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一、依法行政的內(nèi)涵

依法行政就是行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力、管理公共事務(wù)必須由法律授權(quán)并依據(jù)法律規(guī)定。法律是行政機(jī)關(guān)據(jù)以活動和人們對該活動進(jìn)行評判的標(biāo)準(zhǔn)。而法律，必須是人民通過人民代表大會制定的。

對行政機(jī)關(guān)提出依法行政的要求，植根于我國國家的性質(zhì)和政治體制。我國是人民當(dāng)家作主的社會主義國家，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力來源于人民。行政機(jī)關(guān)由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)[①a]。人民代表大會表述意志的最基本的途徑和形式是制定法律。行政機(jī)關(guān)也就是執(zhí)行法律的機(jī)關(guān)。依法行政是人民民主國家題中應(yīng)有之義。

（一）職權(quán)法定

行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，在我國主要是指中央政府及其所屬部門和地方各級政府的職權(quán)，必須由法律規(guī)定。行政機(jī)關(guān)必須在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)活動。非經(jīng)法律授權(quán)，不可能具有并行使某項職權(quán)。這與公民的權(quán)利不同，從法律的范圍說，公民的權(quán)利是，凡法律沒有禁止的，公民皆可為之。當(dāng)然，此外還有道德等約束。行政機(jī)關(guān)的職權(quán)是，凡法律沒有授予的，行政機(jī)關(guān)就不得為之。法律禁止的當(dāng)然更不得為之。否則就是超越職權(quán)。在內(nèi)部，超越職權(quán)就是行政機(jī)關(guān)橫向超越了某一行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，或縱向超越了上下級行政機(jī)關(guān)之間的職權(quán)；在外部，超越職權(quán)就會侵犯公民的合法權(quán)益。職權(quán)法定，越權(quán)無效，是依法行政的主要原則之一。行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)，一般有兩種形式，一是由行政機(jī)關(guān)組織法規(guī)定，大都以概括之語言，劃定各機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍；二是由單行的實體法，規(guī)定某一具體事項由哪一行政機(jī)關(guān)管轄。1996年3月通過的《行政處罰法》兩次規(guī)定，實施行政處罰的行政機(jī)關(guān)，必須是“有行政處罰權(quán)”的行政機(jī)關(guān)。也即具有行政處罰法定職權(quán)的行政機(jī)關(guān)。

（二）法律保留

凡屬憲法、法律規(guī)定只能由法律規(guī)定的事項，則或者只能由法律規(guī)定；或者必須在法律明確授權(quán)的情況下，行政機(jī)關(guān)才有權(quán)在其所制定的行政規(guī)范中作出規(guī)定。有些著作將此稱為法律保留原則。我國憲法和法律對必須由法律規(guī)定的事項已作出某些規(guī)定。憲法第62條規(guī)定，全國人民代表大會“修改憲法”、“制定和修改民事、刑事、國家機(jī)構(gòu)和其他的基本法律”，第67條規(guī)定全國人大常委會“制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律?！边@里規(guī)定的法律保留事項是：修改憲法、制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)和其他基本法律，還有“其他法律”。但哪些屬于“其他基本法律”和“其他法律”，尚未明確。最近公布的行政處罰法，則將行政處罰，也即剝奪和限制公民人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的設(shè)定權(quán)明確規(guī)定為只有法律才能行使。其中屬于人身自由罰的設(shè)定權(quán)，只能由法律行使。法律絕對保留，不予授權(quán)。對于財產(chǎn)權(quán)的處罰，則由法律授權(quán)?！缎姓幜P法》作出了這種授權(quán)：對行政法規(guī)授予財產(chǎn)權(quán)各方面處罰的設(shè)定權(quán)；對規(guī)章，則僅授予警告與一定數(shù)額的罰款的設(shè)定權(quán)。有規(guī)章制定權(quán)以外的行政機(jī)關(guān)，法律不授予任何行政處罰的設(shè)定權(quán)。這是迄今為止我國法律對法律保留原則的最明確的表述。值得注意的是，這一表述是否具有普遍意義？即法律保留原則，是否主要僅適用于限制、剝奪公民基本權(quán)利的規(guī)定，至于促進(jìn)公民民主與福利的行為，是否只須符合法律的基本精神，只要在職權(quán)范圍以內(nèi)，行政機(jī)關(guān)自得為之。對此，學(xué)界尚有爭議。

