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【摘要】

健全和完善預防職務犯罪法律監(jiān)督機制，是構建和諧社會和促進經濟良性發(fā)展的需要，更是建設法治國家的重要保證。筆者試從分析我國現(xiàn)行預防職務犯罪法律監(jiān)督機制的現(xiàn)狀與缺陷入手，提出完善我國預防職務犯罪法律監(jiān)督機制的若干思考，希望能在預防職務犯罪法律監(jiān)督機制建設的理論上或實踐上，有所作用，實為拋磚引玉。

反腐敗是當今世界各國普遍面臨的一個重大課題。職務犯罪作為腐敗的高級形式或極端形式，涉及社會的各個領域，已經披露曝光的沈陽市原市長慕綏新、原副市長馬向東等嚴重職務犯罪案件，進一步說明，不受監(jiān)督的權力，必定是被濫用的權力；權力被濫用，必定導致腐敗。因此，健全與完善預防職務犯罪的法律監(jiān)督機制，特別是對高層權力、高級干部的進行預防職務犯罪的法律監(jiān)督，是消除權力腐敗，保持執(zhí)政廉潔的重要途徑。筆者試就分析我國現(xiàn)行的預防職務犯罪法律監(jiān)督機制的現(xiàn)狀與缺陷入手，提出完善我國預防職務犯罪法律監(jiān)督機制的若干思考，希望能為建設我國預防職務犯罪法律監(jiān)督機制方面在理論上或實踐上，有所裨益，實為拋磚引玉。

一、我國現(xiàn)行預防職務犯罪法律監(jiān)督機制的現(xiàn)狀

“法律監(jiān)督”，有廣義與狹義兩種解釋。狹義上的法律監(jiān)督，是指由特定國家機關依照法定權限和法定程序，對立法、司法、和執(zhí)法活動的合法性所進行的監(jiān)督。廣義的法律監(jiān)督，是指由所有國家機關、社會組織和公民對各種法律活動的合法性所進行的監(jiān)督。狹義的法律監(jiān)督是指檢察機關對法律活動的合法性所進行的監(jiān)察和督促”。[1]廣義的法律監(jiān)督根據(jù)監(jiān)督主體不同可以分為國家監(jiān)督（又稱國家機關的監(jiān)督）和社會監(jiān)督兩大類。國家監(jiān)督包括權力監(jiān)督（或稱人大監(jiān)督）、行政監(jiān)督、檢察監(jiān)督和司法監(jiān)督四個方面[2]。其中行政監(jiān)督主要指行政機關的內部監(jiān)察，司法監(jiān)督主要指司法審查。在我國權力機關、檢察機關、審判機關和行政機關都不同程度地擁有法律監(jiān)督權[3]。西方著名思想家孟德斯鳩在《論法的精神》中說：“一個良好的立法者關心預防犯罪、甚于懲治犯罪”。預防職務犯罪，教育是基礎，監(jiān)督是關鍵，懲治是保證。我國開始認識到預防犯罪的重要性和急迫性，但是，根據(jù)現(xiàn)狀來看，迄今為止，我國尚未建立起完善統(tǒng)一預防職務犯罪的法律監(jiān)督機制。

目前，我國的預防職務犯罪法律監(jiān)督機制的主要為三個方面，第一方面，主要是國家權力機關的監(jiān)督。即各級人民代表大會及其常務委員會為全面保證國家法律的有效實施，通過《監(jiān)督法》規(guī)定的法定權限，對由它產生的國家機關等實施法律監(jiān)督。是我國預防職務犯罪的最高層面的法律監(jiān)督的。

第二方面，主要是國家行政監(jiān)察機關的法律監(jiān)督。根據(jù)《中華人民共和國行政監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察機關的性質、領導體制、管轄范圍、職責權限和機構設置等，進一步明確了監(jiān)察機關的監(jiān)察工作法律地位。是我國預防職務犯罪的重要行政內部有效監(jiān)督之一。

第三方面，主要是檢察機關的監(jiān)督。與審判機關的監(jiān)督共同組成我國的司法機關的預防職務犯罪專門監(jiān)督，是我國憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機制的重要組成部分。

