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大氣污染治理存在的問題范文第1篇

[關(guān)鍵詞]大氣污染；創(chuàng)新研發(fā)；合理布局；政策補(bǔ)貼

中圖分類號(hào)：X324 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-914X（2015）40-0293-01

近年來，我國出現(xiàn)了霧霾天氣成為人們關(guān)心的一個(gè)交點(diǎn)問題，成為現(xiàn)在大氣污染治理工作最為主要的驅(qū)動(dòng)力?，F(xiàn)在很多人開始重視大氣污染防治工作的起始點(diǎn)就是霧霾。國家層面也在不斷修改相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)方面的法律法規(guī)，不斷加大對(duì)制造污染的企業(yè)進(jìn)行最為嚴(yán)厲的處罰，2015年，新的《環(huán)保法》已經(jīng)出臺(tái)，這是我國歷史上最為處罰力度最為嚴(yán)苛的一項(xiàng)環(huán)境保護(hù)方面的法律，對(duì)那些造成環(huán)境污染，尤其是大氣污染的人員、企業(yè)進(jìn)行最為嚴(yán)苛的制裁。

一、發(fā)展前景

大氣污染治理的行業(yè)主要就是針對(duì)現(xiàn)代大氣污染，有針對(duì)性的開展技術(shù)升級(jí)降低對(duì)大氣污染、處理對(duì)大氣的污染等方面的企業(yè)集群。我國近年來對(duì)大氣防治工作不斷提高的重視程度，這個(gè)行業(yè)也不斷發(fā)展起來，出現(xiàn)了很多新興企業(yè)，截止2014年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，現(xiàn)在國內(nèi)的大氣污染治理的企業(yè)整體的產(chǎn)值已經(jīng)超過了千億大關(guān)，這種增長的態(tài)勢(shì)還在不斷加速提升。這個(gè)行業(yè)進(jìn)一步細(xì)化可以分為脫硫、硝及除塵的三個(gè)分支領(lǐng)域。例如汽車尾氣的排放對(duì)大氣的污染是巨大的，在汽油的脫硫方面有著很大的市場空間，在汽車生產(chǎn)領(lǐng)域也有很多發(fā)展空間，例如節(jié)能汽車、新能源汽車等都是大氣污染治理所涉及的行業(yè)。大氣的污染威脅到每一個(gè)人的身體健康，對(duì)環(huán)境的破壞也是十分嚴(yán)重的，現(xiàn)在PM2.5、臭氧空洞、酸雨等問題直接擺在人們的面前，只有不斷發(fā)展大氣污染治理行業(yè)，增加政府的扶持力度，才能有效控制這種不利于我們身體健康的大氣發(fā)展趨勢(shì)。因此，在大氣污染治理行業(yè)領(lǐng)域，存在很多潛在的發(fā)展空間。

二、存在的問題

近年來，我國的大氣污染治理的行業(yè)發(fā)展存在很多利好的條件，不僅在國家政策方面存在一定的優(yōu)惠和扶持，還有社會(huì)經(jīng)濟(jì)需要的客觀存在空間，但是看到該行業(yè)發(fā)展的前景的時(shí)候，也要進(jìn)一步正視行業(yè)發(fā)展中存在的一些問題：

（一）創(chuàng)新研發(fā)的實(shí)力有待提高

由于現(xiàn)代社會(huì)中，從事該行業(yè)的主要企業(yè)也是從不斷轉(zhuǎn)型而來的，在這個(gè)領(lǐng)域的創(chuàng)新能力，科研攻關(guān)能力還是與發(fā)達(dá)國家存在一定的差距，很多產(chǎn)品沒有自己的核心技術(shù)，沒有自己的發(fā)明專利，沒有自己的研發(fā)團(tuán)隊(duì)。同時(shí)，還存在這樣一些企業(yè)，他們對(duì)新產(chǎn)品的研發(fā)不是很感興趣，但是對(duì)他人企業(yè)的創(chuàng)新產(chǎn)品有想法，不斷仿照他人的產(chǎn)品，套取國家優(yōu)惠政策和相應(yīng)補(bǔ)貼，在一些政策的漏洞研究上大下功夫，不斷鉆政策上的漏洞，騙取國家的補(bǔ)貼。一些關(guān)鍵設(shè)備、關(guān)鍵部件主要還是依靠海外進(jìn)口，這種技術(shù)的引進(jìn)大大提高了該行業(yè)企業(yè)的經(jīng)營成本。

（二）行業(yè)的發(fā)展構(gòu)成不夠科學(xué)

經(jīng)過多年的發(fā)展，國內(nèi)的大氣污染治理行業(yè)逐步在壯大，但是仔細(xì)分析可以看出，隨著整體行業(yè)的經(jīng)營規(guī)模在不斷壯大，但是還是存在一定的結(jié)構(gòu)性發(fā)展問題?，F(xiàn)在雖然從事這個(gè)行業(yè)的企業(yè)眾多，但是成規(guī)模的企業(yè)不多，大多數(shù)都是小規(guī)模的發(fā)展，家族式的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)的集中優(yōu)勢(shì)不是很突出，還有一些小規(guī)模企業(yè)存在資金鏈緊張，經(jīng)營困難等問題。很多企業(yè)還保留了粗放式的發(fā)展模式，經(jīng)營理念、產(chǎn)品研發(fā)能力、產(chǎn)品生產(chǎn)工藝都存在資源的浪費(fèi)，對(duì)環(huán)境也存在一定影響，這種發(fā)展模式不利于其競爭實(shí)力的增強(qiáng)，對(duì)資源的浪費(fèi)將不斷，提高企業(yè)的運(yùn)行成本，增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。國內(nèi)該行業(yè)的整體實(shí)力不能與發(fā)達(dá)國家相提評(píng)論，缺少品牌，在國際舞臺(tái)上競爭能力缺位。

（三）國家層面的政策補(bǔ)貼存在漏洞

近年來，國家在大氣污染的治理上出臺(tái)了很多的政策，對(duì)該行業(yè)的補(bǔ)貼力度也逐年增加，但是還是存在一定的體系不健全的問題。很多企業(yè)出現(xiàn)的鉆國家政策漏洞的可能。企業(yè)千方百計(jì)地改造自己已有的產(chǎn)品，來迎合國家在政策優(yōu)惠、項(xiàng)目補(bǔ)貼上規(guī)定，但是這些改造的產(chǎn)品在大氣污染防治方面的作用微乎及微，沒有達(dá)到預(yù)期的效果，造成國家的很多資金浪費(fèi)。

三、對(duì)策

通過進(jìn)一步分析大氣污染防治產(chǎn)業(yè)存在的問題，分析深層次的原因，有針對(duì)性地提出以下幾點(diǎn)對(duì)策建議：

（一）不斷提高該行業(yè)的創(chuàng)新研發(fā)能力

“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”。沒有科技，任何產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都是沒有任何競爭力的，不斷加大對(duì)大氣污染治理行業(yè)企業(yè)科技投入，引導(dǎo)科研院所、企業(yè)自身開展大氣污染治理方面的科研，不斷增加研發(fā)技術(shù)成果的轉(zhuǎn)化率，不斷提高企業(yè)消化吸收這些創(chuàng)新技術(shù)融入企業(yè)產(chǎn)品的能力，在研發(fā)團(tuán)隊(duì)的打造上不斷加大投資，引進(jìn)高層次人才。國家進(jìn)一步加大對(duì)自主研發(fā)大氣污染治理產(chǎn)品的政策支持，相應(yīng)的項(xiàng)目資金的投入，在稅收、補(bǔ)貼等方面加大優(yōu)惠力度，鼓勵(lì)企業(yè)提升創(chuàng)新研發(fā)的動(dòng)力。同時(shí)促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研一體化發(fā)展，不僅要進(jìn)一步加大科研院所對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)品的研發(fā)力度，同時(shí)，也要進(jìn)一步提升企業(yè)對(duì)科研院所的技術(shù)人才的實(shí)踐培養(yǎng)效果，為我國培養(yǎng)更多這個(gè)方面的技術(shù)人才。

（二）合理布局，進(jìn)一步調(diào)整該產(chǎn)業(yè)的布局

轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，不斷提高產(chǎn)品的科技附加值，有效降低無序競爭，對(duì)產(chǎn)品的調(diào)整是不可避免的。一個(gè)行業(yè)的發(fā)展需要有政府在全局進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)控。國家可以運(yùn)用政策這一杠桿，對(duì)大氣污染治理行業(yè)進(jìn)行局部的調(diào)整。對(duì)一些產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)老化，經(jīng)營理念陳舊，產(chǎn)品研發(fā)滯后，生產(chǎn)過度粗放的企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，不斷提升他們的經(jīng)營理念，轉(zhuǎn)變自己的發(fā)展模式。在一些區(qū)域內(nèi)調(diào)整形成一些產(chǎn)品集群，不斷推進(jìn)相關(guān)工業(yè)園區(qū)的發(fā)展，形成一個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條，不斷提高產(chǎn)品的國際競爭實(shí)力。

（三）加強(qiáng)技術(shù)引進(jìn)力度，進(jìn)一步提升國內(nèi)產(chǎn)品科技附加值

不得不承認(rèn)我國該行業(yè)內(nèi)的技術(shù)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于一些發(fā)達(dá)國家，只有不斷加強(qiáng)國際交流，不斷引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)，增加我國大氣污染治理領(lǐng)域的科技含量，在一些關(guān)鍵領(lǐng)域，積極引入國外的企業(yè)進(jìn)入，與之合作。對(duì)國外該領(lǐng)域的資本進(jìn)入可以進(jìn)一步放寬政策，引領(lǐng)國內(nèi)企業(yè)的發(fā)展。

四、結(jié)語

2015年是“十二五”國家新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的收官之年，也是“十三五”規(guī)劃的制定之年，作為環(huán)保產(chǎn)業(yè)的一部分，大氣污染治理行業(yè)的發(fā)展成為國家四大支柱產(chǎn)業(yè)之一，該行業(yè)出現(xiàn)了很好的發(fā)展前景，但是行業(yè)中存在的問題，我們不能忽視，不斷提高行業(yè)的創(chuàng)新研發(fā)能力、調(diào)整產(chǎn)業(yè)的布局、加強(qiáng)技術(shù)引進(jìn)力度，進(jìn)一步提升國內(nèi)產(chǎn)品科技附加值，整個(gè)產(chǎn)業(yè)才能健康快速發(fā)展，在治理我國大氣污染問題上作出貢獻(xiàn)。

參考文獻(xiàn)

[1].梁英振.雙城記：舊金山四十年大氣污染治理歷程對(duì)北京治污的啟示[A].北京論壇（2013）文明的和諧與共同繁榮――回顧與展望：“中國與世界環(huán)境保護(hù)四十年：回顧、展望與創(chuàng)新”分論壇四論文及摘要集，2013，11：112-113.

