較好地協(xié)調解決了農(nóng)村土地利用和社會經(jīng)濟發(fā)展中的諸多矛盾，一度成為許多人積極推崇的一種制度安排。

（四）股份制

股份制是股份合作制發(fā)展的高級形式，是在進行集體資產(chǎn)股權量化的基礎上，按照公司法的規(guī)定組建公司。股份制的特點是不留集體股，即把包括土地在內的集體資產(chǎn)統(tǒng)一折成股份，全部配發(fā)給個人，股權可以自由轉讓；由村民會議民主決定股權設置、股權分配、股權重組和公益性費用提取的方案。

三、農(nóng)村股份合作制建設的程序

股份合作制建設的重點與難點，就是要讓改制區(qū)域集體成員達成共識。具體來說，也就是要讓集體成員充分理解股份合作制建設的必要性、程序和效果。當然，相關政府部門做好指導和監(jiān)督工作，也是股份合作制建設工作取得成功的重要前提。農(nóng)村可以根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況采用不同的股份合作制形式，但是，不管采用哪種形式，其建設程序都是有規(guī)可循的。根據(jù)沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)股份合作制建設的經(jīng)驗，一般可以參照以下程序。

（一）可行性研究

首先，村委會要通過外部考察或學習相關資料，加深對農(nóng)村股份合作制的認識。其次，利用會議和宣傳資料做好廣泛的宣傳發(fā)動工作，并通過走訪調查、會議調查、問卷調查等方式，收集村民對于股份合作制建設的觀點和意見。最后在外部環(huán)境分析和內部條件分析的基礎上，提出《股份合作制建設的可行性研究報告》，并報上級組織或相關部門審核批準。

（二）建立組織機構

得到上級組織或相關部門的批準后，需要成立股份合作制工作小組，負責股份合作制改革的具體操作。小組成員一般有村集體黨委和村委主要成員、政府主管部門人員、外聘專家和村民代表，需要明確小組成員的分工與責權利。

（三）擬定相關制度

根據(jù)國家法規(guī)、政策，就資產(chǎn)確認、人員確認、入股資格等擬訂相關制度，同時，擬訂好股份合作制建設工作計劃。擬訂的制度與工作計劃，需要征得上級相關部門和村民委員會或村民大會的同意，并予以公布。

（四）資產(chǎn)核定

根據(jù)已經(jīng)確認和公布的相關制度，堅持實事求是的原則，全面開展清產(chǎn)核資，摸清經(jīng)營性資產(chǎn)、公益性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)等各類資產(chǎn)家底。在清產(chǎn)核資的過程中，一定要增加透明性，加強監(jiān)督性，必要時可以請外部獨立的資產(chǎn)評估機構進行資產(chǎn)核定。

（五）人員核定

根據(jù)已經(jīng)確認和公布的相關制度，由股份合作制工作小組對可享受股份的人員進行登記和確認，設立人員檔案，張榜公示，接受群眾監(jiān)督。這是股份制改造過程中最敏感、最關鍵的環(huán)節(jié)，它涉及到每個村民的切身利益，一定要本著“公開、公平、公正”的原則來操作。

（六）設置權股

一般情況下，可以設置集體股、人口股和貢獻股。集體股的比例根據(jù)集體經(jīng)濟組織的形式和村公共事業(yè)發(fā)展的需要而設置，股權收益主要用于村日常的行政、社會事業(yè)開支；人口股量化到村民，它應該占到相當大的一個比例，村民根據(jù)有關政策與制度享受股份收益；貢獻股是為那些為村集體經(jīng)濟做出貢獻的村民而設計的，需根據(jù)其貢獻大小進行科學的量化。

（七）股權量化

根據(jù)村有資產(chǎn)總量的構成情況、村集體經(jīng)營性凈資產(chǎn)的形成過程、村級公共事業(yè)建設與發(fā)展的需要，因地制宜地確定個人股中人口股和貢獻股的比例。人口股的量化，一般是依照實行村級集體經(jīng)濟股份合作制建設時戶籍在村的實際人口平均分配系數(shù)；貢獻股根據(jù)村民在村的勞動年限和具體貢獻（這需要由村委會討論確認，并經(jīng)村民大會通過）情況，按照分期、分級定檔的辦法，合理確定每個人在貢獻股中的分配系數(shù)。人口股、貢獻股可依法繼承，不得退股及轉出。

（八）擬訂《股份合作制章程》

《股份合作制章程》是股份合作制建設的核心文件，是股份合作制經(jīng)濟組織得以有序運行的保障，由股份合作制工作小組擬訂。其主要內容一般包括資產(chǎn)、股東（村民）與股權、股份管理、組織機構、財務管理、收益分配及附則等。

（九）成立股份合作組織運營機構

在資產(chǎn)量化到人后，確定組織名稱，選舉產(chǎn)生股東代表，召開村股份合作制經(jīng)濟組織成立大會，討論通過《股份合作制章程》，選舉產(chǎn)生董事會和監(jiān)事會，并由董事會組建經(jīng)營管理班子，到此，股份合作制得以完整建立。

四、農(nóng)村股份合作制建設的建議

（一）農(nóng)村股份合作制建設不宜盲目推廣

目前，農(nóng)村股份合作制建設在沿海發(fā)達城市的郊區(qū)和大中城市的城鄉(xiāng)結合部取得了明顯的成效，因為這些地區(qū)的集體經(jīng)濟發(fā)展迅速，土地價值也因城市發(fā)展而飆升，農(nóng)民十分關注集體資產(chǎn)流失和土地收益的分配問題，迫切需要進一步明確模糊的集體產(chǎn)權，以維護自己在集體中的權利和利益。然而，在經(jīng)濟欠發(fā)達的偏遠農(nóng)村地區(qū)，土地基本上沒有什么市場價值，集體經(jīng)濟也十分薄弱，農(nóng)民對明確集體產(chǎn)權的需求并不迫切。因此，實施農(nóng)村股份合作制建設需要考慮地域差異和具體的實施環(huán)境。根據(jù)改革成功地區(qū)的經(jīng)驗，實施股份合作制建設的村集體必須具備一定的條件：村集體必須擁有一定數(shù)量的集體凈資產(chǎn)；具有較穩(wěn)定的經(jīng)濟收入來源；村級領導班子凝聚力強，有較強的改革意識；大多數(shù)群眾有改革的要求和愿望。