（三）法律優(yōu)先，或稱法律優(yōu)位

法律規(guī)范在效力上是有位階層次的。法律在效力上高于任何其他法律規(guī)范。法律優(yōu)先包含下列涵義：

第一，在已有法律規(guī)定的情況下，任何其他法律規(guī)范，包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章，都不得與法律相抵觸，凡有抵觸，都以法律為準(zhǔn)。法律優(yōu)于任何其他法律規(guī)范。《行政處罰法》表述為：在法律對行政處罰已有規(guī)定的情況下，法規(guī)、規(guī)章可使之具體化，但必須在法律關(guān)于行政處罰規(guī)定的行為、種類、幅度范圍以內(nèi)，不得抵觸。

第二，在法律尚無規(guī)定，其他法律規(guī)范作了規(guī)定時，一旦法律就此事項作出規(guī)定，法律優(yōu)先，其他法律規(guī)范的規(guī)定都必須服從法律。

值得注意的是，我國憲法規(guī)定：國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)，[①b]國務(wù)院各部、各委員會根據(jù)法律、行政法規(guī)制定規(guī)章，[②b]省、自治區(qū)和直轄市人民政府和省、自治區(qū)人民政府所在地的市和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府根據(jù)法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)制定規(guī)章。[③b]憲法、法律對行政機(jī)關(guān)制定法律規(guī)范用的是“根據(jù)”原則。

憲法又規(guī)定，省、自治區(qū)和直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，制定地方性法規(guī)。省、自治區(qū)人民政府所在地的市和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會及其常委會，在不同法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)地方性法規(guī)相抵觸的前提下，制定地方性法規(guī)。[①c]

憲法和法律對地方權(quán)力機(jī)關(guān)制定法律規(guī)范用的是“不抵觸”原則。

憲法對行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范和地方人大制定地方性法規(guī)用了“根據(jù)”和“不抵觸”兩個不同的詞，決不是偶然的?！安坏钟|”是指地方性法規(guī)的規(guī)定不得與已對此問題有規(guī)定的法律、行政法規(guī)的有關(guān)規(guī)定相抵觸，當(dāng)然，如果法律、行政法規(guī)對此沒有規(guī)定，地方性法規(guī)可以根據(jù)地方特點作出規(guī)定。因為在這種情況下不存在抵觸問題。“根據(jù)”則不同?！案鶕?jù)”當(dāng)然也意味著行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范不得與已對此問題有規(guī)定的法律（行政法規(guī)、地方性法規(guī)）相抵觸；同時，也表明只有法律（行政法規(guī)和地方性法規(guī)）對某一問題已有規(guī)定的情況下，行政機(jī)關(guān)的規(guī)范才能據(jù)此作出規(guī)定。否則就是于法無據(jù)。對行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范要求“根據(jù)”，就因為行政機(jī)關(guān)是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，必須根據(jù)權(quán)力機(jī)關(guān)的意志才能制定規(guī)范。在有些法律的規(guī)定比較原則的情況下，行政機(jī)關(guān)可以制定規(guī)范使之進(jìn)一步具體化。這些具體化的行政法規(guī)和規(guī)章，當(dāng)然不得與法律（地方性法規(guī)）相抵觸。行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范中的“不抵觸”和地方權(quán)力機(jī)關(guān)制定地方性法規(guī)的“不抵觸”，都說明法律優(yōu)于其他法律規(guī)范。法律的效力高于其他規(guī)范，法律處于最高的效力位階。