大氣污染治理存在的問題范文第2篇

關(guān)鍵詞：空氣污染；治理技術(shù)；區(qū)域協(xié)同治理；公眾參與；環(huán)境保護(hù) 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

中圖分類號(hào)：X832 文章編號(hào)：1009-2374（2016）22-0082-02 DOI：10.13535/ki.11-4406/n.2016.22.040

1 我國空氣污染治理的現(xiàn)狀

近年來，伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化程度的提高，我國空氣污染問題凸顯，引起了政府的高度重視和社會(huì)公眾的廣泛關(guān)注。城市化和工業(yè)化的快速發(fā)展過程中，高污染高能耗的生產(chǎn)方式，是造成城市空氣污染的原因之一。我國政府已經(jīng)采取了一系列措施，出臺(tái)了相關(guān)政策法規(guī)來治理空氣污染問題。2012年9月，國務(wù)院批復(fù)了《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治應(yīng)急方案（試行）》，2013年9月，國務(wù)院了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》。2016年1月1日?qǐng)?zhí)行的新修訂的《大氣污染防治法》，在修訂過程中廣泛征求社會(huì)各界的意見，對(duì)于污染物排放等各方面都有了更為明確和嚴(yán)格的規(guī)定。通過與法律配套的節(jié)能減排、新能源的應(yīng)用等一些政策的推行，空氣污染得到了一定程度的控制，空氣質(zhì)量有所好轉(zhuǎn)，但還存在著一些問題。

2 空氣污染治理存在的問題

2.1 空氣污染治理還需加強(qiáng)

政府采取了多種措施來治理空氣污染，但在空氣污染治理相關(guān)法律法規(guī)、激勵(lì)政策等方面還有不完善的地方。完善的空氣污染治理制度能夠調(diào)動(dòng)各方參與主體相互配合、共同治理，然而法律體系的不完善，對(duì)各方的約束力不夠。我國近年來在空氣污染治理方面出臺(tái)了一系列法律法規(guī)，對(duì)大氣污染防治標(biāo)準(zhǔn)、達(dá)標(biāo)規(guī)劃、大氣污染防治的監(jiān)督管理等方面作了規(guī)定。但是，我國的大氣污染相關(guān)法律法規(guī)還需要不斷地細(xì)化、擴(kuò)充、修訂。目前關(guān)于空氣污染治理的法律體系還不夠完善，給實(shí)際的執(zhí)法過程帶來了一些困難。目前對(duì)違法排放的懲罰以行政執(zhí)法、罰款等手段為主，沒有形成長效的制約機(jī)制。此外，對(duì)企業(yè)自主節(jié)能減排的激勵(lì)機(jī)制不夠完善，通過稅收、貸款、政府采購等手段能夠激勵(lì)企業(yè)自主節(jié)能減排來治理空氣污染，但我國目前以經(jīng)濟(jì)為主的污染治理機(jī)制還不完善，企業(yè)缺乏從內(nèi)部提升技術(shù)水平，減少污染的動(dòng)力。目前，政府在空氣污染治理中開始嘗試區(qū)域聯(lián)防的治理方法?？諝庠诘赜蛑g的流動(dòng)性也給空氣污染的監(jiān)督和管理帶來了困難，通過政府間的合作，對(duì)區(qū)域內(nèi)的重大環(huán)保相關(guān)項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，對(duì)區(qū)域內(nèi)空氣污染事件實(shí)現(xiàn)聯(lián)合執(zhí)法，通過政府合作實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)對(duì)空氣污染的協(xié)同治理。對(duì)空氣污染的協(xié)同治理還處在起步階段，對(duì)于地方政府間合作的權(quán)責(zé)劃分還要有相關(guān)的法律為保障，建立合理的制度體系，推動(dòng)區(qū)域聯(lián)防治理空氣污染治理。

2.2 治理技術(shù)有待提升

空氣污染的治理需要技術(shù)的支持，需要先進(jìn)有效的空氣檢測(cè)技術(shù)及時(shí)監(jiān)控空氣質(zhì)量指標(biāo)，目前對(duì)空氣污染的檢測(cè)經(jīng)常受到資金和技術(shù)水平的限制，未采用最先進(jìn)省時(shí)的設(shè)備和技術(shù)，影響了檢測(cè)的時(shí)效性，不利于執(zhí)法部門及時(shí)采取措施處理違規(guī)排放行為。

空氣污染的治理和改善不僅需要政府的外部監(jiān)管，更需要企業(yè)內(nèi)部技術(shù)的提升，通過先進(jìn)的技術(shù)，提高材料的利用率以及對(duì)于廢氣的處理能力，實(shí)現(xiàn)企業(yè)節(jié)能減排，這對(duì)企業(yè)在資金、科研能力和科技人才方面都會(huì)有比較高的要求，需要企業(yè)投入大量時(shí)間和人力到技術(shù)研發(fā)中去，同時(shí)技術(shù)研發(fā)、引入國外先進(jìn)的廢氣處理技術(shù)以及吸納優(yōu)秀的科研人員都需要大量的資金支持。一些中小企業(yè)由于規(guī)模比較小，缺乏足夠的人力和資金進(jìn)行技術(shù)的研發(fā)和改進(jìn)，靠企業(yè)自身實(shí)現(xiàn)技術(shù)提升困難比較大，很難通過技術(shù)的改進(jìn)提高能源利用率來減少廢氣的排放，這些企業(yè)的發(fā)展需要政府的大力支持。

2.3 公眾參與的有效性不足

空氣污染問題的治理還需要完善和有力的公眾參與和社會(huì)監(jiān)督。對(duì)企業(yè)的監(jiān)管僅僅靠政府的行政監(jiān)管是不夠的，更需要社會(huì)的力量。通過非政府組織和公民對(duì)企業(yè)污染排放的監(jiān)督是改進(jìn)企業(yè)污染的有效方式，特別是借助新聞媒體平臺(tái)，公眾的意見可以更加快捷有效地傳遞，可以對(duì)相關(guān)事件展開充分的討論，表達(dá)對(duì)于空氣污染相關(guān)事件和政策的看法和見解，這有助于政府政策的制定和對(duì)空氣污染的監(jiān)督。但由于信息的公開程度的不足，向環(huán)境組織和公眾公開空氣質(zhì)量信息的制度不健全，公眾獲取空氣質(zhì)量的信息并不容易。同時(shí)由于制度的不完善，公眾對(duì)于違法排放企業(yè)的監(jiān)督效果有限，公眾參與的有效性不足，這在一定程度上減損了公眾監(jiān)督的力度。

3 治理空氣污染的對(duì)策建議

3.1 健全空氣污染治理相關(guān)法律法規(guī)

完善的法律體系是治理空氣污染的必要前提。在進(jìn)一步完善、修訂《大氣污染防治法》和《環(huán)境保護(hù)法》的同時(shí)，還需要制定更加細(xì)化的專項(xiàng)法律法規(guī)，增強(qiáng)法律法規(guī)的可操作性。而且還要完善公眾參與大氣污染治理的相關(guān)法律，為公眾參與空氣污染治理提供法律保障。對(duì)于違反大氣保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)，違規(guī)排放廢氣，造成嚴(yán)重污染的企業(yè)，政府應(yīng)加大懲治力度。在有法可依的基礎(chǔ)上，還要做到執(zhí)法必嚴(yán)。此外，在區(qū)域聯(lián)防治理空氣污染中，政府要制定完善的區(qū)域合作治理機(jī)制，協(xié)調(diào)區(qū)域合作中利益相關(guān)者的關(guān)系，并探索這種模式的有效推廣。

大氣污染治理存在的問題范文第3篇

[關(guān)鍵詞]城市；空氣污染；治理機(jī)制

[中圖分類號(hào)]Q988；X24 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1674-6848（2013）05-0050-08

[作者簡介]謝 丹（1978—），女，江西宜黃人，江西省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所助理研究員，主要從事法理

學(xué)、環(huán)境法研究。（江西南昌 330077）

[基金項(xiàng)目]江西省社會(huì)科學(xué)院青年項(xiàng)目“城市空氣污染治理機(jī)制研究”（1314）的階段性成果。

2013年在中國大氣污染防治歷史上將具有特殊的意義。今年伊始，我國爆發(fā)了持續(xù)時(shí)間最長、涉及面最廣，主要以灰霾為表現(xiàn)形式的重度空氣污染，涉及全國多個(gè)城市，其中京津冀地區(qū)最嚴(yán)重。歷史表明，人類往往在重大災(zāi)害性事件發(fā)生，危及生命健康時(shí)，才會(huì)真正重視環(huán)境問題的存在。如果沒有1952年倫敦?zé)熿F事件，沒有受煙霧影響造成一萬多人死亡的促使，英國《清潔空氣法案》在1956年未必能出臺(tái)，英國走上環(huán)境立法，治理大氣污染的歷史進(jìn)程或許會(huì)推后很多年。與英國發(fā)生倫敦?zé)熿F事件后再立法治理大氣污染不同的是，我國在此次灰霾事件發(fā)生前，1987年就已經(jīng)頒布《大氣污染防治法》，后歷經(jīng)1995年、2000年兩次修訂。雖早已制定相關(guān)法律，我國城市空氣污染形勢(shì)卻日趨嚴(yán)峻，我們是否應(yīng)該反思我國《大氣污染防治法》是否取得相應(yīng)效果？我國城市空氣污染治理機(jī)制是否存在問題？此次灰霾事件引發(fā)的公眾高度關(guān)注，將為我國大氣污染防治提供新的契機(jī)。