（二）取消集體股，促進股權個體化

股份合作制建設的過程中，許多農(nóng)村以“辦公開支、各項公益性事業(yè)開支、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟”為名設置集體股。實際上，辦公費用的開支可以列入日常管理費用，發(fā)展集體經(jīng)濟，開展各項公益性事業(yè)的開支可以通過提取法定盈余公積金、法定盈余公益金以及經(jīng)股東（代表）大會討論提取一定比例的任意公積金來解決。由此可見，產(chǎn)權模糊的集體股沒有必要設置。所以要逐步減少集體股，可以將一部分集體股量化為募集股，另一部分結合企業(yè)改革，實行管理者持股。

（三）破除區(qū)域封閉，拓寬發(fā)展空間

當前，農(nóng)村集體經(jīng)濟股份合作制還停留在村級組織內部，因而資金、人才、技術、管理都受到很大的局限性，集體經(jīng)濟組織規(guī)模小、產(chǎn)業(yè)結構升級慢。所以，需要破除區(qū)域封閉，允許并鼓勵股權合法流轉。首先，允許個人股在經(jīng)濟組織內部繼承和轉讓；其次，允許經(jīng)濟組織甚至村級組織以外的資金、技術或其他生產(chǎn)要素進入并股份化。當然，在拓寬發(fā)展空間過程中，要防止因治理不善或尋租而導致集體資產(chǎn)的流失。

（四）完善政策措施，創(chuàng)造寬松環(huán)境

當前，村級股份合作制經(jīng)濟組織建設中還存在著起點不高、內部管理不規(guī)范、政策法規(guī)不健全等問題，要深入推進這項改革，必須認真梳理制約因素，制定扶持政策，創(chuàng)造更加寬松的環(huán)境。一是要制定法律法規(guī)，對村級股份合作制經(jīng)濟組織的獨立法律地位予以確認，促進其在市場經(jīng)濟建設中的依法發(fā)展。二是要制定扶持政策。要在工商登記、稅費減免等方面制定扶持政策，鼓勵、引導股份合作制經(jīng)濟組織建立現(xiàn)代企業(yè)制度；農(nóng)村信用社等金融機構要加大對股份合作制經(jīng)濟的資金支持力度，促進其規(guī)?；l(fā)展。三是上級組織和村委會要為股份合作制經(jīng)濟組織提供信息支持和智力支持。具體來說，要及時、有效地提供投資指導，盡可能投資那些風險小、收益穩(wěn)定的行業(yè)和領域；收集市場需要信息，利用政府組織資源，幫助股份合作組織開拓市場，做大做強；為其提供經(jīng)營管理的參考意見。四是要從制度上明確村級股份合作制經(jīng)濟組織的管理班子與村委會領導班子的關系。股份合作制經(jīng)濟組織的管理班子是以組織的經(jīng)濟建設為已任，他們是通過股東大會選舉產(chǎn)生的，應該不受村委會領導班子的干擾，能夠根據(jù)市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律和《股份合作制章程》獨立地開展工作。村委會領導班子是以村集體行政管理為已任，其任命是民主選舉和上級確認的結果，應該專注于村務治理，為村級股份合作制經(jīng)濟組織發(fā)展提供服務并實施科學的監(jiān)督和指導，而不能出現(xiàn)村委領導班子取代股份合作制經(jīng)濟組織中領導班子的現(xiàn)象。

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集體經(jīng)濟收益分配計劃范文第4篇

一、城鄉(xiāng)結合部土地市場現(xiàn)狀與問題

城鄉(xiāng)結合部是土地交易最活躍的地區(qū)之一，具有隱形交易、非法交易量大、交易秩序混亂的基本特征。具體表現(xiàn)在：城鄉(xiāng)結合部建設用地快速膨脹、建設用地總量失控，各類用地交錯、市場交易主體復雜，隱形交易突出、交易秩序混亂，土地交易形式多、數(shù)量大，違法用地和違法交易大量存在等幾方面。

（一）城鄉(xiāng)結合部建設用地快速膨脹、建設用地總量失控

（二）各類用地交錯、市場交易主體復雜

（三）土地交易形式多樣，隱形交易突出、交易秩序混亂

（四）違法用地和違法交易大量存在

二、產(chǎn)生問題的原因分析

城鄉(xiāng)結合部土地市場混亂的現(xiàn)狀是長期以來城市建設自發(fā)擴展、城鄉(xiāng)結合部土地產(chǎn)權不清、土地利用和管理政策不明、管理不到位造成的。

（一）工業(yè)化、城市化帶動了城鄉(xiāng)結合部建設用地快速膨脹，是城鄉(xiāng)結合部土地市場混亂的外部推動力

工業(yè)的持續(xù)、穩(wěn)定、快速發(fā)展，需要相應規(guī)模的土地作支撐。城鄉(xiāng)結合部是受城市發(fā)展和農(nóng)村工業(yè)化、城市化發(fā)展沖擊最大的地區(qū)。隨著城市化和工業(yè)的外移，民營經(jīng)濟和個體工商戶的發(fā)展，對生產(chǎn)經(jīng)營、生活場所提出了新的需求。一方面大量的國有企業(yè)、外資企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、私營企業(yè)發(fā)展，加大了建設用地的需求，使城鎮(zhèn)向外擴張的速度加快；另一方面也帶動了城市第三產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，進一步加劇了建設用地需求。這些快速增長的建設用地需求迅速涌入城鄉(xiāng)結合部，致使城鄉(xiāng)結合部建設用地需求急劇增加，其用地特征呈現(xiàn)出：農(nóng)業(yè)用地不斷減少和非農(nóng)建設用地快速增加，土地供應總量失控。其最根本的原因是，對于用地者而言，在城鄉(xiāng)結合部取得土地和房屋的成本遠遠低于城區(qū)，帶動了用地需求；而對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶而言，轉讓、出租土地、房屋獲取的經(jīng)濟收益又遠遠高于農(nóng)業(yè)收入，在比較利益的驅動下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶往往樂于把農(nóng)用土地私自轉為建設用地或建房出售、出租，牟取高額回報。同時，外來人口蜂擁而至，價格低廉的私宅成了他們的安居所在，在一定程度上使農(nóng)村私宅租賃有愈演愈烈。

