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摘要：本文正確理解行政處罰的概念和基本原則的基礎(chǔ)上，總結(jié)了地震行政處罰的四個合法性要件，即地震行政處罰依據(jù)合法、地震行政處罰主體合法、地震行政處罰程序合法、地震行政處罰決定合法，并對每一要件進行了分析歸納，使之對地震行政處罰有一個有系統(tǒng)的了解和認識。以期指導(dǎo)地震行政執(zhí)法人員正確行使地震行政處罰權(quán)。

關(guān)鍵詞：地震、行政處罰、效力

一、準確理解行政外罰的概念和掌握基本原則

行政處罰是最容易影響行政相對人的行政執(zhí)法行為之一。為規(guī)范行政處罰行為，國家于1996年出臺了《行政處罰法》，這是我國第一部關(guān)于行政執(zhí)法行為的立法，它所確立的原則和制度為一方面對推動行政機關(guān)轉(zhuǎn)變行政思維方式發(fā)揮極大的作用，同時于其他行政執(zhí)法行為的立法也產(chǎn)生了深遠的影響。因此，熟練掌握行政處罰制度對做好行政處罰工作起著至關(guān)重要的作用。

熟練掌握行政處罰制度，首先要正確理解行政處罰的概念，行政處罰是會么？

行政處罰是特定的行政主體依法對違反行政管理秩序但尚未構(gòu)成犯罪的行政相對人適用一種懲戒措施。

這里主要把握以下幾點：

一是實施行政處罰的主體必須是特定的行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織。由于行政處罰是一種公權(quán)力，有權(quán)作出行政處罰的只能是法律、法規(guī)明文規(guī)定的擁有行政處罰權(quán)的國家行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織，其他任何主體均無權(quán)作出行政處罰；二是行政處罰的對象是違反行政管理秩序的行政管理相對人。所謂行政管理相對人是指行政管理相對一方當事人，他們是行政權(quán)力作用的對象，包括各種社會組織和個人。行政管理相對人與行政機關(guān)之間存在著管理和被管理的關(guān)系，有義務(wù)遵守國家法律、法規(guī)、規(guī)章，如果違反，有處罰權(quán)的機關(guān)就可以給予處罰，以示懲戒；三是行政處罰的客體是違反行政管理法規(guī)的行為。行政管理相對人有違反行政管理法律、法規(guī)的行為存在是行政處罰的前提，只有違法行為，才能給予行政處罰。因此，只有法律、法規(guī)規(guī)定必須處罰的行為才可以處罰，法律、法規(guī)沒有規(guī)定就不能處罰；四是行政處罰是行政制裁，而不是刑事制裁或民事制裁，也就是說行政處罰是指對違反法律、法規(guī)但尚未構(gòu)成犯罪的處罰。一旦違法行為超出行政制裁的范圍，構(gòu)成刑事犯罪，就要給予刑事制裁。

在行政處罰工作中還必須掌握行政處罰的基本原則，行政處罰共有五個基本原則：

（一）處罰法定原則

（二）公正、公開原則

（三）教育與處罰相結(jié)合的原則

（四）保障當事人權(quán)利的原則

（五）監(jiān)督制約原則

其中最基本的最重要的原則就是；處罰法定原則，處罰法定原則內(nèi)容包括：

一是主體法定。行政處罰是一種特定的行政權(quán)力，能夠?qū)嵤┬姓幜P的主體只能是法律、法規(guī)規(guī)定的擁有的行政處罰權(quán)的行政機關(guān)和法定的組織。此外，根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機關(guān)可以委托有關(guān)事業(yè)組織實施處罰。除以上幾種情況外，其他機關(guān)或組織不得作出行政處罰。