一、我國城市空氣污染發(fā)展?fàn)顩r及其特征

城市空氣污染與人類的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)密切相關(guān)。自我國走上工業(yè)化發(fā)展道路，城市空氣污染問題一直相伴而行。上世紀(jì)70年代，空氣污染問題就已顯現(xiàn)。1974年夏，蘭州市石油化工基地西固地區(qū)開始出現(xiàn)一些奇怪的現(xiàn)象，天氣晴朗的中午前后，空中就籠罩上一層薄薄的淡藍(lán)色煙霧，空氣很糟糕，氣味很難聞，當(dāng)?shù)鼐用衩黠@感受到眼睛受刺激，一些植物也出現(xiàn)葉面褪綠、長銀白斑點(diǎn)等受損癥狀，這些現(xiàn)象經(jīng)環(huán)境科研人員研究后確認(rèn)為光化學(xué)煙霧污染。①西固地區(qū)的光化學(xué)煙霧主要由石油化工排放的揮發(fā)性有機(jī)物和氮氧化物造成。②

80年代，我國經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展，以燃煤為主的能源結(jié)構(gòu)導(dǎo)致我國城市空氣污染主要來源于工業(yè)污染，呈現(xiàn)煤煙型污染特征，主要污染物是二氧化硫和煙塵。煙塵包括總懸浮顆粒物TSP和PM10。1989年我國二氧化硫排放量為1564萬噸，煙塵排放量為1398萬噸，北方城市煙塵污染較重，南方城市二氧化硫污染較重。③受二氧化硫污染影響，我國出現(xiàn)局部的酸雨區(qū)，主要集中在西南、華南地區(qū)，并有擴(kuò)大的趨勢(shì)。

單一的煤煙型污染一直持續(xù)到90年代中期。1995年，我國城市大氣污染出現(xiàn)新的特征，氮氧化物已成為廣州、北京冬季的首位污染物，表明我國一些特大城市大氣污染開始轉(zhuǎn)型。④據(jù)《1995年北京市環(huán)境狀況公報(bào)》公布，近年來北京市機(jī)動(dòng)車數(shù)量以每年15%的速度增長，交通環(huán)境汽車尾氣污染嚴(yán)重，大氣中的氮氧化物一直呈上升趨勢(shì)；非采暖期大氣污染物中60.6%的一氧化碳、86.8%碳?xì)浠衔铩?4.7%的氮氧化物來自機(jī)動(dòng)車排氣。⑤《1995年廣東省環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，珠江三角洲以降塵和氮氧化物污染較為嚴(yán)重，廣州氮氧化物污染已居首位，達(dá)0.124毫克/立方米，超過日平均二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)；佛山、中山、深圳也分別達(dá)0.081、0.075、0.073毫克/立方米，這表明珠江三角洲大、中城市氮氧化物污染嚴(yán)重，呈上升趨勢(shì)。⑥到90年代末，我國城市空氣污染雖仍以煤煙型為主，主要污染物為總懸浮顆粒物和二氧化硫，酸雨問題依然嚴(yán)重，但部分大、中城市已出現(xiàn)煤煙與機(jī)動(dòng)車尾氣混合型污染。

進(jìn)入新世紀(jì)，顆粒物成為影響城市空氣質(zhì)量的主要污染物，部分地區(qū)二氧化硫污染較重。我國城市機(jī)動(dòng)車保有量持續(xù)增長。2010年11月，環(huán)保部《中國機(jī)動(dòng)車污染防治年報(bào)（2010年度）》，首次公布了中國機(jī)動(dòng)車污染物排放情況。年報(bào)顯示，中國機(jī)動(dòng)車污染日益嚴(yán)重，機(jī)動(dòng)車尾氣排放已成為中國大中城市空氣污染的主要來源之一，臭氧污染和灰霾問題日益凸顯，京津冀、長三角、珠三角地區(qū)灰霾頻發(fā)。我國中東部大部分地區(qū)已經(jīng)演變成為以高濃度細(xì)顆粒物（全年）和高濃度臭氧（夏秋季節(jié)）為特征的典型“雙高”型污染區(qū)域。⑦我國整個(gè)大氣環(huán)境污染呈現(xiàn)區(qū)域性、復(fù)合型特征。

二、我國城市空氣污染治理存在的問題

（一）環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)問題

環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)在治理大氣污染中起到基石的作用。我們首先必須認(rèn)清大氣中何種污染物，達(dá)到多少濃度會(huì)對(duì)人類健康和環(huán)境質(zhì)量造成影響，再對(duì)這些污染物采取具體措施進(jìn)行治理。環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是在限定的時(shí)間內(nèi)，對(duì)環(huán)境空氣中污染物的最高允許質(zhì)量濃度給予的規(guī)定。①污染物及濃度值的確定建立在分析污染物對(duì)公眾健康和環(huán)境質(zhì)量影響的科學(xué)判斷基礎(chǔ)之上，對(duì)人體健康有影響的主要空氣污染物都應(yīng)納入標(biāo)準(zhǔn)范圍。大部分國家在治理空氣污染中都首先設(shè)立空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。我國在《大氣污染防治法（1987）》頒布前，1982年已實(shí)施《大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3095-82），后經(jīng)1996年、2000年、2012年三次修訂。從我國空氣污染形勢(shì)日益嚴(yán)峻的現(xiàn)狀來看，我國原有空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)存在一些問題，主要表現(xiàn)為：

1.標(biāo)準(zhǔn)未真正體現(xiàn)保護(hù)公眾健康原則

制定環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的目的是為降低空氣污染對(duì)公眾健康的影響提供指導(dǎo)。標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立主要考慮污染物對(duì)公眾健康的影響，確立公眾健康能夠承受的濃度值范圍。經(jīng)濟(jì)成本和技術(shù)可行性等因素會(huì)影響空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)現(xiàn)，但這些因素可在制定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)時(shí)予以考慮。美國《清潔空氣法》要求國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（NAAQS）完全建立在公眾的健康基礎(chǔ)之上，在足夠的安全范圍內(nèi)保護(hù)公眾的健康。環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)直接告知公眾，保護(hù)公眾健康和環(huán)境質(zhì)量需要什么樣的空氣質(zhì)量。標(biāo)準(zhǔn)對(duì)規(guī)定的污染物設(shè)立兩個(gè)級(jí)別標(biāo)準(zhǔn)：一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)是保護(hù)公眾健康，包括最敏感群體，例如老人和小孩；二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)是保護(hù)公共福利，包括空氣能見度，植物，動(dòng)物和建筑物。而我國1982年大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)雖也強(qiáng)調(diào)保護(hù)人群健康，但把大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)人為分為三級(jí)：一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)為保護(hù)自然生態(tài)和人群健康，在長期接觸情況下，不發(fā)生任何危害影響的空氣質(zhì)量要求；二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)為保護(hù)人群健康和城市、鄉(xiāng)村的動(dòng)、植物，在長期和短期接觸情況下，不發(fā)生傷害的空氣質(zhì)量要求；三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)為保護(hù)人群不發(fā)生急、慢性中毒和城市一般動(dòng)、植物（敏感者除外）正常生長的空氣質(zhì)量要求。與美國空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)照，我國只有一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)才完全符合保護(hù)人體健康需求。二、三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)離保障公眾健康需求還存在一定距離。

我國環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)還出現(xiàn)修訂后反而寬于原標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象。2000年標(biāo)準(zhǔn)在1996年標(biāo)準(zhǔn)上予以修訂，二氧化氮二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的年平均濃度限值由40微克/立方米改為80微克/立方米；日平均濃度限值由80微克/立方米改為120微克/立方米；小時(shí)平均濃度限值由120微克/立方米改為240微克/立方米，標(biāo)準(zhǔn)大幅度降低，臭氧一、二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的濃度限值也有所放寬。而事實(shí)上，從1995年起，隨著城市機(jī)動(dòng)車數(shù)量的增加，以二氧化氮為主的氮氧化物在空氣污染物中的比例開始上升，甚至成為某些大城市冬季的首位污染物。同時(shí)期世界衛(wèi)生組織《空氣質(zhì)量準(zhǔn)則》二氧化氮的準(zhǔn)則值是年平均40微克/立方米，小時(shí)平均200微克/立方米。2000年標(biāo)準(zhǔn)的放寬可能是為提高城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)率，并非為了保護(hù)公眾健康。

2.標(biāo)準(zhǔn)未及時(shí)反映大氣環(huán)境狀況的變化

繼2000年標(biāo)準(zhǔn)后，我國長時(shí)期未對(duì)空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)予以修訂，直至2012年新標(biāo)準(zhǔn)頒布。而這一時(shí)期，我國大氣環(huán)境狀況發(fā)生顯著變化，顆粒物已經(jīng)成為主要污染物。2000年我國部分城市開始空氣質(zhì)量日?qǐng)?bào)，空氣質(zhì)量日?qǐng)?bào)依照《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》及《城市空氣質(zhì)量日?qǐng)?bào)技術(shù)規(guī)定》，采用統(tǒng)一的空氣污染指數(shù)（API）的形式報(bào)告，以二氧化硫、二氧化氮和PM10日均濃度值為基礎(chǔ)，計(jì)算全市平均污染指數(shù)。然而，只以三項(xiàng)污染物為評(píng)價(jià)因子計(jì)算出的空氣污染指數(shù)與人們生活中實(shí)際感受的空氣質(zhì)量存在差別。特別是在PM2.5成為主要污染物的地區(qū)，能見度下降這一明顯空氣受污染的特征，由于PM2.5未納入評(píng)價(jià)因子，未能在空氣質(zhì)量日?qǐng)?bào)中顯現(xiàn)。我國2006年就已在一些城市試點(diǎn)監(jiān)測(cè)PM2.5和臭氧，并不存在監(jiān)測(cè)技術(shù)方面的困難，而遲遲未將其納入空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)制監(jiān)測(cè)的污染物范圍，據(jù)環(huán)保部門的解釋是，如果制定實(shí)施將PM2.5的納入監(jiān)測(cè)范圍環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，將大范圍超標(biāo)。①這種鴕鳥思維方式，極大阻礙了空氣污染的治理。直至近些年空氣污染事件頻發(fā)，迫于公眾壓力，2012年新標(biāo)準(zhǔn)將PM2.5納入環(huán)境空氣污染物基本項(xiàng)目范圍，與新標(biāo)準(zhǔn)同步實(shí)施的《環(huán)境空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI）技術(shù)規(guī)定（試行）》新增一氧化碳、臭氧和PM2.5為空氣質(zhì)量評(píng)價(jià)因子。