（二）集體土地產(chǎn)權不明，權益不清、多頭代表，是城鄉(xiāng)結合部土地市場混亂、違法交易和隱形交易的內因

當前，集體土地所有權權利設置不完整、權利內容不全以及國家對土地的管理權與土地所有權的界定不清，致使集體所有土地的產(chǎn)權代表不清，集體土地使用權權能與權益不明，從根本上限制了集體對其所擁有的土地所有權行使處分權和收益權。按照新法規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地實際上存在三類形式：村農(nóng)民集體所有、村內兩個以上的集體經(jīng)濟組織和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有。實際上，農(nóng)村集體所有土地的產(chǎn)權歸屬并不明確、清晰。由于任何一個農(nóng)民都不是所有者，而集體經(jīng)濟組織并無專門機構也不具備獨立的主體資格，村農(nóng)民集體、農(nóng)民集體經(jīng)濟組織就成為抽象的、空虛的概念。由于具體的土地所有人事實上很難落實，集體土地的權益如何得到保障？集體土地的收益應如何分配？集體成員行使土地所有、使用、經(jīng)營、收益和處置等權利與責任如何體現(xiàn)？"集體"違法使用本集體所有的土地應該如何處罰？村長、村委能否代表集體土地的權益、產(chǎn)權？"三分之二以上村民會議成員或三分之二以上村民代表"如何保障和體現(xiàn)？村民個體對土地的權益如何確認？正是這些基本的問題沒有得到明確，出現(xiàn)了農(nóng)村集體土地的"多頭"所有者代表，村書記、村長認為自己是代表，處置村集體土地理所當然，村民個人認為就是自己的土地，其他人管不著，甚至部分土地使用者認為自己用的地就是自己的。這種"多頭"代表，又都不代表的狀況，驅動利益各方私自建設、私自處置、隱形交易、違法交易，牟取私利。

（三）土地收益分配機制不合理，是產(chǎn)生城鄉(xiāng)結合部土地問題的直接動因

在市場經(jīng)濟體制下，任何經(jīng)營行為首先考慮到的步是經(jīng)濟利益問題。農(nóng)民在集體土地上從種水稻到種菜，由種菜到建大量廠房、私宅，集體土地由合法到違法利用等，可以說根源就在于土地收益在其間起了決定性的作用，也就是地租的作用。農(nóng)用土地收益除上交國家農(nóng)業(yè)稅外，農(nóng)民實得收益較低，而非農(nóng)用途收益遠遠高于農(nóng)業(yè)用途收益，比較利益促使農(nóng)民從心理上愿意變農(nóng)地為非農(nóng)地。另一方面，隨著工業(yè)化程度越來越高，基礎設施建設需要投入大量資金，僅靠鎮(zhèn)級人民財政收入或有限的國有土地收益返還，完善鎮(zhèn)現(xiàn)狀用地的市政及公共設施，鎮(zhèn)能級政府有相當大的困難。同時，國家建設征用農(nóng)民集體土地的補償辦法是根據(jù)年產(chǎn)值核算，補償標準低，而不是按價補償，農(nóng)民不愿意國家征地，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織大力發(fā)展工業(yè)，招商收資，從而通過增加稅收、勞動力管理費等方式增加財政收入，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織違法用地、隱形交易采取默認和縱恿，從而加劇了集體隱形市場的大量存在和違法用地的形成。

（四）政策不明，管理薄弱，加劇了城鄉(xiāng)結合部土地市場的混亂和隱形交易

國家的有關法律法規(guī)對城市國有土地管理的規(guī)定及具體操作來說，已相對比較詳盡和完善，但對于城鄉(xiāng)結合部用地，尤其是集體建設用地和集體建設用地的流轉缺乏明確的操作指導，管理力度十分薄弱。如《土地管理法》第六十二條規(guī)定："農(nóng)村村民出賣、出租房屋后，再申請宅基地的，不予批準",但并未對農(nóng)民房屋出售、出租的范圍和宅基地的土地權利性質作出明確地界定。第六十三條規(guī)定"農(nóng)民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉移的除外".但存量集體建設用地能否流轉、如何流轉，破產(chǎn)、兼并除外的該如何處理又缺乏明確規(guī)定。上述這些法律、法規(guī)規(guī)定的欠缺或不明確，為集體土地所有者、使用者、農(nóng)戶等各方違法用地、隱形交易、違法交易提供了借口；而對于土地行政主管部門而言，由于缺乏明確管理依據(jù)，往往采用全面禁止或放任自流，城鄉(xiāng)結合部恰恰成了管理的或灰色地帶，進一步加劇了城鄉(xiāng)結合部土地市場的混亂。

三、規(guī)范城鄉(xiāng)結合部土地市場的對策與建議

隨著新《土地管理法》的頒布實施，耕地保護國策得以法制化，建設占用農(nóng)用地的成本和難度加大，各地開始注重城鄉(xiāng)結合部土地利用的調整和管理，以此解決城市建設對土地的需求。

各地在城鄉(xiāng)結合部土地利用和土地市場管理上進行多方面的探索，并取得了一定的進展：

開展城鄉(xiāng)結合部集體建設用地整治和流轉試點。杭州市以"兩進"推進"一化",即"農(nóng)戶進公寓小區(qū)"（在土地利用規(guī)劃確定的城市建設用地范圍內取消農(nóng)民個人建房，由政府主導，企業(yè)化運作，統(tǒng)一建住宅小區(qū)，城市用地范圍外則取消單家獨院建房，實行多家集中聯(lián)建），"鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進工業(yè)園區(qū)","推進城鄉(xiāng)結合部城市化進程".蘇州市出臺了《蘇州市農(nóng)村集體存量建設用地使用權流轉管理暫行辦法》，對城市規(guī)劃區(qū)、縣城鎮(zhèn)及省以上開發(fā)區(qū)范圍外的集體建設用地使用權，經(jīng)依法批準后，可以依法流轉。湖州市結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉制，在明晰集體土地所有者的前提下，規(guī)范集體建設用地使用權流轉。唐山市和秦皇島市對"城中村"改造出臺了一系列鼓勵政策，鼓勵集體土地所有者、農(nóng)戶和開發(fā)商三方面自愿組合，對"城中村"進行改造，按規(guī)劃統(tǒng)一建設住宅小區(qū)。

強化城鄉(xiāng)結合部建設用地總量控制和市場公開。杭州市對城鄉(xiāng)結合部的國有劃撥地入市實施了"政府土地收購儲備制度",并探討將政府收購儲備范圍擴展到城市內現(xiàn)有集體建設用地。廣東、江蘇等地設立了有形土地市場，要求包括城鄉(xiāng)結合部在內的土地使用權交易進場公開掛牌交易，規(guī)范市場。