但是，由于我國法律的覆蓋面還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，而現(xiàn)實又迫切需要可供遵循的規(guī)范；也由于經(jīng)驗不足，某些領(lǐng)域尚難以立即形成法律，這就需要在法律沒有規(guī)定的情況下，先由行政機(jī)關(guān)制定一些規(guī)范。但這些規(guī)范的制定，必須由法律授權(quán)，尤其是涉及公民、法人或其他組織的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)時，必須有法律授權(quán)。這就是“根據(jù)”原則的另一種表現(xiàn)。[②c]顯然，這些規(guī)范都是在法律“空缺”的情況下制定的，如果一旦法律填補(bǔ)空白，對同一問題作出規(guī)定時，則行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章的有關(guān)規(guī)定就要自動讓位于法律，以法律的規(guī)定為準(zhǔn)，或修改，或廢除。這也同樣是法律優(yōu)先原則的含義。

（四）依據(jù)法律

行政機(jī)關(guān)的行為必須依據(jù)法律，或者說，必須有法律依據(jù)。

從廣義上說，上述“根據(jù)”原則也屬于依據(jù)法律，但主要是指行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為，此處所說依據(jù)法律和有法律依據(jù)，主要是指行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，尤其是影響公民基本權(quán)利和義務(wù)的具體行政行為，必須有法律依據(jù)，必須依據(jù)法律規(guī)定作出。這是依法行政的主要內(nèi)容。

行政機(jī)關(guān)的行政行為，大別之無非就是兩大類，即制定規(guī)范的抽象行政行為和作出處理決定的具體行政行為。依法行政不僅要求行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律和法律的授權(quán)制定規(guī)范，還要求行政機(jī)關(guān)在作出具體行政作為時必須依據(jù)法律，否則雖然行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范都是根據(jù)法律或由法律授權(quán)，但在具體執(zhí)行法律，作出具體行政行為時卻并不依據(jù)法律，那么，依法行政就會成為一句空話。因為規(guī)范制定得再好，最終仍要看法律在現(xiàn)實生活中的落實。

依據(jù)法律的“法律”是指狹義的法律還是包括其他法律規(guī)范？從根本上說，一切具體行政行為都應(yīng)該依據(jù)法律——狹義的法律，但根據(jù)法律和經(jīng)法律授權(quán)制定的法規(guī)、規(guī)章當(dāng)然也應(yīng)該是依法行政的依據(jù)。因此，這里所說的“法律”，應(yīng)該包括法規(guī)、規(guī)章在內(nèi)?！缎姓幜P法》中規(guī)定的“處罰法定”原則，就是依據(jù)法律原則在處罰領(lǐng)域里的體現(xiàn)。

依據(jù)法律原則與行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)并不矛盾。自由裁量指的是在法律規(guī)定有一定范圍的情況下，行政機(jī)關(guān)可以在此范圍內(nèi)作出選擇。如治安管理處罰可以在法定的種類與幅度內(nèi)，根據(jù)具體情況作出選擇。這仍然是依據(jù)法律的一種形式。當(dāng)然，所作選擇必須合理。合理是依據(jù)法律原則的特殊表現(xiàn)。

（五）職權(quán)與職責(zé)統(tǒng)一，這是行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的一個重要原則

職權(quán)，就是憲法、法律授予行政機(jī)關(guān)管理經(jīng)濟(jì)和管理社會的權(quán)力，它與公民的權(quán)利不同。公民的權(quán)利可以行使也可以放棄；但行政機(jī)關(guān)的職權(quán)不僅是可以行使，而且是必須行使，不能放棄。法律授予行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，實際上也就是賦予行政機(jī)關(guān)以義務(wù)和責(zé)任，行政機(jī)關(guān)必須盡一切力量去保證完成。因此，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)從另一角度說，就是職責(zé)。職權(quán)與職責(zé)是統(tǒng)一的，是一件事情的兩面。放棄職權(quán)，不依法行使職權(quán)，就是不履行義務(wù)，就是失職，應(yīng)該追究法律責(zé)任。從我國的實際情況看，把職權(quán)等同于公民的權(quán)利，愿意行使時就行使，不愿行使時就隨意擱置，是相當(dāng)普遍的現(xiàn)象，可以說，這是我國行政管理中的大敵之一。依法行政應(yīng)該包含著依法必須行政的涵義在內(nèi)。