（二）單一污染物、單一地區(qū)治理方式

我國城市空氣污染治理長期以來采取單一污染物治理方式，如針對(duì)煙塵，設(shè)立煙塵控制區(qū)，安裝消煙除塵裝置；針對(duì)二氧化硫，制定二氧化硫污染控制區(qū)綜合防治規(guī)劃，限制高硫煤的開采和使用，重點(diǎn)治理火電廠污染，削減二氧化硫排放總量，防治化工、冶金、有色金屬等行業(yè)二氧化硫污染排放，大力研發(fā)二氧化硫污染防治技術(shù)和設(shè)備，在山東省、山西省等部分城市進(jìn)行二氧化硫總量控制和排污交易試點(diǎn)等；在氮氧化物成為一些特大城市主要污染物時(shí)，開始進(jìn)行機(jī)動(dòng)車尾氣污染治理，分階段實(shí)施國家機(jī)動(dòng)車排放標(biāo)準(zhǔn)等。單一污染物治理方式對(duì)于由二氧化硫等一次污染物引起的空氣污染有一定效果。然而新時(shí)期以灰霾、臭氧為典型的空氣污染，除了直接排入大氣的工業(yè)粉塵、機(jī)動(dòng)車尾氣、道路揚(yáng)塵等一次污染源外，更多的是來自CO、SO2、NOX、VOCS、NH3等氣態(tài)污染物在一定大氣條件下，經(jīng)過一系列物理化學(xué)反應(yīng)形成的二次污染。原有單一污染物治理方式已不能適應(yīng)新形式下復(fù)合空氣污染問題。

以行政區(qū)劃為主的單一地區(qū)治理方式，是我國環(huán)境行政管理體制的產(chǎn)物。我國《大氣污染防治法》規(guī)定，地方政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，制定規(guī)劃，采取措施，使本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。因此，我國城市空氣污染治理以單一行政區(qū)自主治理的方式為主。如北京于1999年以大氣污染防治為重點(diǎn)，全面開展環(huán)境整治，分階段采取多項(xiàng)大氣污染防治措施，推廣燃煤鍋爐改用天然氣，對(duì)燃煤電廠進(jìn)行脫硫、脫氮和除塵治理，調(diào)整搬遷首鋼，淘汰老舊機(jī)動(dòng)車，實(shí)行全國最嚴(yán)厲的機(jī)動(dòng)車排放標(biāo)準(zhǔn)等。然而，北京周邊作為全國兩大重要煤化工集中區(qū)域的山西、內(nèi)蒙古以及承接北京轉(zhuǎn)移出去的相當(dāng)一部分工業(yè)產(chǎn)能的河北排出的污染物吞噬了北京的治污效果。北京頻發(fā)的空氣污染事件證明，在流動(dòng)的空氣面前，局部性、區(qū)域性的努力難以取得成效。

（三）處罰過輕

我國對(duì)違反《大氣污染防治法》的行為處罰力度過輕，不足以達(dá)到威懾的目的。對(duì)違反《大氣污染防治法》的行為，一般予以罰款處罰，且有上限限制，不得超過一定數(shù)額，最高不得超過五十萬元。對(duì)拒報(bào)謊報(bào)有關(guān)污染物排放申報(bào)事項(xiàng)，拒絕環(huán)保部門或者其他監(jiān)督管理部門現(xiàn)場檢查或者在被檢查時(shí)弄虛作假，不正常使用污染物處理設(shè)施或未經(jīng)批準(zhǔn)擅自拆除、閑置污染物處理設(shè)施以及超標(biāo)排放污染物等直接影響空氣污染治理效果的行為，最高僅處以十萬元以下罰款，一般低于排污企業(yè)違法所得，造成企業(yè)寧愿交納罰款也不愿遵照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行排污。而且，處罰一般只針對(duì)排污企業(yè)，對(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)人沒有相應(yīng)處罰的規(guī)定。處罰過輕實(shí)際上助長了企業(yè)的違法排污行為。

三、治理機(jī)制

（一）區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制

區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制是治理區(qū)域性空氣污染的有效手段。我國現(xiàn)階段區(qū)域性空氣污染，依靠原有單一行政區(qū)各自為政的治理方式難以取得成效。區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的實(shí)踐始于北京奧運(yùn)會(huì)前，為保障奧運(yùn)會(huì)期間空氣質(zhì)量，北京市聯(lián)合周邊天津、河北、山西、內(nèi)蒙、山東五省市在揚(yáng)塵、機(jī)動(dòng)車、工業(yè)和燃煤污染方面采取治理和控制措施。通過六省市聯(lián)動(dòng)，實(shí)施各項(xiàng)污染控制措施，奧運(yùn)會(huì)期間，北京空氣質(zhì)量明顯改善。此后，為確保上海世博會(huì)、廣州亞運(yùn)會(huì)空氣質(zhì)量，環(huán)保部先后組織長三角、珠三角地區(qū)開展區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，取得積極成效。在總結(jié)北京奧運(yùn)會(huì)、上海世博會(huì)、廣州亞運(yùn)會(huì)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》（以下簡稱指導(dǎo)意見），對(duì)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的指導(dǎo)思想、基本原則、工作目標(biāo)、重點(diǎn)區(qū)域、防控重點(diǎn)和措施提出了指導(dǎo)意見?！吨攸c(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》（以下簡稱“十二五”規(guī)劃）進(jìn)一步提出創(chuàng)新區(qū)域管理機(jī)制，全面提升聯(lián)防聯(lián)控管理能力，我國對(duì)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的規(guī)定主要體現(xiàn)在這兩個(gè)政策性文件中?！洞髿馕廴痉乐畏ā穼?duì)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控尚未有相關(guān)規(guī)定。區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制具體實(shí)施過程中需對(duì)以下難點(diǎn)作進(jìn)一步探討：

1.統(tǒng)一規(guī)劃應(yīng)建立在科學(xué)研究基礎(chǔ)上

統(tǒng)一規(guī)劃是區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控首要工作機(jī)制。區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控工作的開展首先要把區(qū)域作為一個(gè)整體，通過科學(xué)分析區(qū)域空氣污染物排放量及分布狀況，各種污染源不同排放量的時(shí)空變化，以及城市間大氣污染相互影響強(qiáng)度和污染物傳輸規(guī)律，再制定相應(yīng)污染防治措施。①國內(nèi)外實(shí)踐均表明，區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控統(tǒng)一規(guī)劃必須以科學(xué)研究為基礎(chǔ)。珠三角是我國較早探索區(qū)域大氣污染防治的地區(qū)。2006年，廣東省政府與科技部合作啟動(dòng)了“重點(diǎn)城市群大氣復(fù)合污染防治技術(shù)與集成”863項(xiàng)目，委托以北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院為首的多家科研單位對(duì)構(gòu)建珠三角區(qū)域大氣復(fù)合污染防治體系開展前期研究。②2010年，廣東省成立了我國首個(gè)區(qū)域大氣質(zhì)量科學(xué)研究中心，為區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控提供技術(shù)支持。為確保北京奧運(yùn)會(huì)空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，北京、天津等六省市在獲取大量外場觀測(cè)、源排放等數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，利用數(shù)值模擬技術(shù)，系統(tǒng)分析污染特征，共同制定、實(shí)施治理措施，最終實(shí)現(xiàn)奧運(yùn)會(huì)期間空氣質(zhì)量全部達(dá)標(biāo)。③美國針對(duì)臭氧區(qū)域管理的各項(xiàng)決策也是建立在科學(xué)認(rèn)知的基礎(chǔ)上。1995年美國環(huán)保署與中西部、南部、東部各州組建了臭氧傳輸評(píng)估組織，致力于研究臭氧前體物的區(qū)域傳輸問題，并于1997年確認(rèn)美國東部22個(gè)州和哥倫比亞特區(qū)的氮氧化物排放嚴(yán)重影響了東北部各州臭氧的達(dá)標(biāo)，直接促使了氮氧化物州執(zhí)行計(jì)劃的出臺(tái)。④氮氧化物州執(zhí)行計(jì)劃的執(zhí)行，使美國東部大部分州電力部門的氮氧化物排放量在2003年相對(duì)于1990年減少了70%。⑤