探討城鄉(xiāng)結合部集體建設用地向國有建設用地轉化。浙江省對部分城市城鄉(xiāng)結合部鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用的集體建設用地，在土地補償?shù)轿?、使用者主動申請、所有者同意（村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意），報經(jīng)省國土資源廳批準后，不再辦理征用手續(xù)，直接轉為國有土地使用權。蘇州市、杭州市等地探討了調整現(xiàn)行征地補償辦法，采用按價征購的辦法轉為國有。

上述這些探索和實踐，為進一步規(guī)范城鄉(xiāng)結合部土地市場起到了很好的示范作用。

通過調研，我們認為，規(guī)范城鄉(xiāng)結合部土地市場的根本出路是：在嚴格實行用途管制，控制新增建設用地擴張的前提下，進一步明晰城鄉(xiāng)結合部現(xiàn)有建設用地的產(chǎn)權主體和土地權益（所有者、使用者之間的利益關系），區(qū)分土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地規(guī)模范圍內、外，制訂相應的政策，明確管理者、所有者和用地者之間的利益關系，調動各方積極性，采用市場化運作方式，大力開展市地整理和市地置換，通過規(guī)范的土地市場實現(xiàn)城鄉(xiāng)結合部現(xiàn)有建設用地的易主（改變所有者、使用者）、易位（改變位置、置換）、易用（改變用途），解決城市建設用地需求。

（一）完善城市建設用地總量控制制度。要嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，科學圈定城市建設用地規(guī)模，城市規(guī)劃必須與土地利用總體規(guī)劃相銜接，嚴格控制城市發(fā)展跨過或繞過城鄉(xiāng)結合部向外盲目擴張。運用年度土地利用計劃和用途管制等手段，嚴格限制新增建設用地供應總量，并采用經(jīng)濟手段和政策調控措施，提高新增建設用地取得成本，鼓勵用地者利用城鄉(xiāng)結合部現(xiàn)有建設用地。

（二）加強土地登記工作，明晰城鄉(xiāng)結合部土地產(chǎn)權。

加強城鄉(xiāng)結合部土地產(chǎn)權制度建設，明確農(nóng)村集體土地所有權代表和相應的權益，加快土地登記進度，通過確權和土地登記，分清國有土地和集體土地、建設用地和農(nóng)用土地界限，集體建設用地要明確土地所有者主體及相應的土地使用者，同時結合土地證書年檢，保持城鄉(xiāng)結合部土地登記資料的現(xiàn)勢性。

（三）制度創(chuàng)新，鼓勵流轉，規(guī)范管理。區(qū)分土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地規(guī)模范圍內外，分別制訂政策，規(guī)范城鄉(xiāng)結合部建設用地管理。

城鄉(xiāng)結合部是城市和相鄰農(nóng)區(qū)的結合部，橫跨土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地規(guī)模范圍內外，即城鄉(xiāng)結合部按照土地利用總體規(guī)劃可以分為"圈內""圈外"兩部分。這兩部分的土地利用方向是不一樣的，"圈內"土地主要是作為城市建設用地；"圈外"土地主要是作為農(nóng)用土地及少部分集體建設用地。因此，必須區(qū)分"圈內""圈外",制訂不同的利用政策和管理對策：

1、對于城鄉(xiāng)結合部屬于"圈內"的部分，其土地利用和管理政策必須有利于向城市建設用地轉化，即必須納入城市用地統(tǒng)一管理、統(tǒng)一轉用、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一供應。

第一，對于已列入城市建設用地規(guī)模范圍內的地區(qū)，取消農(nóng)戶個人建農(nóng)民住宅和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設新占農(nóng)用地，新增建設用地實行統(tǒng)一轉用、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一供應，推行農(nóng)戶進住宅小區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進工業(yè)園區(qū)。即："圈內" 農(nóng)戶申請新建住宅的，一律不再批準農(nóng)戶建住宅，一律進居住小區(qū)，符合宅基地申請條件的農(nóng)戶，其宅基地指標可折為相應的價款抵扣所購買的商品房價；"圈內"鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設需要增加建設用地的，一律進工業(yè)園區(qū)使用國有土地，并在土地出讓金等方面給予優(yōu)惠。

第二，對于已列入城市建設用地規(guī)模范圍內的存量集體建設用地（農(nóng)民住宅和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地），則應制訂相應政策和措施，結合市地整理、政府收購儲備等工作，采用"轉權讓利"的辦法，鼓勵其轉為國有土地進入市場依法流轉。其中，存量農(nóng)民住宅用地可結合市地整理，由開發(fā)商、所有者、使用者三方面自由組合進行城中村改造，建商住小區(qū)，政府在出讓金收取上給予一定的優(yōu)惠；也可以由政府主導，企業(yè)化運作招標建設，對城中村進行改造建現(xiàn)代化小區(qū)，建設中各項規(guī)費按農(nóng)村宅基地標準執(zhí)行，農(nóng)戶原宅基地和農(nóng)房折換為相應的價款，以調產(chǎn)權或貨幣安置的辦法進行補償，土地相應轉為國有土地，農(nóng)戶以調產(chǎn)權方式取得或以成本價方式購買的小區(qū)房屋產(chǎn)權歸農(nóng)戶所有，允許出租，也可比照經(jīng)濟適用住房上市交易。對于"圈內" 已有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，鼓勵其向工業(yè)小區(qū)轉移，符合規(guī)劃的，土地補償?shù)轿?、使用者自愿、所有者同意的，報?jīng)政府批準，也可轉為（或征為）國有土地使用權后依法流轉。

2、對于未列入土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地規(guī)模范圍內的城鄉(xiāng)結合部土地，即"圈外"土地，在土地利用上，要保證以農(nóng)用地和少量集體建設用地為主導，即嚴格控制新增建設用地，盤活存量建設用地。

第一，嚴格控制增量建設用地。停止圈外城鄉(xiāng)結合部農(nóng)戶單家獨院式分散建房，實行多戶連片的集中式建房；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設需要新用地的，一律進工業(yè)園區(qū)建設或利用現(xiàn)有存量建設用地。