從以上論述可以看出，依法行政，與依法治國不同。依法治國的主體是人民，人民通過權(quán)力機(jī)關(guān)制定法律，表達(dá)意志，治理國家。依法行政則是對行政機(jī)關(guān)提出的要求。主要解決的是以下關(guān)系：

第一，政府與人民的關(guān)系。其一，政府的權(quán)力來源于人民，來源于人民通過人民代表大會制定的法律，政府是執(zhí)行人民意志的機(jī)關(guān)。其二，行政機(jī)關(guān)工作人員是人民的公仆，決不能凌駕于人民之上，做官當(dāng)老爺。其三，政府的任務(wù)是進(jìn)一步提高人民的物質(zhì)和文化利益，保護(hù)公民的基本權(quán)利。未經(jīng)授權(quán)，不能設(shè)定和實施任何剝奪或限制公民權(quán)利的行為。政府與人民的關(guān)系是依法行政立論的基本點，一切觀點和制度都以此為出發(fā)點和歸宿。

第二，權(quán)與法的關(guān)系。處理好權(quán)與法的關(guān)系，乃是依法行政能否成功的關(guān)鍵之一。權(quán)就是行政權(quán)，行政機(jī)關(guān)必須依法行使?！耙婪ㄐ姓狈浅Ｃ鞔_地擺正了權(quán)與法的關(guān)系。行政權(quán)的行使，必須有法律授權(quán)，并有法定依據(jù)。一切違法行為都必須追究法律責(zé)任。

第三，行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系。行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)都由人大產(chǎn)生，應(yīng)互相支持，互相監(jiān)督。司法機(jī)關(guān)不是行政機(jī)關(guān)的下屬機(jī)關(guān)。人大與司法機(jī)關(guān)都有監(jiān)督行政機(jī)關(guān)是否依法行政的權(quán)利和義務(wù)。

二、依法行政是依法治國的核心

依法治國，建立社會主義法制國，是我國人民當(dāng)家作主的本質(zhì)所決定的，也是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在必然要求。依法治國戰(zhàn)略方針的確立，為實現(xiàn)依法行政開辟了道路，創(chuàng)造了前提條件，而依法行政又是依法治國的核心所在。

不奉行依法治國的方針，就不可能有依法行政。因為依法行政不是孤立的，依法行政需要權(quán)力機(jī)關(guān)加強(qiáng)立法和必要的授權(quán)，需要司法機(jī)關(guān)的保障，需要全國人民有良好的法律素養(yǎng)，以及來自各方面的監(jiān)督等等。沒有依法治國的大環(huán)境，就談不上依法行政。而依法行政又是依法治國的核心、難點，以至終點所在。

法律的實施是所有國家機(jī)關(guān)的任務(wù)，但最重要的還是行政機(jī)關(guān)。大量的法律，包括涉及國家經(jīng)濟(jì)、科技、文化的發(fā)展，以及和人民切身利益有關(guān)的許多法律都要靠行政機(jī)關(guān)去落實。據(jù)統(tǒng)計，百分之八十的法律都有賴行政機(jī)關(guān)執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)在依法治國中擔(dān)負(fù)著最大量、最繁重的任務(wù)，可以說，沒有行政機(jī)關(guān)，依法治國就失去了最主要的支柱。沒有強(qiáng)有力的行政執(zhí)法，立法方面的一切努力將變?yōu)橥絼凇Ｕ虼?，同志指出：“干部依法決策，依法行政是依法治國的重要基礎(chǔ)?！盵①d]