2.要兼顧區(qū)域間發(fā)展不平衡問題

區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的主體往往分屬不同行政區(qū)（主要指跨?。?，彼此不存在行政隸屬關(guān)系，無法借助同一行政區(qū)縱向治理的模式。我國已有的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控實(shí)踐以及出臺(tái)的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控指導(dǎo)意見都未要求建立跨行政區(qū)的區(qū)域大氣管理機(jī)構(gòu)，超越行政區(qū)劃，直接負(fù)責(zé)區(qū)域大氣污染防治的規(guī)劃和實(shí)施。指導(dǎo)意見和“十二五”規(guī)劃仍強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持屬地管理和區(qū)域聯(lián)動(dòng)相結(jié)合的原則，即屬地仍是區(qū)域大氣管理的主要承擔(dān)者。因此，跨越省際的區(qū)域主體間實(shí)際上是一種平行的橫向合作關(guān)系，一般通過簽署協(xié)議共同實(shí)施區(qū)域大氣污染防治規(guī)劃。如果區(qū)域主體間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相當(dāng)，大氣污染又是轄區(qū)內(nèi)亟待解決的問題，則合作治理污染的可能性更大；但如果區(qū)域主體間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差異，面臨的大氣污染問題程度不一時(shí)，就存在非合作的可能。①為支持北京治理污染，保障奧運(yùn)會(huì)期間空氣質(zhì)量，北京周邊河北、內(nèi)蒙等五省市關(guān)停了部分污染企業(yè)，造成一定的經(jīng)濟(jì)損失，這種通過犧牲周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益，維護(hù)局部地區(qū)空氣質(zhì)量的做法并不是一種長效機(jī)制。京津冀中的河北作為經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的省份，更注重發(fā)展經(jīng)濟(jì)，解決貧困問題。事實(shí)上它也承接了北京轉(zhuǎn)移出去的大部分產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。而河北氮氧化物、煙塵排放量居全國第一，二氧化硫排放居全國第二的數(shù)據(jù)表明，其污染物排放影響了北京等周邊地區(qū)空氣質(zhì)量。要改善北京空氣質(zhì)量，河北高污染、高排放企業(yè)就應(yīng)限制發(fā)展，這就意味著以重工業(yè)為主的河北的經(jīng)濟(jì)發(fā)展要受一定影響。對(duì)于承擔(dān)較大治污成本的河北，空氣質(zhì)量受益者的北京是否要給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，通過何種形式？以貨幣形式抑或產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)，發(fā)展互利合作關(guān)系，輻射帶動(dòng)河北的產(chǎn)業(yè)調(diào)整。從這種意義上說，區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控不單純是治理空氣污染，還涉及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的問題。

（二）多種污染物協(xié)同治理

單一污染物途徑是傳統(tǒng)治理空氣污染的手段。大多數(shù)國家在治理空氣污染的早期階段都致力于在一定時(shí)期內(nèi)控制一種污染物。單一污染物治理方式對(duì)只由單一污染物造成的空氣污染問題無疑是一種有效的方式。但當(dāng)前大氣污染形勢(shì)日益復(fù)雜，灰霾、光化學(xué)煙霧、酸雨等多種空氣污染問題同時(shí)并存，且就單一空氣污染——灰霾來說，也是由多種污染物協(xié)同造成。傳統(tǒng)單一污染物治理方式已不能適應(yīng)新形勢(shì)下大氣污染防治的需要。從單一污染物途徑轉(zhuǎn)向多種污染物協(xié)同治理成為大氣污染治理的趨勢(shì)。美國國家研究委員會(huì)2004年在報(bào)告中質(zhì)問當(dāng)前單一污染物途徑，單獨(dú)設(shè)定六種標(biāo)準(zhǔn)污染物的每種國家大氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，是否真的解決了人們的健康影響？建議發(fā)展多種污染物協(xié)同方式控制大氣污染。②2005年，美國頒布《清潔空氣州際規(guī)則》（Clean Air Interstate Rule， CAIR），建立一個(gè)區(qū)域上限和交易計(jì)劃控制東部28州和哥倫比亞特區(qū)電力部門二氧化硫和氮氧化物的排放。③目的是通過降低前提污染物二氧化硫、氮氧化物的排放減輕細(xì)顆粒物和臭氧污染。④雖然在北卡羅來納州訴聯(lián)邦環(huán)保署一案中，特區(qū)巡回上訴法院判定聯(lián)邦環(huán)保署在《清潔空氣州際規(guī)則》中的一些規(guī)定超越《清潔空氣法》給予的有關(guān)授權(quán)，應(yīng)將該規(guī)則予以廢止，但仍許可生效至聯(lián)邦環(huán)保署頒布新的替代規(guī)則。⑤歐洲國家也于1999年在《遠(yuǎn)程跨界空氣污染公約》（Convention on Long-range Transboundary Air Pollution）框架內(nèi)簽署哥德堡議定書（Gothenburg Protocol），通過減少二氧化硫、氮氧化物、氨和揮發(fā)性有機(jī)物的排放，削減酸化、富營養(yǎng)化和地面臭氧。該議定書于2005年生效，被視為首個(gè)基于多種污染物的具有法律約束力的文書。

我國空氣污染治理長期以來實(shí)施單一污染物治理方式，注重控制二氧化硫的排放，采取一系列相關(guān)措施：劃定二氧化硫污染控制區(qū)，實(shí)施二氧化硫總量控制，試點(diǎn)二氧化硫排污許可證交易等。國家環(huán)境保護(hù)“十一五”規(guī)劃對(duì)空氣污染物只設(shè)定二氧化硫排放總量減排目標(biāo)。有日本學(xué)者在分析多污染物治理途徑概念包括強(qiáng)調(diào)二次污染物、考慮二次污染物之間的交互作用、在制定政策時(shí)直接或間接使用科學(xué)分析等要素的基礎(chǔ)上，提出從單一污染物治理方式轉(zhuǎn)變到多污染物治理方式分四步走的戰(zhàn)略：第一階段：治理一種主要污染物；第二階段：通過一種主要污染物治理復(fù)雜的二次污染物；第三階段：通過多種主要污染物治理一種二次污染物；第四階段：治理多種二次污染物和有毒物質(zhì)，并指出中國目前仍處于第一階段，但環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃提出實(shí)施多種大氣污染物綜合控制表明中國有潛力進(jìn)入更高階段。①事實(shí)上，近年來我國也逐步轉(zhuǎn)向多污染物治理方式，先后頒發(fā)《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣的指導(dǎo)意見》、《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》、《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》，強(qiáng)調(diào)多污染物協(xié)同控制，進(jìn)一步深化二氧化硫污染治理，同時(shí)加強(qiáng)氮氧化物減排，大力削減顆粒物排放，開展揮發(fā)性有機(jī)物污染防治。

多種污染物協(xié)同治理發(fā)展的最新形式，已不是單純的空氣污染治理方式。最近一些發(fā)達(dá)國家試行將空氣污染治理、能源政策和控制溫室氣體排放的政策整合，運(yùn)用三者相互關(guān)聯(lián)的作用，以更少的成本實(shí)現(xiàn)更多的共同利益。這種更廣泛意義的多種污染物協(xié)同治理方式，在幫助空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)溫室氣體減排的目標(biāo)。國際應(yīng)用系統(tǒng)分析研究機(jī)構(gòu)（IIASA）的收益模型研究表明：低碳策略能降低二氧化硫、氮氧化物和細(xì)微顆粒物的排放而不增加額外的成本；每減少1%的二氧化碳能減少1%細(xì)微顆粒物對(duì)健康的影響。②我國目前多種污染物協(xié)同治理方式主要用于空氣污染③，尚未與應(yīng)對(duì)氣候變化政策相結(jié)合，但從長期來看，這將是未來發(fā)展的一個(gè)趨勢(shì)。

（三）重典治理

我國早在1987年就已頒布《大氣污染防治法》，后經(jīng)兩次修訂。然而，日益嚴(yán)峻的大氣污染形勢(shì)表明，《大氣污染防治法》未能取得有效防治作用，這與其對(duì)違法行為處罰力度過輕密切相關(guān)?，F(xiàn)行《大氣污染防治法》修訂于2000年，與1987年、1995年《大氣污染防治法》相比，新增了一些違法行為的處罰，并對(duì)罰款作了數(shù)額上限的規(guī)定，但總體來說，處罰力度并未加大。立法之所以這樣規(guī)定，很大程度上是出于經(jīng)濟(jì)增長因素的考慮。如果讓企業(yè)承擔(dān)過多環(huán)保責(zé)任，勢(shì)必影響企業(yè)的發(fā)展，從而影響經(jīng)濟(jì)的增長。但有發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)證明，加大環(huán)境執(zhí)法力度，并不影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，反而在經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，能有效降低污染物的排放。有數(shù)據(jù)顯示，美國在1970年頒布《清潔空氣法》到2005年期間，國內(nèi)生產(chǎn)總值和人口呈上升增長趨勢(shì)，空氣污染物二氧化硫、氮氧化物、顆粒物、一氧化碳、揮發(fā)性有機(jī)物等則明顯下降。①要有效遏制我國日趨惡化的大氣污染形勢(shì)，現(xiàn)階段有必要加大處罰力度，用重典治理。

首先，適當(dāng)減少行政命令?？v觀我國《大氣污染防治法》第六章法律責(zé)任的規(guī)定，幾乎每條處罰措施都涉及行政命令，如責(zé)令停止違法行為，限期改正，責(zé)令停止生產(chǎn)或使用，限期治理，責(zé)令改正，責(zé)令拆除，責(zé)令限期建設(shè)配套措施等。有關(guān)“責(zé)令”行為的屬性存在諸多爭議，《環(huán)境行政處罰辦法》已將其定性為“行政命令”。行政命令相對(duì)于行政處罰，不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，違法者如拒不履行也沒有相應(yīng)的法律后果，而改為對(duì)其實(shí)施行政處罰?！柏?zé)令”行為的立法理念在于發(fā)揮其教育功能，敦促行為人在一定認(rèn)知的基礎(chǔ)上主動(dòng)糾正違法行為。②但實(shí)踐中行為人通過違法行為獲利，他們主動(dòng)糾正違法行為的可能性非常小。因此，“責(zé)令”行為的相關(guān)規(guī)定事實(shí)上顯示了《大氣污染防治法》處罰措施的軟弱性，應(yīng)予以適當(dāng)減少。

大氣污染治理存在的問題范文第4篇

關(guān)鍵詞：京津冀地區(qū)；大氣污染；形成原因；治理

中圖分類號(hào)：X513 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、大氣污染的概念及京津冀地區(qū)大氣的現(xiàn)況

1.大氣污染

在人類的生產(chǎn)活動(dòng)及生活中，過量地向大氣中排放有污染性質(zhì)物質(zhì)，使大氣超過自身的自凈能力范圍，并且給人類自身的生活和生命帶來危害的情況可視為大氣污染。主要分為兩個(gè)類型，一種是自然污染，還有一種是人為污染。自然污染主要包括地震、火山噴發(fā)等自然災(zāi)害排出的具有刺激性或污染性的氣體或粉塵污染等；人為污染則是人類在生活或者交通出行時(shí)產(chǎn)生的大氣污染。