第二，圈外符合規(guī)劃且經(jīng)依法批準取得的集體建設用地，在嚴格管理的條件下，應允許農(nóng)村集體建設用地在不改變權利性質的情況下流轉，即"保權讓利促流轉".具體而言，現(xiàn)有農(nóng)民集體建設用地可以通過土地置換或建新拆舊等方式，遷村并點，向城鎮(zhèn)和中心村或工業(yè)園區(qū)集中，建新拆舊中需要短期增加農(nóng)用地轉用指標的，經(jīng)批準可以給予一定的周轉指標，封閉運行，到期歸還；農(nóng)戶向城鎮(zhèn)和中心村集中過程中，原住宅符合規(guī)劃的，允許其轉讓給本集體經(jīng)濟組織內符合宅基地申請條件的其他農(nóng)戶。對于符合規(guī)劃且經(jīng)依法批準取得的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等其他集體建設用地，在明確所有者主體的前提下，所有者可將一定年期的集體建設用地使用權以讓渡、租賃或以作價出資（入股）方式提供給使用者使用（類似國有土地出讓、租賃、作價出資或入股），在使用年期內，使用者在不改變用途的前提下，可以依法轉讓、出租、抵押；土地收益主要歸土地所有者。集體建設用地不適用于舉辦娛樂或高檔房地產(chǎn)開發(fā)項目；流轉的最高年限不得突破國有土地的最高年限。

（四）完善相關配套措施，規(guī)范城鄉(xiāng)結合部土地市場。城鄉(xiāng)結合部非法土地交易和隱形土地交易大量存在，因此必須采取措施，提高土地市場的公開性。當前主要應抓好以下幾項配套制度：

1、積極設立公開的土地市場，為城鄉(xiāng)結合部的土地交易提供公開掛牌交易的場所，以提高交易機會，降低交易成本，規(guī)范交易行為；

2、建立和完善政府土地收購儲備制度，將政府土地收購儲備的范圍擴大到城鄉(xiāng)結合部的國有和集體建設用地；

3、建立土地登記可查詢制度和信息公布制度，為使用者、投資者提供現(xiàn)勢土地登記信息和土地市場信息資料；

4、完善土地證書查驗制度，土地證書查驗的重點地區(qū)是城鄉(xiāng)結合部，重點查驗各類非法交易、隱形交易和擅自改變用途的情況，發(fā)現(xiàn)問題，及時糾正處理。

（五）當前急需要做的幾項工作

1、盡快研究明確集體土地權益，并結合土地變更登記和土地證書查驗，摸清城鄉(xiāng)結合部土地利用現(xiàn)狀，對非法用地隱形交易和擅自改變用途的行為進行清理，明確城鄉(xiāng)結合部的土地所有權和使用權。

2、總結各地集體建設用地流轉的試點經(jīng)驗，抓緊出臺《農(nóng)村集體建設用地使用權流轉辦法》，規(guī)范集體建設用地流轉行為。

集體經(jīng)濟收益分配計劃范文第5篇

關鍵詞：農(nóng)村居民點整理；利益協(xié)調；“農(nóng)民上樓”；京郊

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）06-0039-05

一、研究背景及概念界定

1.研究背景。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的核心問題是土地利用 [1]，城市增長發(fā)展到一定程度要求實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和理性增長。黨的十將加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度作為解決三農(nóng)問題的根本途徑，在新農(nóng)村建設、征地制度改革、土地集約節(jié)約利用等政策背景下，農(nóng)村居民點用地整理涉及經(jīng)濟與社會轉型時期城鄉(xiāng)土地利益關系的重大調整，也是關乎實現(xiàn)“提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”這一目標的關鍵環(huán)節(jié)。在中國改革開放以來的三十年里，快速城市化進程使城市和農(nóng)村土地利用的總體格局迅速演變，用四個字概括就是“城進鄉(xiāng)退”，城鄉(xiāng)發(fā)展用地供需矛盾日益突出，影響了土地集約利用和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。從中國城鄉(xiāng)建設用地配置的現(xiàn)狀來看，一方面，城市建設用地緊張，城市發(fā)展受到土地供給的嚴重約束，大量人口集聚涌進導致城市規(guī)模膨脹，引發(fā)交通擁擠、長途通勤，人口現(xiàn)實所引發(fā)的社會與環(huán)境問題正與日俱增，土地利用所牽及的社會因素也日益復雜；另一方面，農(nóng)村建設用地（主要是農(nóng)村居民點用地）閑置、浪費嚴重，人均宅基地面積有增無減，土地利用效率低下，城鄉(xiāng)建設用地不盡合理 [2]，這種“悖反”更加劇了優(yōu)質農(nóng)用地的持續(xù)減少。

如何將土地利用與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展有機結合起來，已成為中國幾乎所有城市在推進城鄉(xiāng)一體化進程中亟待研究和解決的問題。推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展迫切需要改變土地資源粗放利用的現(xiàn)狀，加快推進土地資源整合，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地結構布局。由于中國城鄉(xiāng)建設用地之間存在明顯的效率落差，并有擴大趨勢，在耕地數(shù)量受到嚴格保護的同時，城鄉(xiāng)土地利用必須協(xié)調工業(yè)與農(nóng)業(yè)、吃飯與建設、發(fā)展與保護等各方面的關系。對單純依賴數(shù)量型挖潛為特色的農(nóng)用地開發(fā)整理難以成為土地整理的持久方向，加大建設用地整理力度是推進土地節(jié)約集約利用的重要途徑，通過農(nóng)村居民點整理這種方式來實現(xiàn)耕地目標的保護和滿足城鎮(zhèn)發(fā)展的需要將是后續(xù)政策之取向。北京市郊區(qū)舊村改造和小城鎮(zhèn)建設多以“空心村”整治為起點，在“最嚴格的耕地保護制度”與城市用地需求加大矛盾共存的現(xiàn)實下，建設用地整理的開展已經(jīng)逐步缺乏后續(xù)發(fā)展空間，未來最主要的農(nóng)村建設用地整理的空間也將集中在農(nóng)村居民點上。

2.概念界定。現(xiàn)實中的農(nóng)村居民點整理在各地稱謂不盡相同，所依托的政策工具也不一樣。比如村莊整理、新農(nóng)村建設、宅基地換房、農(nóng)民上樓、綜合整治等，可能某些具體操作環(huán)節(jié)上有出入，但其工作重點一致。北京城鄉(xiāng)結合部地區(qū)傳統(tǒng)的農(nóng)村居民點整理模式主要分為以下四類：農(nóng)村城鎮(zhèn)化型、自然村縮并型、中心村內調型以及異地遷移型用地整理模式 [3]。本文所稱的農(nóng)村居民點整理模式，包括各種類型的模式，但是按照最簡單的分類方法將其分類，由于北京市農(nóng)村居民點整理多集中于以“農(nóng)民上樓”為主要表象特征的整理模式，因此本文將這種整理模式作為主要的研究對象，即按照在北京地區(qū)農(nóng)村居民點整理過程是否存在“農(nóng)民上樓”這一現(xiàn)象，分為農(nóng)民上樓模式和農(nóng)民不上樓模式，上樓模式多集中在城市近郊區(qū)，或距離城市通勤時間較短的農(nóng)村。