從與公民的關(guān)系說，雖然民事關(guān)系要比行政關(guān)系更廣泛、更復(fù)雜，但民事權(quán)益的保障，離不開行政機(jī)關(guān)。很多人以為保障民事權(quán)益，制止民事侵權(quán)行為，主要依靠法院，行政機(jī)關(guān)在此無能為力。這是一種誤解。民事權(quán)益的保障和民事侵權(quán)行為的制止，首先關(guān)乎行政機(jī)關(guān)。這是因為，民事侵權(quán)行為具有雙重性。例如，甲乙二人打架，甲將乙打傷，這是民事侵權(quán)，但同時甲也侵犯了治安管理秩序和公共利益。民事侵權(quán)行為，侵犯的不僅是公民權(quán)益，也侵犯了行政管理秩序。行政機(jī)關(guān)為了維護(hù)良好的行政管理秩序，就必須給破壞治安管理秩序的甲以行政處罰。行政機(jī)關(guān)的行政處罰行為，即是對違法行為的制裁，也是對民事侵權(quán)行為的制止；即是對社會秩序的維護(hù)，也是對公民權(quán)益的保護(hù)。由于行政機(jī)關(guān)工作人員數(shù)量多，程序簡單，效率高，因而常常在處理了公民侵犯行政管理秩序的同時，也順手將民事賠償問題附帶解決，這就是治安管理處罰條例所規(guī)定的情況。即使作為典型民事關(guān)系的婚姻關(guān)系，為維護(hù)良好的婚姻秩序，結(jié)婚時也必須先到行政機(jī)關(guān)去登記，如此等等。因此，對民事權(quán)益的保障和民事侵權(quán)行為的制止，常常首先由行政機(jī)關(guān)采取措施。這就必須強(qiáng)調(diào)依法行政。沒有依法行政，難以維護(hù)良好的行政管理秩序，也將會影響民事關(guān)系的正常發(fā)展，使民事權(quán)利難以保護(hù)。當(dāng)然，這并不等于說行政機(jī)關(guān)可以干預(yù)一切民事侵權(quán)和民事糾紛。在這里，最重要的界線是法律界定。

另外，在公民守法和行政機(jī)關(guān)依法行政方面，作為管理者與被管理者這一對法律關(guān)系，行政機(jī)關(guān)的依法行政，常常是矛盾的主要方面。行政機(jī)關(guān)不依法辦事，就無法要求被管理者“守法”，言教必須與身教并重，嚴(yán)格依法辦事，才能要求和教育公民遵守法律，逐步提高公民的法律素質(zhì)。公民的守法并不難，難點在于行政機(jī)關(guān)工作人員嚴(yán)格執(zhí)法，嚴(yán)格依法辦事。

依法行政也是依法治國的難點所在。行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力時的特點之一是首長負(fù)責(zé)制，是權(quán)力的相對集中和命令與服從；行政事務(wù)的繁雜性和緊迫性，要求行政機(jī)關(guān)必須強(qiáng)調(diào)辦事速度，強(qiáng)調(diào)行政效率，并給予行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時以較大的自由裁量權(quán)，行政方式上的這些特點，使人們習(xí)慣于按個人意志辦事，忽視依照法律規(guī)定行使行政權(quán)力。因此，依法行政將是依法治國最困難的部分。依法行政的困難，也就是依法治國的困難。實踐已經(jīng)充分證明了這一點。如果依法行政不能取得成效，則依法治國最終也難以實現(xiàn)。

依法行政是現(xiàn)代法治國家政府行使權(quán)力時所普遍奉行的基本準(zhǔn)則。它反映了社會從人治向法治轉(zhuǎn)變的歷史進(jìn)程。不奉行法治原則，談不上依法行政。人治與主觀隨意性相聯(lián)系，權(quán)力的行使由個人意志決定；依法行政與法治相聯(lián)系，權(quán)力的行使以人民制定的法律為依據(jù)和評判標(biāo)準(zhǔn)。

三、依法行政的歷史發(fā)展

依法行政是近代社會法治國家所普遍奉行的準(zhǔn)則，但由于各國社會歷史條件和法治傳統(tǒng)的區(qū)別，對于依法行政內(nèi)涵的概括，也因時代和國家的不同而相異。

資本主義初期，適應(yīng)自由競爭的需要，提倡管得最少的政府是最好的政府，因此，依法行政之法，是指狹義的，即國會制定的法律。“無法律即無行政”。隨著社會的發(fā)展，國家對經(jīng)濟(jì)和社會的干預(yù)擴(kuò)大、深入，法治國逐步建立，依法行政之法，擴(kuò)大至根據(jù)法律制定之法規(guī)等行政立法，這是國外依法行政理論的主要時代變化。[①e]就國家而言，德國行政法學(xué)的創(chuàng)始人Otta