根據(jù)我國《憲法》第129條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關?！备鶕?jù)我國的憲法和有關法律規(guī)定以及目前的檢察實踐，檢察機關的監(jiān)督是一種專門監(jiān)督，即對有關國家機關執(zhí)法、司法活動的合法性以及國家工作人員利用職務的犯罪和其他犯罪行為所進行的監(jiān)督。人民檢察院的法律監(jiān)督職能，與訴訟活動有著密切的聯(lián)系，或者是在訴訟過程中進行，或者最終通過訴訟得以完成。

由此檢察機關的法律監(jiān)督主要有三類：刑事訴訟監(jiān)督；民事訴訟監(jiān)督；行政訴訟監(jiān)督。其中，刑事訴訟監(jiān)督是目前我國檢察機關監(jiān)督的主要工作。民事訴訟監(jiān)督是指人民檢察院對民事審判活動所進行的監(jiān)督。人民檢察院發(fā)現(xiàn)人民法院已經發(fā)生法律效力的判決、裁定認定事實的主要證據(jù)不足或適用法律確有錯誤，或者法院違反法定程序，可能影響案件正確判決、裁定的，以及審判人員在審理案件時有貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為的，應當依照法定程序提出抗訴。行政訴訟監(jiān)督是指人民檢察院對行政訴訟所進行的法律監(jiān)督。人民檢察院發(fā)現(xiàn)人民法院已經發(fā)生法律效力的判決、裁定違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。

二、我國現(xiàn)行預防職務犯罪法律監(jiān)督機制的存在的缺陷

雖然我國現(xiàn)行的三個方面上的法律監(jiān)督機制在預防職務犯罪方面發(fā)揮一定的作用，表面上看國家機關行在使職權的過程中，有預防職務犯罪法律監(jiān)督的配置；但都是各自為政，分散監(jiān)督，沒有形成一個職權明晰、協(xié)調配合、高效有力的整體法律監(jiān)督機制，導致我國職務犯罪不斷的頻發(fā)，大有愈演愈烈，前赴后繼之勢，也反映了我國現(xiàn)行的法律監(jiān)督機制在預防職務犯罪方面的實效上是不盡如人意，筆者認為，其缺陷可歸納為以下幾點。

（一）權力機關的法律監(jiān)督權弱化，導致其對國家機關執(zhí)法及公務員職務犯罪方面的監(jiān)督乏力。

全國人大的監(jiān)督權一般分為法律監(jiān)督權和工作監(jiān)督權。人大以其主體的最高性與權威性而居于預防職務犯罪法律監(jiān)督機制的核心，也是其他國家機關法律監(jiān)督權的來源。但人大的法律監(jiān)督存在弱化而沒有發(fā)揮它應有的監(jiān)督作用，主要表現(xiàn)如下：

人大法律監(jiān)督權的弱化表現(xiàn)一，根據(jù)憲法的規(guī)定，人大及其常委會的監(jiān)督權由了解權、處置權和制裁權構成。只有完整的理解和運用這些監(jiān)督權，才能確保人大及其常委會監(jiān)督本意。從實際中看，人大及其常委會實施對國家機關執(zhí)法情況的監(jiān)督，目前普遍重視了解權，輕視處置權和制裁權。久而久之，使不少被監(jiān)督的機關以及相關機關負責人對人大的監(jiān)督恭敬有余，嚴肅不足；承諾有余，踐諾不足。

人大法律監(jiān)督權的弱化表現(xiàn)二，任命“一府兩院”相關部門負責人人事任免監(jiān)督權行使，人大要把握好三個法律監(jiān)督環(huán)節(jié)的，即任前監(jiān)督、任命表決和任后監(jiān)督。特別是在任后監(jiān)督，人大除了述職評議開始形成了制度以外，其它形式的剛性監(jiān)督方式都沒有形成制度化，而只是還停留在“聽”的功力上，還沒有進入“做”的功力上。也導致人大的法律監(jiān)督在預防職務犯罪的作用方面虛化乏力。