2.大氣污染的成因

現(xiàn)代城市的大氣污染情況比較嚴(yán)重，主要是人為因素造成的污染，主要來源于幾個(gè)方面。首先是工業(yè)生產(chǎn)，在我國煤炭和化工行業(yè)屬于支柱產(chǎn)業(yè)，但是它們?cè)谏a(chǎn)中排放出的廢氣對(duì)大氣的污染十分嚴(yán)重，幾項(xiàng)工業(yè)生產(chǎn)行業(yè)所造成的污染總值在1/5以上；其次是燃料在燃燒過程中產(chǎn)生的二氧化硫，在我國部分地區(qū)已經(jīng)用燃?xì)獯婷禾縼斫鉀Q居民的生活需要，但很多地方的主要燃料依然是煤，因此污染情況依舊嚴(yán)重；再次是交通污染，隨著科技的發(fā)展和人民生活水平的迅速提高，私家車已經(jīng)漸漸取代自行車、摩托車等成為更多人的代步工具，但是汽車排放的尾氣成了大氣殺手，甚至開始危害人類健康；最后是部分路面產(chǎn)生的灰塵，在大風(fēng)或者車輛經(jīng)過時(shí)也會(huì)對(duì)行人造成傷害。

3.京津冀地區(qū)目前的大氣狀況

總體來說京津冀地區(qū)的污染情況是和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長情況密切相關(guān)的，主要有幾個(gè)特點(diǎn)，首先是污染的程度較深且情況復(fù)雜，據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，這部分地區(qū)的大氣污染程度一直是全國平均值的幾倍甚至十幾倍；其次是產(chǎn)生污染的行業(yè)比較多，很多能源消耗巨大的行業(yè)集中在這一地區(qū)，導(dǎo)致污染嚴(yán)重；最后是污染物質(zhì)對(duì)人體的危害程度大，對(duì)居民的身體健康問題造成了很大的負(fù)擔(dān)，甚至有些危害是無法消除的。

二、目前京津冀地區(qū)的大氣污染治理現(xiàn)況及問題

國家對(duì)京津冀地區(qū)的大氣污染問題是十分重視的，近些年采取了很多解決措

施，收到了一定的效果但是還存在一些問題，下面具體分析一下當(dāng)前的情況：

1.投資狀況

對(duì)于環(huán)境保護(hù)的投資是為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境和諧發(fā)展建立的一項(xiàng)專門的投資，主要是用于環(huán)境的治理工作。但就目前情況來看，京津冀地區(qū)的投資并沒有比全國其他地區(qū)有明顯的區(qū)別，近些年呈現(xiàn)的總體趨勢(shì)也是增再減再增，沒有明顯的規(guī)律可循，還存在一定的隨意性。在環(huán)保資金的來源上，主要是政府補(bǔ)助和企業(yè)自籌，其中企業(yè)自籌的狀況在近些年的環(huán)保投資中數(shù)量明顯增加，這足以顯示出企業(yè)對(duì)環(huán)保的重視程度和群眾自覺環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)，企業(yè)開始有自覺治理污染的意識(shí)，是一種很好的現(xiàn)象。

2.治理效果及存在問題

目前情況看，治理工作一直在進(jìn)行，資金也在投入，但效果并不明顯，究其根本有以下幾點(diǎn)問題：

2.1 環(huán)保資金的投入不足，當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)安排不合理

目前企業(yè)自身在不斷地增加環(huán)保投資，但是對(duì)自身產(chǎn)生的污染狀況并沒有合理的了解，在資金上還存在不足，在使用上也沒有整體的長遠(yuǎn)規(guī)劃，使得資金的投入不能滿足日益加劇的污染治理需要。另外京津冀地區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)目前仍以高耗能產(chǎn)業(yè)為主體產(chǎn)業(yè)，這樣不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)安排對(duì)此處的污染治理十分不利。

2.2 本區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來更嚴(yán)重的問題

北京地區(qū)在意識(shí)到污染嚴(yán)重的情況下將境內(nèi)的大型污染企業(yè)向河北境內(nèi)遷移，結(jié)果并沒有從根本上解決問題，反而使河北境內(nèi)的污染情況加劇，河北當(dāng)?shù)仉m然加大了對(duì)本地污染治理的力度和投資，但是效果并不明顯。

2.3 對(duì)污染的認(rèn)識(shí)不到位，治理的力度不大

京津冀地區(qū)對(duì)本地的污染認(rèn)識(shí)不到位，據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，近些年當(dāng)?shù)夭⑽礈p少污染嚴(yán)重的企業(yè)建設(shè)，還是在追求經(jīng)濟(jì)利益，只是要求這些企業(yè)在生產(chǎn)的同時(shí)加大治理力度，但是污染的情況不斷惡化。

三、針對(duì)目前京津冀地區(qū)情況采取的有效措施

1.利用先進(jìn)科學(xué)技術(shù)提高治理能力

與世界先進(jìn)國家相比，我國對(duì)大氣污染的治理能力還有很大的距離，這也是我國大氣環(huán)境一直治理卻還在惡化的原因之一，因此我們必須引進(jìn)先進(jìn)的科技產(chǎn)品，對(duì)污染物質(zhì)在源頭處就進(jìn)行凈化處理，使其無法排放到大氣中形成污染。比如現(xiàn)在已經(jīng)成型的硫脫氮技術(shù)和凈煤技術(shù)，就能夠在很大程度上減少石油和煤炭行業(yè)對(duì)大氣的污染，減少一氧化碳及二氧化硫的排放，此外使用先進(jìn)的鍋爐也能夠有效地減少廢氣和粉塵的排放量。

2.嚴(yán)格控制汽車尾氣排放

在經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的時(shí)代，我國已經(jīng)成為汽車生產(chǎn)和銷售量最多的國家，與此同時(shí)也是汽車尾氣排放量最大的國家，因此控制尾氣排放是治理大氣污染的一項(xiàng)重點(diǎn)工作。首先我國應(yīng)該在汽車的生產(chǎn)和銷售中做好汽車尾氣源頭的凈化工作，對(duì)治理不好或尾氣排放量過高的車型嚴(yán)格要求，不能使其進(jìn)入銷售市場。其次要在汽車內(nèi)外都增設(shè)凈化系統(tǒng)，提高汽車本身的品質(zhì)，在汽車使用的燃料方面也要下功夫。盡量使用環(huán)保燃料作為汽車能源物質(zhì)。另外在我國大城市實(shí)行限號(hào)制度，雖然不能從根本解決問題，但還是能夠減少一定的污染。

3.整體規(guī)劃城市布局，充分做好綠化工作

現(xiàn)代城市在不斷發(fā)展，很多具有污染危害的企業(yè)已經(jīng)坐落在城市的居民區(qū)附近或者城市的中心地帶，這樣的布局對(duì)居民的傷害極大，在風(fēng)力的推動(dòng)下，粉塵和帶有危害的氣體將直接飄散到學(xué)校、居民區(qū)等人口密集的區(qū)域，因此需要有關(guān)部門做好規(guī)劃工作，在城市的周邊地區(qū)選擇一處下風(fēng)向位置作為工業(yè)園區(qū)。此外有很多綠色植物具備一定的吸收有害氣體阻擋粉塵傳播的功效，應(yīng)該在居民區(qū)和道路兩側(cè)及工業(yè)園區(qū)和城市之間做好綠化工作。

4.政府做好相關(guān)的管制工作，提高群眾環(huán)保意識(shí)

在環(huán)境的治理工作中，政府的職能是不可小覷的，在制定和執(zhí)行法律法規(guī)的時(shí)候一定要根據(jù)具體情況，執(zhí)法的態(tài)度要堅(jiān)決，發(fā)現(xiàn)污染氣體排放量超標(biāo)的企業(yè)要嚴(yán)肅處理絕不姑息，能夠改進(jìn)做到技術(shù)達(dá)標(biāo)的要勒令整改，不能的要嚴(yán)格取締。同時(shí)政府要做好宣傳工作，提高全民的環(huán)保意識(shí)，尤其是對(duì)企業(yè)，為創(chuàng)建和諧社會(huì)而努力。

結(jié)語

大氣污染的治理工作并不是一朝一夕可以完成，也不是幾條對(duì)策就能輕松解決的問題，需要的是幾年甚至更久的努力，更需要全體公民自覺約束自身行為保護(hù)脆弱的生態(tài)環(huán)境。京津冀地區(qū)屬于我國的心臟位置，直接關(guān)系著我國的形象，在抓緊開發(fā)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)，環(huán)境更是保證我國實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素，但目前情況并不樂觀，如何建設(shè)一個(gè)京津冀地區(qū)的生態(tài)保護(hù)屏障是目前首要問題。保護(hù)大氣環(huán)境是需要政府監(jiān)管和群眾自覺培養(yǎng)環(huán)保意識(shí)共同完成的事情，希望在社會(huì)各界的不懈努力下能夠盡快還大氣一個(gè)本來面目。

參考文獻(xiàn)

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[2]趙顏顏.京津冀地區(qū)大氣污染源淺析[J].經(jīng)營管理者，2015（11）：139.