Mayer在《行政法》中認(rèn)為，依權(quán)力分立原則，國家應(yīng)“依法律而治”，即國家之司法及行政皆受法律之拘束。依法行政的重點為“1．法律的規(guī)范創(chuàng)造力原則；[②e]2．法律優(yōu)越原則；3．法律保留原則。”[③e]印度行政法學(xué)者M(jìn)．P．賽夫在其《德國行政法》一書中認(rèn)為德國的“法治”觀念包括兩種意見，“實質(zhì)上的法治要求實現(xiàn)公正的法律秩序。這一原則要求國家的權(quán)力應(yīng)當(dāng)服從于各種確定的、不可變更的憲法原則，服從于實質(zhì)性的基本價值”?！靶问降姆ㄖ我螅瑖业囊磺谢顒佣紤?yīng)當(dāng)以根據(jù)憲法制定的各種法律為依據(jù)”。[④e]

英國法學(xué)家A．V．戴西將英國的法治原則歸納為三個原則：“1．正規(guī)法律的絕對優(yōu)位及政府專斷權(quán)力之排除；2．法律之一律平等；3．憲法的一般原則乃通常法律適用結(jié)果的濃縮”[⑤e]。當(dāng)代英國學(xué)者將法治原則概括為：“1．政府的一切活動必須遵守法律；2．法治原則不局限于合法性原則，還要求法律必須符合一定標(biāo)準(zhǔn)，具備一定內(nèi)容；3．法治原則表示法律的保護(hù)平等；4．法律在政府和公民之間無偏袒?！盵⑥e]

美國的法治原則包含下列因素：1．法治原則承認(rèn)法律的最高權(quán)威，要求政府依照法律行使權(quán)力。但法律必須符合一定標(biāo)準(zhǔn)，包含一定內(nèi)容。否則，法律也可作為專制統(tǒng)治的工具；2．正當(dāng)?shù)姆沙绦颍簽楸Ｗo(hù)公民權(quán)益不受政府的官員不正當(dāng)行為的侵犯，還必須在程序方面對政府權(quán)力的行使加以限制。3．法律規(guī)定的權(quán)利和程序必須執(zhí)行，為此，必須有保障法律權(quán)威的機(jī)構(gòu)。[⑦e]

日本關(guān)于依法行政的觀點對我國的影響最大。早期的著名法學(xué)家美濃部達(dá)吉認(rèn)為，法治主義建立于法律平等之思想和對人民權(quán)利自由之限制，須有法律之根據(jù)。非依法律，不得任意侵害的依法限制思想的基礎(chǔ)之上。其基本原則為“1．行政權(quán)之作用，不得與法規(guī)相抵觸；2．非有法規(guī)根據(jù)，不得侵害人民權(quán)利，或使人民負(fù)擔(dān)義務(wù)；3．非有法律根據(jù)，不得為特定人設(shè)定權(quán)利，或為特定人免除法規(guī)所科之義務(wù)。4．法規(guī)任行政權(quán)以自由判斷之場合，其判斷也須合于法規(guī)。”[①f]其后，田中二郎將依法行政概括為“1．行政為法規(guī)之執(zhí)行；2．行政須有法規(guī)之授權(quán)；3．行政應(yīng)受法規(guī)之限制?！盵②f]

近期來，日本、臺灣學(xué)者常將依法行政歸納為法律優(yōu)位原則與法律保留原則。將法律優(yōu)位原則稱為消極的依法行政，法律保留原則稱為積極的依法行政。[③f]

依法行政作為政府行使權(quán)力的最基本的準(zhǔn)則，是為我國社會主義國家的性質(zhì)所決定的。依法行政，是人民當(dāng)家作主的必然結(jié)論。

在我國，依法行政是歷史發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。我國到80年代末提出依法行政的原則，決不是偶然的，這是政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果。