二是依據(jù)法定。行政處罰涉及行政的合法行使，關(guān)系到翁、不夫和其他組織合法權(quán)益的保護，因此處罰的依據(jù)必須法定。根據(jù)行政處罰法的規(guī)定，法律、法規(guī)、規(guī)章可以設(shè)定行政處罰，因而它們都是行政處罰的依據(jù)。而要指出的是法規(guī)、規(guī)章在設(shè)定行政處罰時，必須按照行政處罰法的規(guī)定依法設(shè)定，否則不能作為行政處罰的依據(jù)。比如，地方性法規(guī)設(shè)定了吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照，規(guī)章設(shè)定了高額罰款，這都是違法的，都不能作為處罰的依據(jù)。另外，無規(guī)章制定權(quán)的行政機關(guān)，在其依法制定的具有普遍約束力的行政決定和命令中，可以在行政法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰行為的種類、幅度內(nèi)作出具體運用的規(guī)定，我們通常把這種行政處罰作出具體規(guī)定的權(quán)力稱為行政處罰規(guī)定權(quán)。所以從廣義上講，作為行政處罰依據(jù)的，不僅包括法律、法規(guī)、規(guī)章，還包括行政機關(guān)依法的有關(guān)行政處罰運用的具體規(guī)定。

三是行政處罰的程序必須合法。在行政處罰過程中不僅要求實體合法，而且要求程序合法。行政機關(guān)在實施行政處罰時，如果不嚴格履行法定程序，就會損害受處罰人的合法權(quán)益，這樣做出的行政處罰決定是無效的、違法的。

二、地震行政處罰合法性要件分析

地震行政處罰是地震行政執(zhí)法的重要內(nèi)容，也是地震主管部門行使行政管理職能的具體體現(xiàn)。它是指國務(wù)院地震行政主管部門或者縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構(gòu)，對違反地震管理法律、法規(guī)或者規(guī)章的各種行為給予制裁的具體行政行為。地震行政處罰必須遵循行政處罰法所規(guī)定的原則。又因為地震行政管理是一個特殊的行業(yè)管理，地震行政執(zhí)法隊伍是一個年輕的執(zhí)法隊伍，地震行政處罰是地震行政執(zhí)法中的一個重要環(huán)節(jié)，因此，有必要對地震行政處罰合法性，有一個深入系統(tǒng)的了解和認識。通過歸納分析，我認為地震行政處罰具備以下四個合法性要件：

1、地震行政處罰依據(jù)合法

《中華人民共和國行政處罰法》明確規(guī)定：沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。地震行政處罰的依據(jù)是進行地震行政處罰的根本，沒有依據(jù)或者依據(jù)本身不具備法律效力，地震行政處罰就象無源之水，無本之木，失去了應(yīng)有盡有的賴以存在的基礎(chǔ)，地震行政處罰必然無效。地震行政處罰依據(jù)合法是地震行政處罰有效的前提。

1）規(guī)范地震行政管理的法定依據(jù)

《中華人民共和國行政處罰法》第4條規(guī)定：對違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布；未經(jīng)公布的，不得作為行政處罰的依據(jù)。地震行政處罰也不例外，必須依據(jù)已經(jīng)公布、正在發(fā)生法律效力的規(guī)定進行處罰。截止目前，規(guī)范地震行政管理的法定依據(jù)有：

（1）法律：《中華人民共和國防震減災(zāi)法》

（2）行政法規(guī)：《地震安全性評價管理條例》、《地震監(jiān)測設(shè)施和地震觀測環(huán)境保護條例》《破壞性地震應(yīng)急條例》《地震預(yù)報管理條例》。

（3）部門規(guī)章：《地震行政執(zhí)法規(guī)定》。

另外，地方性法規(guī)和政府規(guī)章也是地震行政處罰的法定依據(jù)，如：《防震減災(zāi)條例》、《安全性評價管理辦法》等，但其受法律階位和適用范圍的限制，不具備在全國適用的條件，只在各自的行政區(qū)劃范圍內(nèi)具備法律效力。

除此之外的規(guī)范性文件或政策規(guī)定都不能作為地震行政處罰的法定依據(jù)。

2）法定依據(jù)中地震行政處罰的相關(guān)規(guī)定

《中華人民共和國防震減災(zāi)法》作為我國第一部規(guī)范全社會防御與減輕地震災(zāi)害活動的基本法律，是《地震安全性評價管理條例》等行政法規(guī)及法律位階更低的地方性法規(guī)和規(guī)章的立法依據(jù)。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定，有關(guān)地震行政處罰的規(guī)定必須在《中華人民共和國防震減災(zāi)法》規(guī)定的行為、種類、幅度的范圍內(nèi)，否則，不能成為地震行政處罰的法定依據(jù)。由此可見，《中華人民共和國防震減災(zāi)法》關(guān)于地震行政處罰的規(guī)定是地震行政處罰的基本依據(jù)，也是具有最高法律效力的執(zhí)行依據(jù)，任何超越基本依據(jù)范圍的地震行政處罰當屬無效?！吨腥A人民共和國防震減災(zāi)法》第43、44條具體設(shè)定了地震行政處罰：