（二）現(xiàn)有國家行政監(jiān)察機關不獨立，僅是國家機關的內部監(jiān)督，難以發(fā)揮其在預防職務犯罪方面的法律監(jiān)督效力。

根據(jù)《行政監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察部的監(jiān)察對象是國務院各部門及其國家公務員，國務院及國務院各部門任命的其他人員，省級人民政府及其領導人員；省、市、縣級監(jiān)察機關的監(jiān)察對象，是所在人民政府各部門及其國家公務員，人民政府及人民政府各部門任命的其他人員，下一級人民政府及其領導人員。

由于監(jiān)察部的其內部還是雙重領導體制既存在職能重疊，又兩者關系沒有法定化、制度化，沒有協(xié)調和溝通的渠道，監(jiān)督職能重疊，上下溝通、配合及控制渠道不通，左右缺乏協(xié)調，內外本末倒置，使得我國的行政法律監(jiān)督在機制上缺乏統(tǒng)一性和有序性，各搞一套，缺乏系統(tǒng)協(xié)調，相關國家機關在法律監(jiān)督方面聯(lián)系不密切，相互磨擦、相互掣肘，以至于整個國家法律監(jiān)督機制在預防職務犯罪上難以發(fā)揮其應有的效能。

（三）有關檢察機關法律監(jiān)督的法律不健全和模糊，以至于檢察機關進行預防職務犯罪法律監(jiān)督的根據(jù)不充分，影響其監(jiān)督職能作用的發(fā)揮

1、對檢察機關預防職務犯罪法律監(jiān)督的權限方面有關法律依據(jù)模糊，眾所周知，我國憲法第129條規(guī)定：“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關”。第131條規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”。這說明法律監(jiān)督權是國家賦予檢察機關的一種專門權利，檢察機關的職權就是法律監(jiān)督，檢察機關的性質就是從事法律監(jiān)督工作的專門國家機關，但對法律監(jiān)督的程序規(guī)定十分粗糙，模糊不清。在三部訴訟法中，雖都規(guī)定了檢察機關的法律監(jiān)督職能，但具體的監(jiān)督程序并沒有相應的予以規(guī)定，從而造成了在檢察機關行使監(jiān)督職權時程序不清楚，不僅浪費了訴訟資源，也反映了我國預防職務犯罪法律監(jiān)督機制的不完善和不合理。

從憲法和法律的規(guī)定看，我國憲法對檢察機關法律監(jiān)督權的范圍加以限定，檢察機關不享有對立法領域、行政領域及社會生活領域的監(jiān)督權，只是作為國家的法律監(jiān)督機關，僅在部分領域進行了監(jiān)督，而且檢察機關對訴訟活動的法律監(jiān)督基本上是一種建議和啟動程序權。因此，很難發(fā)揮監(jiān)督和預防職務犯罪的功效。

2、檢察機關在與其他國家監(jiān)督機關的預防職務犯罪方面缺乏協(xié)調，各自為戰(zhàn)，相互之間的監(jiān)督關系未完全理順，如檢察機關既要行使偵查、批捕、審查起訴、公訴的職能，又要監(jiān)督公安機關、審判機關的司法活動，而公安機關、審判機關的監(jiān)督手段只能通過抗訴方式進行明顯不足。被監(jiān)督者的不配合，對檢察機關的監(jiān)督意見和建議置之不理、拒不執(zhí)行；自立章法遏制法律監(jiān)督，使檢察機關在行使監(jiān)督權時，常被置于極為尷尬的境地。

三、關于健全和完善我國預防職務犯罪的法律監(jiān)督機制若干思考

英國的歐文說：“預防犯罪遠勝于懲罰犯罪?！北砻饕獜母旧隙糁垢瘮?，必須加強預防職務犯罪工作，而要作好預防職務犯罪工作的有效途徑就是健全法律監(jiān)督機制。由此可見，健全我國的預防職務犯罪法律監(jiān)督機制是當務之急。筆者認為，在深入研究國外反腐敗的理論和實踐經驗的基礎上，結合我國的國情健全和完善預防職務犯罪法律機制，應該有下面若干的思考，以求教同仁。