十一屆三中全會以后，我國進(jìn)入改革開放的新時期。伴隨著改革開放發(fā)展起來的我國經(jīng)濟(jì)民主和政治民主，為行政管理必須依法行使權(quán)力奠定了基礎(chǔ)。一手抓經(jīng)濟(jì)，一手抓法制，我國的社會主義法制得到迅速發(fā)展。社會主義市場經(jīng)濟(jì)的提出和建立，要求建立與之相應(yīng)的社會主義法制。市場經(jīng)濟(jì)在一定意義上就是法制經(jīng)濟(jì)，因為，要建立健全和規(guī)范商品經(jīng)濟(jì)，舍法制別無它途。法制是健全的市場經(jīng)濟(jì)必有的內(nèi)在要求。依法治國、依法行政，已成為我國政治經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展的歷史要求，同時也為我國確立依法治國、依法行政的原則提供了現(xiàn)實的可能性。

依法行政也是法制建設(shè)本身發(fā)展的結(jié)果。我國憲法對依法行政提出了基本要求，并作了許多原則規(guī)定，近幾年來，社會主義法制迅速發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)、社會的廣闊領(lǐng)域里，為依法行政提供了法律依據(jù)。其中尤其是行政訴訟法和國家賠償法的頒布實施，建立了對具體行政行為是否合法的司法監(jiān)督機(jī)制。事實上，依法行政正是行政訴訟制度建立起來以后才提出的。這是提出依法行政原則的法律條件。是法制建設(shè)本身發(fā)展的規(guī)律性體現(xiàn)。1996年3月通過的《行政處罰法》，充分體現(xiàn)了依法治國、依法行政的精神。在我國行政管理中影響極為巨大的行政處罰領(lǐng)域，從行政處罰的設(shè)定權(quán)、實施主體和處罰程序等幾個方面，保證行政機(jī)關(guān)在行政管理中必須依法行政的方針，把我國依法行政實踐提高到一個新的水平。

1995年，同志提出依法治國的方針，作為依法治國極為重要的組成部分，依法行政已成為國家機(jī)關(guān)行使權(quán)力的基本準(zhǔn)則。在中央和各級政府的文件中已屢次提到，李鵬同志更明確提出：“以法治國，依法行政”。[④f]

顯然，我國提出依法行政的歷史條件和法制傳統(tǒng)，與諸如德國、日本等國相比，有著很大的不同。正因此，我國依法行政的內(nèi)涵，不能僅限于法律優(yōu)先和法律保留，而應(yīng)廣泛得多，必須將職權(quán)法定、依據(jù)法律和職權(quán)與職責(zé)令一等包括在內(nèi)。

四、依法行政的內(nèi)容

依法行政當(dāng)然包含了行政管理的全過程和全面內(nèi)容，依法行政的基本內(nèi)容，也就是國家行政管理的基本內(nèi)容。

第一，依法行政的主體是行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員。行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)、任務(wù)、職權(quán)、組成、活動方式以及成立、變更和撤銷的程序，由行政機(jī)關(guān)組織法和行政機(jī)關(guān)編制法規(guī)定。公務(wù)員的錄用、任命、晉升、獎懲、待遇等由公務(wù)員法規(guī)定。行政機(jī)關(guān)組織法和公務(wù)員法統(tǒng)稱為行政組織法。行政機(jī)關(guān)、公務(wù)員的產(chǎn)生和活動，必須依據(jù)行政組織法。這是依法行政的重要內(nèi)容。不能把行政主體本身的依法行政排除在外，否則依法行政將失去基礎(chǔ)。

第二，行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員行使行政權(quán)力，即行政機(jī)關(guān)的行政行為，必須嚴(yán)格遵循依法行政的原則。行政行為是與公民、法人或其他組織發(fā)生各種關(guān)系的行為，極為廣泛而復(fù)雜。它是依法行政的基本內(nèi)容。

第三，行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力時，必須依據(jù)法定程序。行政程序伴隨著行政活動的全過程和一切方面。沒有無程序的行政行為。行政程序法是依法行政的重要組成部分。

第四，在行政系統(tǒng)內(nèi)部實施的監(jiān)督，包括審計與行政監(jiān)察，以及行政機(jī)關(guān)上下級之間的監(jiān)督等等，也都屬于行政活動的范疇。行政監(jiān)督的體制、標(biāo)準(zhǔn)、形式及程序，同樣要遵循依法行政的原則。