大氣污染治理存在的問題范文第5篇

【關(guān)鍵詞】 空氣質(zhì)量； 自然資源； 審計(jì)

【中圖分類號(hào)】 F239.4 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1004-5937（2016）23-0120-04

黨的十提出建立系統(tǒng)完善的生態(tài)文明體系，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，并開展審計(jì)試點(diǎn)。試點(diǎn)的重要領(lǐng)域包括土地資源、水資源以及大氣污染防治等，為開展空氣質(zhì)量審計(jì)提供了依據(jù)。近年來，我國一些地方深受大氣污染困擾，盡管環(huán)保部門、地方政府采取了多項(xiàng)措施來治理，但公眾對(duì)治理的效果心存疑慮。公眾獲取信息的渠道有限，了解空氣質(zhì)量情況主要通過主觀感受、媒體報(bào)道、環(huán)保部門的相關(guān)數(shù)據(jù)。與這些了解信息的途徑相比，審計(jì)監(jiān)督具有客觀、中立、公正的特點(diǎn)，引入政府審計(jì)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)于消除公眾疑慮，促進(jìn)空氣治理措施的落實(shí)是一個(gè)較好的選擇。政府審計(jì)的本質(zhì)是履行對(duì)公眾的受托責(zé)任，然而現(xiàn)實(shí)情況是由于我國審計(jì)機(jī)關(guān)基本未進(jìn)行過該領(lǐng)域的專門審計(jì)，導(dǎo)致尚未形成一套較為成熟、符合實(shí)際的審計(jì)規(guī)范體系。因此借鑒美、英等一些審計(jì)機(jī)關(guān)的做法，并結(jié)合我國的實(shí)際情況開展審計(jì)，是比較可行的一個(gè)思路。

一、美、英等開展空氣質(zhì)量審計(jì)的情況

（一）美國的空氣質(zhì)量審計(jì)

美國的《空氣清潔法案（The Clean Air Act）》為空氣質(zhì)量審計(jì)的開展提供了法律依據(jù)。審計(jì)團(tuán)隊(duì)由復(fù)合型的專業(yè)人才構(gòu)成，保證了審計(jì)項(xiàng)目小組的專業(yè)勝任能力。除此以外，美國能源部建立的數(shù)據(jù)庫包括了與能源消耗有關(guān)的各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)以及審計(jì)情況，為空氣質(zhì)量審計(jì)的開展提供基礎(chǔ)性的數(shù)據(jù)支撐?？諝赓|(zhì)量一直是美國審計(jì)署關(guān)注的主題之一，其官方網(wǎng)站上了8份關(guān)于該主題的審計(jì)報(bào)告，如表1所示。

從表1中可以看到美國審計(jì)署早在1979年就對(duì)空氣質(zhì)量予以關(guān)注，并了相應(yīng)的審計(jì)報(bào)告。關(guān)于空氣質(zhì)量審計(jì)的內(nèi)容，美國審計(jì)署主要從以下方面展開。一是關(guān)注環(huán)保部門一些規(guī)定、空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的程序是否符合相關(guān)規(guī)定。例如環(huán)保署對(duì)磚、瓷磚等建筑材料生產(chǎn)過程中的大氣污染物排放了新的標(biāo)準(zhǔn)，新標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行后，對(duì)大氣污染物的控制、監(jiān)測(cè)、檢驗(yàn)、記錄、報(bào)告都會(huì)帶來新的成本，審計(jì)署檢查環(huán)保部門該項(xiàng)新標(biāo)準(zhǔn)時(shí)是否對(duì)成本―效益等各方面影響進(jìn)行了充分評(píng)估。二是對(duì)一些環(huán)保政策在執(zhí)行過程中的資金使用效率進(jìn)行評(píng)估。例如，在減少柴油機(jī)空氣污染方面政府對(duì)一些項(xiàng)目進(jìn)行了資助，審計(jì)署發(fā)現(xiàn)由于減少柴油污染排放涉及公路交通、航運(yùn)、空運(yùn)等多個(gè)管理部門，而這些項(xiàng)目之間缺乏合作，導(dǎo)致這些項(xiàng)目存在碎片化或者重復(fù)資助的現(xiàn)象，降低了資金的使用效率。而且，由于這些管理部門沒有制定相應(yīng)的績效計(jì)量方法，無法有效地衡量資助的資金是否收到了預(yù)期的效果。三是對(duì)環(huán)保部門沒有注意到但可能對(duì)大氣造成污染的事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)估。例如，對(duì)于火電廠的大氣污染物排放管理，環(huán)保部門主要是對(duì)其電力生產(chǎn)過程中的一些氣體排放規(guī)定了標(biāo)準(zhǔn)，但是審計(jì)署發(fā)現(xiàn)一些火電廠為了有利于污染物擴(kuò)散，將火電廠的煙囪建得過高。由于空氣質(zhì)量審計(jì)涉及很多專業(yè)性的知識(shí)，因此審計(jì)署采取了一些措施確保審計(jì)結(jié)論的可靠性。例如審計(jì)報(bào)告完成后請(qǐng)環(huán)保部門復(fù)查，邀請(qǐng)空氣質(zhì)量研究方面的專家參與審計(jì)過程，并在報(bào)告中詳細(xì)記錄被審計(jì)單位對(duì)報(bào)告結(jié)論的回應(yīng)。對(duì)審計(jì)署的有些審計(jì)結(jié)論，被審計(jì)單位提出了異議，審計(jì)署對(duì)異議部分進(jìn)行了二次回應(yīng)。另外，在報(bào)告中使用圖、表的形式使得一些問題的表述更加直觀、形象。例如，空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于幾種主要污染物的排放要求越來越嚴(yán)，審計(jì)報(bào)告中使用點(diǎn)線圖的形式，使得報(bào)告閱讀者很直觀地看到幾種主要污染物的排放量要求排放得越來越少。

（二）英國空氣質(zhì)量審計(jì)情況

由于受工業(yè)發(fā)展的影響，英國是較早對(duì)空氣質(zhì)量予以關(guān)注的國家。1956年頒布了有關(guān)空氣質(zhì)量控制的基本法《清潔空氣法案》，并相繼出臺(tái)了多部與空氣質(zhì)量治理有關(guān)的法案。英國的空氣質(zhì)量審計(jì)主要受歐盟生態(tài)管理計(jì)劃及審計(jì)（Eco-management and Audit Scheme）的影響。該計(jì)劃重點(diǎn)關(guān)注自然資源的有效利用、二氧化碳的排放、政府綠色采購以及可持續(xù)發(fā)展等內(nèi)容[ 1 ]。該計(jì)劃實(shí)施以來取得很好的效果，歐盟的年能源消耗量呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。

2009年英國審計(jì)署了《改進(jìn)空氣質(zhì)量――政策發(fā)展》的審計(jì)報(bào)告。該報(bào)告主要對(duì)英國空氣治理發(fā)展政策進(jìn)行了評(píng)述與展望。報(bào)告在對(duì)近年來英國空氣污染治理效果、現(xiàn)有政策進(jìn)行評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，提出了一些未來政策制定的發(fā)展路向。報(bào)告內(nèi)容首先就空氣污染對(duì)健康造成的影響以及治理空氣污染可能發(fā)生的成本進(jìn)行了評(píng)估。然后對(duì)英國、歐盟和世界衛(wèi)生組織制定的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了對(duì)比，具體指出英國制定的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)某些方面存在的不足之處，并分析如果英國的空氣質(zhì)量未達(dá)到歐盟的標(biāo)準(zhǔn)可能帶來的經(jīng)濟(jì)后果。最后對(duì)英國政府制定的空氣污染治理政策、取得的效果進(jìn)行了總結(jié)與評(píng)價(jià)，指出現(xiàn)有政策、措施不完善的地方。例如在空氣污染治理方面，交通發(fā)展計(jì)劃和空氣質(zhì)量管理計(jì)劃分別由不同的部門來制定，導(dǎo)致這兩個(gè)計(jì)劃之間缺乏協(xié)調(diào)與溝通；現(xiàn)有的空氣污染治理責(zé)任按行政區(qū)劃來劃分，一些跨地區(qū)的空氣污染協(xié)作不夠。同時(shí)對(duì)現(xiàn)有空氣治理的一些方案提出具體改進(jìn)建議，對(duì)歐盟其他成員國例如德國、法國、荷蘭等好的做法進(jìn)行了介紹，并提出值得借鑒的地方。

（三）香港地區(qū)開展的空氣質(zhì)量審計(jì)情況

香港地區(qū)在1987年了《空氣污染管制條例》，對(duì)空氣質(zhì)量予以關(guān)注。香港審計(jì)署在2012年就環(huán)境保護(hù)署在空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)及匯報(bào)方面的事項(xiàng)進(jìn)行了審計(jì)。審計(jì)內(nèi)容主要關(guān)注三個(gè)方面：一是在環(huán)保部門的管理下，香港的空氣質(zhì)量各項(xiàng)指標(biāo)未全部達(dá)標(biāo)；二是對(duì)環(huán)保部門的空氣污染指數(shù)匯報(bào)系統(tǒng)進(jìn)行審計(jì)，發(fā)現(xiàn)公眾無法便捷地查閱重要的信息，例如在環(huán)保署的網(wǎng)站沒有公布空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)程度的信息；三是對(duì)環(huán)保部門的績效進(jìn)行評(píng)價(jià)，指出環(huán)保部門在有關(guān)空氣質(zhì)量管理方面可以改善的地方。在審計(jì)建議部分列示得十分詳細(xì)，對(duì)于審計(jì)發(fā)現(xiàn)的每一項(xiàng)問題，都提出了五至六條建議。例如：針對(duì)空氣質(zhì)量的管理問題，提出環(huán)保部門制定計(jì)劃時(shí)應(yīng)列出空氣質(zhì)量指標(biāo)達(dá)標(biāo)的時(shí)間目標(biāo)和進(jìn)度指標(biāo)，并將進(jìn)度定期進(jìn)行公開；將香港地區(qū)的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和美國、英國、歐盟及世界衛(wèi)生組織的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對(duì)比的基礎(chǔ)上，提出環(huán)保部門應(yīng)定期修訂空氣質(zhì)量相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)；當(dāng)空氣污染超過標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)向公眾提供更加清晰和具體的預(yù)防措施，并加強(qiáng)實(shí)時(shí)匯報(bào)、公布空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)結(jié)果。

（四）美、英等開展空氣質(zhì)量審計(jì)的啟示

從上述開展空氣質(zhì)量審計(jì)的情況來看，該領(lǐng)域?qū)徲?jì)主要以績效審計(jì)為主。美國在開展空氣質(zhì)量審計(jì)方面歷史悠久，形成了常態(tài)化、持續(xù)性的狀況。比較完善的法律法規(guī)體系、較為完備的能源消耗數(shù)據(jù)庫、復(fù)合型人才的審計(jì)團(tuán)隊(duì)、多年的經(jīng)驗(yàn)積累為空氣質(zhì)量審計(jì)開展提供了有力支持。英國、中國香港地區(qū)開展的空氣質(zhì)量審計(jì)相對(duì)比較單一。英國對(duì)空氣質(zhì)量的關(guān)注主要受歐盟對(duì)大氣污染排放要求的影響，因此審計(jì)內(nèi)容主要從政策建議層面展開；香港地區(qū)則主要是對(duì)環(huán)保署在空氣質(zhì)量改進(jìn)方面進(jìn)行的評(píng)價(jià)，關(guān)注空氣質(zhì)量改善的效果。