二、京郊農(nóng)村居民點整理模式的整體特點及問題

北京市的農(nóng)村居民點大多數(shù)是圍繞原有自然村擴展而成，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。村民居住散亂“見縫插針”或“打補釘”，一方面，原有村落膨脹蔓延，使舊村基本連片；另一方面，一些非居住用地逐漸被農(nóng)民宅地包圍，造成居住地與非居住地混雜、用地功能不清的不合理局面。針對這些問題，北京市在全國城市中較早開展了農(nóng)村居民點的整治工作：2006年起，市政府逐步推進農(nóng)“五項基礎設施”建設工程，用五年時間完成了全市3 955個行政村的基礎設施改造；2008年，出臺《關于率先形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局意見》，并在2009年將海淀區(qū)北塢村、朝陽區(qū)大望京村確定為第一批試點村；2010年，投資2 300億元對城鄉(xiāng)結合部的50個市級重點“掛賬村”①進行城市化改造，探索集體土地利用、拆遷安置補償新模式，涉及9個區(qū)縣，38個位于中心城范圍，12個位于新城范圍，覆蓋土地面積3 200萬平方米，涉及農(nóng)民約14萬人，整治后優(yōu)先保證農(nóng)民回遷房用地和產(chǎn)業(yè)用地，確保農(nóng)民安置上樓。這些政策舉措為實現(xiàn)耕地占補平衡、加速城鄉(xiāng)一體化進程、改善京郊農(nóng)村居住條件的目標提供了途徑和保障。

1.整理模式整體特點。整體來看，目前北京市農(nóng)村居民點整理模式尚處于政府包辦為主的階段，參與居民點整理活動的主體單一，政府或其下屬機構（如土地整理中心）控制全部投資、建設和經(jīng)營管理，政府既是土地整理的項目發(fā)起人，又是項目的直接投資者和項目的建設實施者，甚至是項目管理者 [4]。另一整體性特點是，在上述大前提下，具體操作模式越來越多樣化，其差別體現(xiàn)在用地分配方案、產(chǎn)權類型、補償方式及標準、先期及后續(xù)相關操作環(huán)節(jié)等。如平谷區(qū)馬坊模式采取的“343”分配方案（原有居民點面積的30%用于供農(nóng)民上樓，40%用于商業(yè)建設，30%用于復墾成耕地），此分配比例是根據(jù)北京市3個1/3分配指導思想，根據(jù)當?shù)鼐唧w情況做的修正；在海淀北塢村的實踐中，盡管遇到了不少問題和困難，但采取的一些做法很有特色：進行騰退挖潛，實行宅基地換房，農(nóng)民集中上樓、安排5%產(chǎn)業(yè)用地、居住用地異地選址建設等有效措施，把潛在的土地資源利用起來，由政府搭建租賃平臺，將農(nóng)民的閑置回遷房變?yōu)楣夥浚瑥亩鉀Q了農(nóng)民通過租房增收的合法性，使“瓦片經(jīng)濟”得到規(guī)范管理；唐家?guī)X等“掛賬村”的模式特點為，完全由政府出資，以民生工程為理念導向，集中建設新式廉租公寓，面向外來留京人員，滿足其住房需求；同時廉租房產(chǎn)權和收益歸全體村民所有，成為農(nóng)民增收的途徑。

2.整理模式存在的問題。（1）投資融資渠道單一。目前北京市土地整理多為政府部門或其下屬機構直接投資建設和經(jīng)營管理，項目融資主要依靠政府，絕大部分資金來源于新增建設用地有償使用費、耕地開墾費（非農(nóng)業(yè)建設經(jīng)批準占用耕地的）和土地復墾費（由于挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，沒有條件復墾或復墾不符合要求的）三種途徑 [5]，且上述三種融資所得都是作為專項資金用來耕地開發(fā)整理和復墾。具體到農(nóng)村居民點整理這種整理形式，融資渠道更為單一，主要是政府部門以政府信用做擔保，向銀行借貸用以進行居民點整理。由于居民點整理具有耗資量大、周期長的特點，政府成本增加的同時，也造成后續(xù)環(huán)節(jié)運作上的被動。（2）競爭環(huán)境及利益分配有失公平。目前行政包辦為主的居民點整理模式，排擠了市場上一般企業(yè)、個人整理方案及整理資金的介入。同時，政府部門在農(nóng)村居民點整理中體現(xiàn)出的準壟斷性，使得其他社會公眾參與度不夠，也使得在整理利益分配方面更加復雜 [6]。（3）整理目標不夠多元化。農(nóng)村居民點整理較其他具體的土地整理形式比如耕地整理、土地開發(fā)、土地復墾等要更復雜，涉及面更廣，甚至有些區(qū)縣在實際操作中把農(nóng)村居民點整理提升為土地綜合整治。居民點整理的這個特點決定了引入土地利用多目標規(guī)劃的重要性，即要注重實現(xiàn)土地整理的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的三重目標。目前京郊很多農(nóng)村居民點整理過程中，過分注重建設用地指標的產(chǎn)生而對于微區(qū)域生態(tài)的規(guī)劃設計、保持培育以及體現(xiàn)社會效益的百姓生活水平關注度不夠。

三、京郊“農(nóng)民上樓”整理模式的利益分析

嚴格來講，“農(nóng)民上樓”與“宅基地換房”不是等同的概念。但在實踐中，兩者經(jīng)常表現(xiàn)為同一整理項目中都會出現(xiàn)的表象性環(huán)節(jié)，這就是說很多地方的農(nóng)村居民點整理模式，如果實現(xiàn)了“農(nóng)民上樓”，則很可能出現(xiàn)當?shù)剞r(nóng)民用“宅基地換房”。反之，有“宅基地換房”的地方，也很可能有“農(nóng)民上樓”現(xiàn)象發(fā)生，因此將兩者大體上歸為一類。這種模式多數(shù)發(fā)生在城市郊區(qū)，或者距離城鎮(zhèn)有便利交通條件，或者有良好生態(tài)環(huán)境等條件的農(nóng)村地區(qū)。