（一）加強國家權力機構的法律監(jiān)督權威，發(fā)揮其在預防職務犯罪法律監(jiān)督機制中的最高效力。

人大作為國家權力機關應該是我國預防職務犯罪法律監(jiān)督機制中的核心，是最高層次的法律監(jiān)督機構。人大作為國家權力機關，可以對法律實施的一切主體、一切行為進行監(jiān)督。應當充分發(fā)揮其在預防職務犯罪的法律監(jiān)督作用，一方面，加強制定預防職務犯罪方面的專門法如抓緊研究制定《反腐敗法》、《預防職務犯罪法》等，使預防職務犯罪有法可依；另一方面，人大及其常委會可以依法隨時檢查其他所有的國家機關執(zhí)行憲法和法律的情況，發(fā)現(xiàn)“一府兩院”違憲、違法的，依照《監(jiān)督法》規(guī)定的權利和法定程序予以制止，切實起到預防職務犯罪最高層面的法律監(jiān)督。

（二）理順行政監(jiān)察機關在預防職務犯罪法律監(jiān)督機制中的地位，強化行政監(jiān)察職能，促進廉政建設，提高行政效能。

行政監(jiān)督，是預防職務犯罪法律監(jiān)督機制中的一個不可缺少重要環(huán)節(jié)。它是由國家行政理機關或其內部專門的行政監(jiān)察機關實施的，對行政機關內部組織及其工作人員所實施監(jiān)督。監(jiān)督的主要目標是保證行政法規(guī)、計劃和行政決策、行政命令迅速、有效地貫徹實施，監(jiān)督政府各部門及其工作人員的遵紀守法情況。行政監(jiān)察制度，它是行政監(jiān)督的一種最直接的形式。改變過去的各機構監(jiān)督體制不順，職責不清，職能重復交叉的情況，使我國各級行政監(jiān)察機關行政監(jiān)督職能的真正發(fā)揮，它對于健全我國社會主義民主法制建設，改善行政管理，提高行政效能，懲治發(fā)生在政府機關內的腐敗現(xiàn)象，預防職務犯罪，促進國家機關及其工作人員廉潔奉公、遵紀守法都起到了相當大的作用。

（三）重塑檢察機關的預防職務犯罪法律監(jiān)督的實際效能，明確其在預防職務犯罪法律監(jiān)督機制的法律地位。

法律監(jiān)督權由人民檢察院專門行使，人民檢察院以法律監(jiān)督為專職專責。因此它在預防職務犯罪法律監(jiān)督機制中具有舉足輕重的地位。這是因為，在人民代表大會制度中，國家權力機關享有一定的監(jiān)督權，但是它的主要職責是行使國家立法權；雖然行政監(jiān)察部門是專門行使監(jiān)督權的機關，但它從屬于各級行政機關，不具有獨立的法律地位；只有檢察機關是專門行使國家法律監(jiān)督權，并具有相對獨立法律地位的國家機關。加強預防職務犯罪法律監(jiān)督機制，檢察機關是不可缺少的主力軍。從源頭上探索遏制和防范職務犯罪的治本措施，其本質也是促進有關單位、部門完善制度，加強監(jiān)督，保證權力運作正當合法。

通過學習國際和各國反腐敗和預防職務犯罪法律監(jiān)督機制建設的經驗，筆者深感法律監(jiān)督是制約權力濫用和預防職務犯罪的基本手段。預防職務犯罪法律監(jiān)督機制的健全，是對國家機關及其公職人員的各種權力進行制約的一種最有效和最可靠的手段。因此，進一步完善預防職務犯罪法律監(jiān)督機制，加強法律監(jiān)督力度和廣度，對于預防職務犯罪，懲治腐敗，廉政建設尤為重要。

綜上所述，對我國現(xiàn)有的預防職務犯罪法律監(jiān)督機制的逐步完善和整合，不久的將來，國家機關在行使各項職權的過程中，都將有合理的預防職務犯罪法律監(jiān)督的配置，逐漸形成一個職權明晰、協(xié)調配合、高效有力的預防職務犯罪法律監(jiān)督的機制，為我國經濟穩(wěn)定協(xié)調的發(fā)展以及構建和諧社會發(fā)揮更好的保障作用。

【參考文獻】

[1]卓澤淵主編：《法理學》，法律出版社1998年版，第342頁

[2]葛洪義主編：《法理學》，中國政法大學出版社，1999年版，第458～465

[3]本文論述的法律監(jiān)督權僅指權力機關、檢察機關、審判機關和行政機關的法律監(jiān)督權力