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去年10月，黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)。今年3月，八屆全國人大一次會議通過憲法修正案，把國家建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)寫人憲法。建立市場經(jīng)濟(jì)已成我國的基本國策，這不可避免地要對我國的法律體系(包括行政法)產(chǎn)生影響。市場經(jīng)濟(jì)對行政法有什么影響和要求，行政法怎樣才能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需要?我們要有所思考。筆者在此談幾點(diǎn)粗淺看法。

一、市場經(jīng)濟(jì)要求行政法由側(cè)重規(guī)范約束

相對人向側(cè)重規(guī)范約束政府自身轉(zhuǎn)變在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，行政法是管理法，它主要用于規(guī)范約束公民企業(yè)等相對人，政府用來管錢、管物、管人，直接組織指揮企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動。在市場經(jīng)濟(jì)下，政府不再直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)，只是進(jìn)行宏觀調(diào)控，這要求政府轉(zhuǎn)變職能，改變過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下那套管理方式，要由下計(jì)劃、發(fā)命令、審批、許可轉(zhuǎn)向服務(wù)和保障。政府要做好市場經(jīng)濟(jì)下的新角色，首先就要管理好自身。所以，行政法的側(cè)重點(diǎn)必須進(jìn)行轉(zhuǎn)移，要從側(cè)重規(guī)范約束公民企業(yè)等相對人轉(zhuǎn)移到首先重視規(guī)范約束政府自身。

我們應(yīng)當(dāng)完善行政組織法律制度。修改補(bǔ)充現(xiàn)有的行政組織法，盡快制定機(jī)構(gòu)編制法，并嚴(yán)格貫徹執(zhí)行，徹底地進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，改變當(dāng)前行政機(jī)構(gòu)臃腫、職責(zé)不清、效率低下的現(xiàn)狀，以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需要。目前，幾經(jīng)反復(fù)的政府機(jī)關(guān)能否辦公司的問題又出現(xiàn)了，政府機(jī)關(guān)集資大辦公司，有的是主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥，有的還保證年底不論盈虧都分紅，有的政府部門牌子一變，即成了公司，但與政府并未脫鉤，搞的是“翻牌戲”，還把原下屬企業(yè)法人強(qiáng)行變?yōu)樽约旱淖庸荆@些勢必造成官商不分和新的政企不分。但這些與市場經(jīng)濟(jì)格格不人的現(xiàn)象，恰恰是在建立市場經(jīng)濟(jì)的名義下形成的咨看來，完善行政組織法，明確規(guī)定市場經(jīng)濟(jì)下政府有哪些職權(quán)及其行使方式和程序，該做什么，不該做什么，已成為當(dāng)務(wù)之急，否則，真正的市場經(jīng)濟(jì)難以形成。

我們必須盡快制定公務(wù)員法。目前，行政機(jī)關(guān)人浮于事，冗員太多，素質(zhì)較低。同時，工資待遇又差，未能與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，行政干部頗有微詞，一講市場經(jīng)濟(jì)，一片下海聲，擺攤經(jīng)商，從事第二職業(yè)，這又造成干部隊(duì)伍不穩(wěn)定，無心工作。干部制度不健全，這也是執(zhí)法不嚴(yán)、效率低下、以權(quán)謀私、貪污腐敗的一個重要因素。因此，必須盡快制定公務(wù)員法，明確規(guī)定公務(wù)員的錄用、考核、獎懲及權(quán)利義務(wù)、工資待遇等，造就一支素質(zhì)高、業(yè)務(wù)強(qiáng)、精明強(qiáng)干的執(zhí)法隊(duì)伍，以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需要。

值得提一下的是，這里講行政法要向側(cè)重規(guī)范約束政府自身轉(zhuǎn)變，并沒有否認(rèn)行政法在規(guī)范約束公民企業(yè)等相對人方面的重要性。宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的行政法，為市場經(jīng)濟(jì)提供良好環(huán)境和秩序的社會管理方面的行政法等，只能加強(qiáng)，不能削弱。只是過去我們在規(guī)范約束政府自身方面欠得較多，而且只有先管好自己才能真正管好別人，只有先“拆廟趕神去香火”，轉(zhuǎn)變政府職能，精簡和重置政府機(jī)構(gòu)，才能完成政府直接千預(yù)經(jīng)濟(jì)向宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的實(shí)際轉(zhuǎn)變，為市場經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展提供服務(wù)和保障。所以，我們首先應(yīng)當(dāng)大力發(fā)揮行政法在政府自身管理方面的作用，為此，行政法應(yīng)由過去側(cè)重規(guī)范約束相對人向側(cè)重規(guī)范約束政府自身轉(zhuǎn)變。

二、市場經(jīng)濟(jì)要求行政法由重實(shí)體向重程序轉(zhuǎn)變

長期以來，我國重實(shí)體、輕程序。在行政法領(lǐng)域也不例外。行政法律規(guī)范主要規(guī)定行政機(jī)關(guān)有哪些權(quán)力，公民和組織必須遵守哪些義務(wù)，違者將受到什么制裁，很少規(guī)定行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力必須遵循哪些步驟、方式。結(jié)果，在實(shí)踐中造成行政程序混亂、復(fù)雜，不科學(xué)不合理，如有的審批程序要蓋上幾十甚至上百個公章。公民組織的合法權(quán)益缺乏保障，當(dāng)事人不能進(jìn)行辯論，甚至沒有申訴權(quán)。沒有程序上的民主，就沒有實(shí)質(zhì)上的民主;沒有程序上的公正，就沒有實(shí)質(zhì)上的公正。實(shí)踐已證明了這一點(diǎn)。過去我們一再強(qiáng)調(diào)國家工作人員要全心全意為人民服務(wù)，但是侵犯公民權(quán)益、以權(quán)謀私、效率低下等現(xiàn)象一直難以克服。其中一個重要原因就是，沒有必要的行政程序，沒有程序上的約束。

市場經(jīng)濟(jì)要求行政法控制政府的行政權(quán)力，約束政府自身，防止其濫用職權(quán)，保障公民組織的合法權(quán)益。過去，行政法只重實(shí)體，顯然已難以適應(yīng)這一要求。因此，行政法必須完成由重實(shí)體向重程序的轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需要。行政法不僅要設(shè)定政府的行政權(quán)力，使政府在法定權(quán)力范圍內(nèi)活動，并且要確立政府行使行政權(quán)力的方式和步驟及違反法定程序必須承擔(dān)的法律責(zé)任，保障政府正確、合理地行使權(quán)力。鑒于行政程序法律規(guī)范的欠缺，當(dāng)前行政法的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在程序上。在一定意義上講，行政法應(yīng)當(dāng)主要是程序法。

市場經(jīng)濟(jì)要求行政法由重實(shí)體向重程序轉(zhuǎn)變，重視行政程序法。行政程序法主要應(yīng)當(dāng)規(guī)定回避程序、公開程序、調(diào)查程序、聽證程序、辯證程序、說明理由程序、告知權(quán)利程序等，賦予相對一方了解權(quán)、要求回避權(quán)、辯論權(quán)、申請救濟(jì)權(quán)等一系列重要的程序性權(quán)利，制約行政權(quán)，以保證政府行政行為的民主和公正及行政效率，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。