具體看來，（1）該模式利益來源包括商品房收入、商業(yè)收入等經(jīng)濟收益，并產(chǎn)生建設用地指標、新增耕地面積、社會效益、居住環(huán)境效益等。（2）其利益主體包括政府、開發(fā)企業(yè)、村集體及農(nóng)民個人。（3）在利益分配方面，政府占有除居住環(huán)境效益之外的各種利益的一部分，開發(fā)企業(yè)獲取商品房收入及可能的建設用地指標，村集體及農(nóng)民得到部分經(jīng)濟收益及社會效益與居住環(huán)境利益，其經(jīng)濟收益包括住房、可能的商鋪收益及補貼款等，或者是更多數(shù)量的耕地面積等，社會效益指生活保障與均等的社會服務等，另外享有居住環(huán)境的改善等利益。（4）其利益分配方法為：政府主要占有社會效益及可能的經(jīng)濟利益，開發(fā)商獲取政府撥款，村集體及農(nóng)民利益整理前后基本持衡，有時可能有小幅提高。比如，北京平谷區(qū)小城鎮(zhèn)整理試點“馬坊模式”，采取市財政撥款、當?shù)卣鲗Ｊ?，該模式首先通過公開招標選擇評估公司與拆遷公司，宅基地面積在0.4畝以內補償標準為540元/m2，超過0.4畝部分補償標準為270元/m2，建筑物補償標準為600元～1 000元/m2，搬遷補償標準為2 500元/戶，每戶平均可獲得貨幣補償45萬元。該部分金額由市財政撥付，待土地整理后的建設用地出讓后，回收資金償還市財政。同時，保障每戶農(nóng)民家庭回遷住房建筑面積不低于190m2，按照平谷區(qū)保障性住房1 600元/m2優(yōu)惠價格提供。

四、京郊農(nóng)村居民點整理的利益協(xié)調途徑

1.進一步明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權。土地產(chǎn)權尤其是土地所有權的歸屬是解決土地問題的根本之所在。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權，尤其是農(nóng)村土地所有權的歸屬問題，是解決農(nóng)村居民點整理中的利益分配問題的基礎，也是優(yōu)化各方主體利益格局優(yōu)化之關鍵。

目前需要解決的問題是：農(nóng)村集體土地的所有權主體到底是誰？農(nóng)村土地所有權人到底有哪些權利？中國目前農(nóng)村集體土地產(chǎn)權主體虛化設置，據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第10條規(guī)定，可以認為農(nóng)村土地集體所有制，是農(nóng)民集體所有制，農(nóng)民集體是具有一定范圍的農(nóng)民集體，具有村農(nóng)民集體、村內兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體等形式[7]。在實際生活中，各地表現(xiàn)出不同的主體形式，如北京市集體土地90%是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村農(nóng)民集體所有，在四川省村民小組所有占90%左右，甘肅省的邊緣地區(qū)的集體土地基本上都是村民小組所有，佛山市、深圳市等在20世紀八九十年代就將鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地國有化[8]。但是農(nóng)村集體土地所有權主體模糊化的問題并未因此得到實質性解決。這種模糊的土地所有權狀態(tài)如果長期維持，農(nóng)民將更難以分享城市化所帶來的土地增值收益，這阻礙了城鄉(xiāng)一體化進程的實現(xiàn)，違背農(nóng)民意愿強迫其“上樓”、放棄宅基地和耕地也將引發(fā)更多的社會問題。許多不愿意上樓的農(nóng)民是因為覺得補償不到位，因此進一步明確農(nóng)村土地產(chǎn)權尤其是土地所有權的主體及其權利所應該有的利益內涵，是維持各方長久利益之根源。

2.因地制宜研究土地發(fā)展權配置模式并謹慎試用。美國通過實施近四十年的土地發(fā)展權轉移計劃，實現(xiàn)了廣泛的社會發(fā)展和環(huán)境保護的目標。土地發(fā)展權可以用來解決宏觀層面的利益調整，也可以用來協(xié)調微觀層面的問題，在中國土地利用也實行嚴格土地用途管制的背景下，作為一種體現(xiàn)公平性的權利形式，土地發(fā)展權的應用更應體現(xiàn)在京郊農(nóng)村居民點整理中。

政府、村集體與農(nóng)民的土地利益沖突是以土地發(fā)展權價值的爭奪為核心，根源在于產(chǎn)權設計與治理結構存在內在缺陷[9]。試采用土地發(fā)展權的理念進行農(nóng)村居民點整理，表現(xiàn)為：一是根據(jù)相關規(guī)劃，對京郊區(qū)縣不同村莊的土地發(fā)展權予以量化。比如承認符合規(guī)劃的農(nóng)村集體建設用地的土地發(fā)展權（如果該村莊的人均宅基地面積小于規(guī)定標準，則通過土地發(fā)展權予以補足）的前提下，村集體所獲發(fā)展權可以上市交易，包括轉讓、入股、自行開發(fā)等[10]。二是在農(nóng)村居民點整理中，尤其是農(nóng)民上樓模式中，政策上認可居民點整理過程也是農(nóng)村土地發(fā)展權退出的過程。農(nóng)民在農(nóng)村居民點整理過程中，不僅付出失去宅基地永久使用權、耕地（部分地區(qū)）承包經(jīng)營權，同時還隱性地失去了土地發(fā)展權，因此在補償農(nóng)民過程中，不宜簡單對比整理前后農(nóng)民的利益或增或減多少。三是通過財政轉移支付的形式，體現(xiàn)土地發(fā)展權思想。雖然中國未形成系統(tǒng)的土地發(fā)展權安排，但國家通過財政轉移支付的形式，完成了一部分土地發(fā)展權的兌現(xiàn)過程，其實質正體現(xiàn)了土地發(fā)展權的理念。① 借鑒此形式對北京遠郊地區(qū)的落后農(nóng)村進行補償不失為一種好做法，關鍵在于相應級別政府部門要找準對象，加大財政回補力度（見表1）。