綜合來看，審計(jì)的內(nèi)容主要有以下三個(gè)方面：一是關(guān)注空氣質(zhì)量政策、標(biāo)準(zhǔn)制定得是否合理，評(píng)價(jià)環(huán)保政策時(shí)是否經(jīng)過了充分論證，現(xiàn)有的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是否定得過低等等，采用的審計(jì)方法主要以文獻(xiàn)查閱和比較法為主；二是對(duì)空氣質(zhì)量改善過程中采取的措施進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)的內(nèi)容主要結(jié)合具體的專項(xiàng)空氣污染減排項(xiàng)目進(jìn)行，采用的審計(jì)方法主要有實(shí)地考察、訪談、專家咨詢法；三是對(duì)環(huán)保部門取得的績效進(jìn)行評(píng)價(jià)，主要采用的是差異分析法，分析環(huán)保部門是否達(dá)到了預(yù)定的空氣改善目標(biāo)，如果沒有達(dá)到，完成進(jìn)度是多少等。

二、我國開展空氣質(zhì)量審計(jì)的內(nèi)容框架

我國在1987年了有關(guān)空氣質(zhì)量的基礎(chǔ)性法律《大氣污染防治法》，2015年進(jìn)行了修訂，對(duì)各項(xiàng)大氣污染物的排放制定了新標(biāo)準(zhǔn)。2013年，國務(wù)院了《大氣污染治理行動(dòng)計(jì)劃》，隨后各地方政府也紛紛了相應(yīng)的空氣治理行動(dòng)方案。政府出臺(tái)了多項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼政策，投入了大量資金，表2列示了中央財(cái)政資金專項(xiàng)用于治理大氣污染的情況。

從表2中可以看出中央十分重視大氣污染的治理，2014年與2013年相比，空氣治理專項(xiàng)資金大幅增長。然而，在大氣污染治理方面，面臨的形勢(shì)十分嚴(yán)峻，霧霾仍然比較嚴(yán)重。一些地方政府對(duì)于產(chǎn)能過剩、高污染、高排放的產(chǎn)業(yè)去產(chǎn)能行動(dòng)遲緩，還有一些地方在公布空氣治理效果時(shí)，避重就輕，選擇性地信息。投入大量的財(cái)政資金用于改善空氣質(zhì)量，效果怎樣？對(duì)此，公眾有強(qiáng)烈的問責(zé)需求。因此，在這種背景下引入審計(jì)監(jiān)督十分必要。

近年來我國開展了土地、礦產(chǎn)、森林、水資源等環(huán)境審計(jì)研究。研究內(nèi)容主要圍繞資金使用的真實(shí)性、效益性和合規(guī)性以及資源審計(jì)的目標(biāo)、內(nèi)容、審計(jì)程序、方法和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系展開[ 2 ]。在實(shí)踐方面，與大氣污染治理有關(guān)的審計(jì)開展了三次，分別是2009年第6號(hào)、2011年第11號(hào)和2013年第16號(hào)審計(jì)公告，這三個(gè)審計(jì)項(xiàng)目主要對(duì)企業(yè)節(jié)能減排情況進(jìn)行了審計(jì)。審計(jì)內(nèi)容一是關(guān)注技術(shù)改造專項(xiàng)資金使用是否合法合規(guī)，是否存在擠占挪用專項(xiàng)資金的情況；二是關(guān)注節(jié)能工程項(xiàng)目是否按期完工并發(fā)揮作用，污水、污泥、二氧化硫等污染物排放量是否有所減少；三是關(guān)注淘汰落后產(chǎn)能的相關(guān)政策是否得到了落實(shí)。

借鑒美、英等開展空氣質(zhì)量審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國的實(shí)際情況，筆者認(rèn)為我國應(yīng)將空氣質(zhì)量納入審計(jì)范疇，進(jìn)行單獨(dú)反映。審計(jì)內(nèi)容可從以下方面展開：一是關(guān)注大氣污染物節(jié)能減排項(xiàng)目是否落實(shí)，是否取得了預(yù)期效果；二是對(duì)空氣質(zhì)量政策方面進(jìn)行評(píng)價(jià)；三是關(guān)注空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)公開的客觀性、及時(shí)性。審計(jì)方式可以以專項(xiàng)審計(jì)的形式開展，也可以在開展其他審計(jì)項(xiàng)目時(shí)對(duì)影響空氣質(zhì)量的方面單獨(dú)反映，予以關(guān)注。例如：在對(duì)國有企業(yè)審計(jì)過程中，除了關(guān)注財(cái)務(wù)收支審計(jì)以外，還可以評(píng)價(jià)檢查國有企業(yè)是否貫徹落實(shí)了國家關(guān)于節(jié)能減排政策的規(guī)定，在減少大氣污染物排放方面是否采取了相應(yīng)措施；在對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計(jì)過程中，評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)有無違反國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策批準(zhǔn)新建高污染能耗項(xiàng)目，任期內(nèi)空氣質(zhì)量有無大幅度下滑情況。具體可從表3所示的方面展開審計(jì)。

三、Z市開展空氣質(zhì)量審計(jì)的思路

基于上述分析，本文以Z市為例，結(jié)合Z市近年來為改進(jìn)空氣質(zhì)量采取的各項(xiàng)措施，提出對(duì)Z市開展空氣質(zhì)量審計(jì)的設(shè)想以及具體思路。Z市是我國北方中部某省會(huì)城市，近年來空氣質(zhì)量不斷下滑，空氣污染較為嚴(yán)重，政府采取了多項(xiàng)措施進(jìn)行應(yīng)對(duì)，然而效果并不理想。由于北方有較多城市與Z市的情況相似，因此選擇Z市進(jìn)行分析具有較好的代表性。在空氣污染治理方面，Z市政府比較重視，計(jì)劃未來5年內(nèi)投資462億元專項(xiàng)資金進(jìn)行治理。市政府了《“藍(lán)天”工程白皮書（2013―2015）》，制定出臺(tái)了《大氣污染防治工作實(shí)施方案（2014―2018）》，成立了由市長任組長的大氣污染防治工作領(lǐng)導(dǎo)小組。在全市范圍內(nèi)采取了超排放的黃標(biāo)車在市區(qū)內(nèi)限行，全市燃煤鍋爐改天然氣，加強(qiáng)施工工地?fù)P塵污染治理等多項(xiàng)措施。

Z市開展空氣質(zhì)量審計(jì)工作重點(diǎn)應(yīng)從462億元治理資金的使用入手，評(píng)價(jià)資金使用的合法、合規(guī)性，審查專項(xiàng)資金是否都落實(shí)到位、資金使用進(jìn)度是否符合計(jì)劃，資金使用效率如何、是否達(dá)到了預(yù)期的效果，減少大氣污染物排放的技術(shù)改造項(xiàng)目是否按期完成、工程項(xiàng)目是否取得了預(yù)期的效果。

首先是政策評(píng)價(jià)部分可以考察政府部門對(duì)于治理空氣污染是否制定了切實(shí)可行的計(jì)劃，計(jì)劃是否清楚地列明了績效指標(biāo)，每一個(gè)時(shí)間結(jié)點(diǎn)的完成率、完成目標(biāo)是多少，關(guān)鍵績效指標(biāo)的完成與責(zé)任是否掛鉤，責(zé)任是否層層分解細(xì)化。以該市的《藍(lán)天工程白皮書（2013―2015）》為例，該白皮書列出了為改進(jìn)空氣質(zhì)量3年內(nèi)要采取的各項(xiàng)措施，相當(dāng)于空氣質(zhì)量改進(jìn)計(jì)劃書。然而計(jì)劃中的內(nèi)容常常冠以定性的指標(biāo)，例如“大力發(fā)展，有效控制”，其中定量的績效指標(biāo)比較少，一些關(guān)鍵績效指標(biāo)例如全年氮、氧化物排放總量，全年大氣中度、重度污染天氣預(yù)期達(dá)到多少等信息缺乏，導(dǎo)致這些措施是否取得了預(yù)期的效果難以進(jìn)行評(píng)價(jià)。

其次可以評(píng)價(jià)空氣治理各項(xiàng)措施執(zhí)行情況。例如空氣污染治理措施中指出如果達(dá)到重度污染天氣，工地應(yīng)停工。審計(jì)人員可以采用實(shí)地考察法，調(diào)查達(dá)到重度污染時(shí)工地是否停工，如果沒有停工原因是什么，誰將承擔(dān)責(zé)任，現(xiàn)有的處罰措施是否適當(dāng)，有沒有效果。

最后可以對(duì)空氣質(zhì)量信息、空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)進(jìn)行評(píng)價(jià)。例如達(dá)到重度污染天氣是否對(duì)公眾及時(shí)預(yù)警，是否及時(shí)向公眾傳遞可以采取的措施；空氣污染治理工作進(jìn)度如何，尤其是一些關(guān)鍵時(shí)間結(jié)點(diǎn)；預(yù)期目標(biāo)是否完成，信息是否向公眾及時(shí)進(jìn)行公開等。

四、結(jié)論

一些國家和地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展原因，較早地意識(shí)到工業(yè)發(fā)展對(duì)空氣質(zhì)量的影響，因此在空氣質(zhì)量審計(jì)方面已經(jīng)具備較為豐富的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。我國在經(jīng)濟(jì)快速增長過程中，也逐漸意識(shí)到環(huán)境、自然資源保護(hù)的重要性。因此，在這種背景下，借鑒他們的空氣審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)其先進(jìn)技術(shù)手段與方法，對(duì)我國開展該領(lǐng)域的審計(jì)具有重要意義。今后可進(jìn)一步形成體系，對(duì)空氣質(zhì)量審計(jì)開展的法律依據(jù)、制度體系、審計(jì)方法、報(bào)告等內(nèi)容進(jìn)一步研究。

【參考文獻(xiàn)】