第五，行政訴訟法、國家賠償法等法律制度，是依法行政的司法保障，對行政機(jī)關(guān)依法行政的行為，法院將予以維護(hù)，必要時提供司法強(qiáng)制；對違反依法行政的行為，法院將予以撤銷和糾正，由此保障行政機(jī)關(guān)必須依法行政。

五、依法行政的意義

依法行政原則的確立，對于象我國這樣缺乏法制傳統(tǒng)的國家，具有劃時代的意義。

1．保證行政管理為人民服務(wù)的目標(biāo)

人民通過權(quán)力機(jī)關(guān)制定法律，表達(dá)意志，行政機(jī)關(guān)依法行政，就將保證行政管理遵循為人民服務(wù)的目標(biāo)，使行政管理不致偏離航道。

但無庸諱言，行政管理范圍的寬闊和行政工作人員的眾多，作出背離為人民服務(wù)宗旨的行為，甚至侵犯公民合法權(quán)益的事，也時常出現(xiàn)。要從根本上解決這些問題，只有依靠嚴(yán)格貫徹依法行政的原則。

2．保證行政管理的統(tǒng)一性、連續(xù)性和穩(wěn)定性

法治國的最重要的特點是這個國家一切活動的統(tǒng)一性、連續(xù)性和穩(wěn)定性。這同時也是依法行政給行政管理帶來的保障。依法行政能保證行政管理的統(tǒng)一，有了統(tǒng)一性，才能有公平和公正。社會的不公正、不公平，是產(chǎn)生社會不滿，甚至不穩(wěn)定的重要因素。

連續(xù)性與穩(wěn)定性，同樣是社會穩(wěn)定的重要條件。市場經(jīng)濟(jì)之所以必須是法治經(jīng)濟(jì)，就是由于法治所帶來的統(tǒng)一性和連續(xù)性。要保持行政管理的連續(xù)性和穩(wěn)定性，也只有依靠依法行政。

3．保證提高行政效率

依法行政，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)決策，依照法律規(guī)定執(zhí)法，以保證行政管理符合國家和人民的要求，避免不公、錯誤和違法，減少糾紛和矛盾。同時，按法律規(guī)定的程序辦事，遵守法定的操作規(guī)則，都將大大提高行政效率，這也一再為我國歷史所證明。不能將行政效率和依法行政對立起來。

4．保證對行政管理的監(jiān)督有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和程序

要使監(jiān)督取得成效，必須解決監(jiān)督什么和如何監(jiān)督的問題，也就是需要有監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)和程序。所謂監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)，就是對行政行為是否違法的評判標(biāo)準(zhǔn)。而能夠提供是非評判的唯一標(biāo)準(zhǔn)，是法律；所謂監(jiān)督程序，即進(jìn)行監(jiān)督要經(jīng)歷哪些步驟、方式和時限。程序就是操作規(guī)則。遵循法定程序進(jìn)行監(jiān)督，才能保障監(jiān)督順利、有效、正確地進(jìn)行。

[①a]《中華人民共和國憲法》第85條。

[①b]《中華人民共和國憲法》第89條。

[②b]《中華人民共和國憲法》第90條。

[③b]《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第60條。

[①c]《中華人民共和國憲法》第100條，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第7條、第43條。

[②c]

我國已有三項授權(quán)立法。1983年全國人大常委會《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院對職工退職退休辦法進(jìn)行部分修改和補(bǔ)充的規(guī)定》；1984年全國人大常委會《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院改革工商稅制和有關(guān)稅收條例（草案）的決定》；1985年全國人大常委會《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》。

[①d]1996年2月8日總書記在中共中央舉辦的法制講座上的講話。

[①e]蔡志方：《行政法三十六講》，第58頁。

[②e]筆者注：意為只有狹義的法律才能創(chuàng)造法規(guī)，只有法律才能創(chuàng)造法規(guī)之效力。

[③e]陳新民：《行政法學(xué)總論》，修訂二版，第51頁。

[④e]M．P．賽夫著、周偉譯：《德國行政法》，五南圖書出版公司，第15—16頁