第43條規(guī)定，違反本規(guī)定，有下列行為之一的，由國務(wù)院地震行政主管部門或者縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構(gòu)，責令停止違法行為，恢復(fù)原狀或者采取其他補救措施；情節(jié)嚴重的，可以處五千元以上十萬以下的罰款；造成損失的，依法承擔民事責任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任：

（一）新建、擴建、改建建設(shè)工程，對地震監(jiān)測設(shè)施或者地震觀測環(huán)境造成危害，又未依法事先征得同意并采取相應(yīng)措施的；

（二）破壞典型地震遺址、遺跡的。

第44條規(guī)定，違反本法第17條第三款規(guī)定，有關(guān)建設(shè)單位不進行地震安全性評價的或者不按照根據(jù)地震安全性評價結(jié)果確定的抗震設(shè)防要求進行抗震設(shè)防的，由國務(wù)院地震行政主管部門或者縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構(gòu)，責令改正，處一萬元以上十萬以下的罰款。

上述兩條的規(guī)定明確了地震行政處罰的主體、行為、種類、幅度，是賦權(quán)條款，也是限權(quán)條款，即：賦予地震主管部門地震行政處罰權(quán)，同時也限制了地震行政處罰的行為、種類、幅度。

2、地震行政處罰主體合法

行政處罰權(quán)是行政職權(quán)的一個類型，既是行政處罰主體的權(quán)利，又是行政處罰主體的義務(wù)。行政處罰的主體是我國行政管理職能分工決定的，也是由法律明確規(guī)定的，地震行政處罰的主體行使地震行政處罰權(quán)是地震主管部門依法行政、依法執(zhí)法的必然要求。

《中華人民共和國行政處罰法》第15條規(guī)定：行政處罰由具有的行政處罰權(quán)的行政機關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施。第17條規(guī)定：法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實施行政處罰。地震行政處罰是我國行政處罰是我國行政處罰在諸行政管理領(lǐng)域中的重要組成部分，行使行政處罰權(quán)的法定主體必然要符合《中華人民共和國行政處罰法》的一般規(guī)定，即行政機關(guān)、受權(quán)組織；同時，地震行政處罰是地震行政管理領(lǐng)域中運用的一種法律手段，必須符合規(guī)范地震行政管理的基本法即《中華人民共和國防震減災(zāi)法》的具體規(guī)定?！吨腥A人民共和國防震減災(zāi)法》第43條、第44條的規(guī)定，明確了地震行政處罰的主體，一是行政機關(guān)即國務(wù)院地震行政主管部門；二是行政機關(guān)或受權(quán)組織即縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構(gòu)（據(jù)目前我國的機構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀，縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者有行政編制，也有非行政編制）。在此要注意；受權(quán)組織的權(quán)利來源只限于法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，《中華人民共和國防震減災(zāi)法》將地震行政處罰權(quán)只授予了縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構(gòu)，縣級以下地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構(gòu)沒有得到授權(quán)。

同時，《中華人民共和國行政處罰法》第18條規(guī)定；行政機關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法第19條規(guī)定條件的組織實施行政處罰。行政機關(guān)不得委托其他組織或者個人實施行政處罰?？梢姡姓幜P的法定主體也可以符合法定條件受托組織。具體到地震行政處罰，地震行政主管部門可以根據(jù)實際需要，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)將地震行政處罰權(quán)委托給相關(guān)組織行使。在實踐中，受托組織也是地震行政處罰的合法主體之一。但，就委托本質(zhì)而言，委托機關(guān)負責監(jiān)督受委托的組織或者機構(gòu)實施的地震行政執(zhí)法行為，并對行為后果負責；受委托組織在委托范圍內(nèi)，以委托機關(guān)名義進行地震行政執(zhí)法活動，實際上，最終的名義地震行政處罰主體還是地震行政機關(guān)。