3.客觀評價“農(nóng)民上樓”所依據(jù)的政策平臺?？陀^評價“農(nóng)民上樓”這一北京當前農(nóng)村居民點整理主流模式所依據(jù)的政策平臺——城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，有利于市政府科學合理地制定后續(xù)相關政策，因此客觀評價掛鉤政策對于政府管理者而言，其政策收益是巨大的。掛鉤政策的初衷是加速城鎮(zhèn)化發(fā)展，提高土地利用率，改善農(nóng)民生活條件，通過掛鉤政策，土地價值得以迅速提升。通過農(nóng)村居民點整理讓土地增值，增加社會財富，無疑是件好事，這個政策本身沒有問題。但掛鉤政策在實施過程中確實存在很多問題，不少地方政府借城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的名義，強迫農(nóng)民“上樓”，剝奪農(nóng)民權益。從理論上看，通過農(nóng)村居民點整理，農(nóng)民實現(xiàn)整體上樓，這個過程所帶來的利益是巨大的；從實際操作看，表現(xiàn)為做法不規(guī)范、管理有缺陷甚至部分地方政府故意“認識出現(xiàn)偏差”，歸根結底是因為利益誘惑。根據(jù)筆者的前期相關調研，多數(shù)農(nóng)民表示只要補償合理，還是愿意上樓。北京市近幾年出現(xiàn)的農(nóng)民“被上樓”現(xiàn)象，甚至產(chǎn)生暴力事件、，說明在利益分配方面存在問題，只有把利益分配問題解決好，農(nóng)村居民點整理工作才會順利進行。

4.抑制城市高房價，防止“消滅空心村，出現(xiàn)空心城”現(xiàn)象。城市房價的高企與持續(xù)上漲，很大程度上決定了城市郊區(qū)農(nóng)村居民點整理的模式。通過利用結余出來的土地進行商品房開發(fā)，“農(nóng)民上樓”模式能迅速且大量的回籠資金，攫取暴利，因此全國各地城市郊區(qū)絕大多數(shù)農(nóng)村居民點整理工作熱情高漲。一方面是城市土地資源的低效與浪費，另一方面又急不可耐地進行城市郊區(qū)居民點整理。而在這背后，是炒作性資金對于城市房源的大幅度壟斷，且這種壟斷行為與城市房價的持續(xù)非理性上漲又互為影響。對于地方政府而言，可能因此要付出巨大的政策代價來彌補房地產(chǎn)泡沫所帶來的負社會收益，高房價導致的高利潤最終成為全國性的“農(nóng)民上樓運動”的幕后推手（見下頁圖1）。

五、京郊農(nóng)村居民點整理模式的改革取向

1.開創(chuàng)更多投資融資渠道。改變主要依靠市政府專項資金、金融機構的融資方式，引入更多社會資金，參與整理全程。充分利用土地規(guī)劃和土地儲備進行融資，經(jīng)過對土地的開發(fā)整理，實現(xiàn)不同地段，不同價格，利用轉讓、租賃、拍賣等方式獲得土地資源的經(jīng)營收益為新農(nóng)村建設融資。2010年8月12日，成都首例農(nóng)村土地綜合整治項目用地成功掛牌融資，這是將農(nóng)村土地綜合整治引入市場機制的積極探索，通過這樣的方式，為社會資本融入農(nóng)村土地綜合整治建立了市場平臺[11]，這是農(nóng)村居民點整理融資方式的創(chuàng)新，對北京居民點整理工作改革具有示范效應。從圖2、圖3中可以看出，土地政府融資模式跟市場融資模式下的政府收益壓力對比。

在圖2中，0a階段代表居民點整理前期政府作為融資主體，只有成本付出，收益為負值，ab階段代表有現(xiàn)金流收入，并在b時點達到盈虧平衡，bc階段代表收益持續(xù)上漲，cd階段代表收益穩(wěn)定，比如無成本情形下的固定分紅，假設收益持續(xù)至d時點結束。在圖3中，0u階段代表政府既無成本也無收益階段，uv階段代表收益持續(xù)上漲階段，yw階段代表收益穩(wěn)定，假設收益持續(xù)至w時點結束[12]。

顯然，政府融資模式下政府收益壓力較大，必須滿足V=f（t）dt?C=f（t）dt才能經(jīng)濟上可行，其中V、C分別代表收入和成本。市場融資模式下政府收益壓力較小，由于0u階段支出為零，只需V=g（t）dt?0即可，而在現(xiàn)實操作中，這一點是極可能滿足的。

2.改善競爭環(huán)境和利益分配機制。以引入其他市場化主體作為居民點整理融資主體為契機，構建農(nóng)村居民點整理領域公平透明的競爭環(huán)境，完善各方利益分配機制。在投資比例、方式和收益分配方面明晰化，有利于減少矛盾，利于整理工作的順利開展。在許多西方國家，其土地整理經(jīng)費一般都是由中央、地方和土地所有者共同承擔的，并約定好比例。比如德國土地整理中，聯(lián)邦政府、州政府、土地所有者投資分別占48%、32%、20%；日本的土地整理中，50%的費用由農(nóng)業(yè)省負責，40%的費用由道府縣和町村平均分攤，10%的費用由農(nóng)民負擔，對收益的分配比例和形式事先也做出詳細說明。更重要的是，整個過程各環(huán)節(jié)操作都要透明公開，要有獨立于各整理主體之外的督查監(jiān)管部門，保障各方利益不受侵害。

3.完善居民點整理績效考核體系。需要改變單一地或過度地以經(jīng)濟效益（主要體現(xiàn)在建設用地指標上）為整理動力的現(xiàn)狀，將生態(tài)效益和社會效益真正納入農(nóng)村居民點整理效益評價體系，并在實際評價中，將其作為賦權較重的評價因子，才能真正改變實施主體的指導理念和整理初衷。在整理過程中，除考慮經(jīng)濟效益外，應關注微區(qū)域生態(tài)景觀的規(guī)劃和普通民眾參與平臺的搭建，關注農(nóng)村基礎設施和公共設施齊備合理，關注村民回遷房質量等等。這些方面的關注程度會因整理模式不同而異，如村集體主導型整理模式，這方面投入的成本和精力會更多一些，政府雖然會失去一部分土地收益，但獲得了城市特定區(qū)域更新后的社會、經(jīng)濟和環(huán)境效應。

4.借鑒“農(nóng)村再生”理念，注重生態(tài)環(huán)境建設。從國外相關研究成果看，各國尤為關注在居民點整理過程中的生態(tài)環(huán)境保護、生態(tài)景觀建設等方面的內容。對于那些距離城市較遠、相對落后的農(nóng)村，由于沒有城市郊區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，同時受制于城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤實施的地域限制，政府對其農(nóng)村居民點整理的熱情較低。對于遠郊農(nóng)村，北京宜借鑒臺灣的“農(nóng)村再生”理念，①由市財政撥付一定專款，支持其生態(tài)環(huán)境建設和精神文化生活開展，既保證當?shù)剞r(nóng)民的物質和文化生活，又體現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的理念，同時還能在一定程度上靈活實現(xiàn)土地發(fā)展權的思想。

六、結語