3、地震行政處罰程序合法

行政機關(guān)的行政行為無論在實質(zhì)上還是程序上都應(yīng)受法律制約，都應(yīng)法制化，這是現(xiàn)代法治的要求，也是依法行政的要求?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第3條規(guī)定，沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。該條充分肯定了行政處罰程序的重要性。我國目前沒有專門的行政處罰程序法，但《中華人民共和國行政處罰法》第五章、第六章共25條對行政處罰程序進行了兩章規(guī)定，明確了行政處罰決定的三種程序（簡易程序、一般程序、聽證程序）及執(zhí)行程序?！兜卣鹦姓?zhí)法規(guī)定》作為專門規(guī)范地震行政執(zhí)法的部門規(guī)章，也專章〈第五章〉規(guī)定了地震行政執(zhí)法程序，其中第25條明確了地震行政處罰的一般程序：受理立案、調(diào)查取證、決定、執(zhí)行和結(jié)案。第26條到第49條分別對受理立案、調(diào)查取證、決定、執(zhí)行和結(jié)案的具體操作進行了規(guī)范，從立法上保障了地震行政處罰程序有法可依，也從立法上強制要求地震行政執(zhí)法人員有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必糾。

地震行政處罰程序合法，可以監(jiān)督和控制行政機關(guān)的行政權(quán)，防止執(zhí)法人員濫用職權(quán)、濫施處罰，保護相對人的合權(quán)益，杜絕權(quán)大于法，人治凌駕于法治的現(xiàn)象。

4、地震行政處罰決定合法

行政處罰就其性質(zhì)而言是一種以懲違法為目的的具有制裁性的具體行政行為。勢必對違法相對人的權(quán)益予以限制、剝奪或?qū)ζ淇埔孕碌牧x務(wù)。地震行政處罰也不例外，地震行政處罰決定直接關(guān)系到相對人的利益，地震行政處罰決定合法可以懲戒違法行為，制裁違法相對人，維護社會公共利益；地震行政處罰決定不合法，非但不能懲罰應(yīng)受懲罰的行為，反而給相對人造成不應(yīng)有損害，有悖行政處罰的宗旨，有違依法行政的要求。

要做到地震行政處罰決定合法，必須以事實為依據(jù)，以法律為準繩。

以事實為依據(jù)即要求事實清楚，執(zhí)法人員必須查明違法事實是否存在，違法行為人是誰，違法行為應(yīng)由誰管轄、違法行為是否應(yīng)當予處罰。事實清楚，是地震行政處罰決定合法的基本前提。

以法律為準繩即要求處罰種類和幅度與違法事實相一致。我國法律賦予了行政執(zhí)法人員一定的自由裁量權(quán)，不是說行政處罰可以聽憑執(zhí)法人員主觀臆斷，而是要求執(zhí)法人員必須綜合考慮相對人違法行為的動機、目的、情節(jié)輕重、危害程度、補救措施等情況，在法定幅度內(nèi)確定具體罰款數(shù)額。根據(jù)《中華人民共和國防震減災(zāi)法》的規(guī)定，地震行政處罰的種類只有警告和罰款兩種，罰款的幅度有5千到10萬、1萬到10萬兩種，可見地震行政處罰的種類十分有限，警告和罰款之外的處罰顯然是于法無據(jù)，但罰款的幅度卻很大，如何確定罰款的數(shù)額？必須遵循處罰種類和幅度與違法事實相一致。

離開合法性，效力性也無從談起。地震行政處罰效力必須建立在地震行政處罰合法的基礎(chǔ)上。

以上所述，只是自己一點粗淺的認識，希望通過對地震行政處罰合法性的認識，使之在地震行政執(zhí)法實踐過程中，認真嚴格做好地震行政處罰工作有一定指導(dǎo)作用。

參考文獻：

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[2]:《中華人民共和國防震減災(zāi)法》

[3]:《地震安全性評價管理條例》

[4]:《建設(shè)工程地震安全性評價結(jié)果審定及抗震設(shè)防要求確定行政許可實施細則（試行）》

[5]:《地震監(jiān)測設(shè)施和地震觀測環(huán)境保護條例》

[6]:《破壞性地震應(yīng)急條例》

[7]:《地震行政執(zhí)法規(guī)定》。