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一、我國(guó)公共財(cái)政支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制的問題透視

1．公共財(cái)政支持規(guī)模小

與發(fā)達(dá)國(guó)家和理想規(guī)模差距甚遠(yuǎn)我國(guó)財(cái)政支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)模與發(fā)達(dá)國(guó)家相比相形見絀?？梢钥吹?010年以來(lái)，雖然保費(fèi)補(bǔ)貼的絕對(duì)規(guī)模在保持增加，但補(bǔ)貼額占保費(fèi)收入的比例卻在下降。這說(shuō)明保費(fèi)補(bǔ)貼的增加要落后于保費(fèi)收入的增加，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼增加的速度落后于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展速度。因此大力增加公共財(cái)政支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的力度迫在眉睫，這在2011～2013年的保費(fèi)深度增加和保費(fèi)補(bǔ)貼占GDP比重增加中得到證實(shí)。

2．公共財(cái)政支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)效率較低

品種較少、保障水平和農(nóng)險(xiǎn)覆蓋率較低首先，我國(guó)尚未建立地方特色險(xiǎn)種的中央財(cái)政支持體系，中央財(cái)政支持的范圍仍然較為狹窄，且主要集中于玉米、小麥、能繁母豬、奶牛等主要的種養(yǎng)殖品種，未能實(shí)現(xiàn)農(nóng)險(xiǎn)品種全覆蓋。2014年中央“一號(hào)文件”指明了地方特色險(xiǎn)種的財(cái)政支持方向：由地方財(cái)政單獨(dú)支持，給予相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼。同發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政支持的險(xiǎn)種數(shù)量相比差距較大。例如美國(guó)為150多種農(nóng)保險(xiǎn)種提供保費(fèi)補(bǔ)貼，接近“能補(bǔ)則補(bǔ)、應(yīng)補(bǔ)即補(bǔ)”的水平，其中，玉米、棉花、小麥和大豆獲得的保費(fèi)補(bǔ)貼金額最高。其次，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)金額低，難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)使命。多數(shù)地區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推行目標(biāo)是“低保費(fèi)、低保額、低保障、廣覆蓋”，多以農(nóng)作物在生長(zhǎng)期內(nèi)的直接物化成本為保險(xiǎn)金額，對(duì)農(nóng)戶因產(chǎn)量風(fēng)險(xiǎn)和價(jià)格變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)行程的損失無(wú)能為力。目前，我國(guó)部分地區(qū)也開始了收入保障保險(xiǎn)和價(jià)格指數(shù)保險(xiǎn)的試點(diǎn)，例如上海安信2008年為雪災(zāi)搶種蔬菜提供成本價(jià)格保險(xiǎn)，2011年在國(guó)內(nèi)首創(chuàng)“夏淡”、“冬淡”綠葉菜生產(chǎn)成本價(jià)格保險(xiǎn)，安華農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)2013年在北京試水生豬價(jià)格指數(shù)保險(xiǎn)。但賠付率過高又缺乏財(cái)政支持，發(fā)展?fàn)顩r不太樂觀。再次，農(nóng)保覆蓋率普遍較低，離“廣覆蓋”的目標(biāo)差距明顯。2010年～2013年我國(guó)主要糧油棉作物的保險(xiǎn)覆蓋率分別為35％、33％、39．14％和45％，而且農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率地區(qū)之間差別懸殊。一是糧食主產(chǎn)區(qū)、農(nóng)業(yè)大省的農(nóng)保覆蓋率相對(duì)較高，例如黑龍江省2012年主要糧食作物的保險(xiǎn)覆蓋率為平均35．49％，墾區(qū)覆蓋率為91．56％，非墾區(qū)的覆蓋率僅為24．12％。農(nóng)保覆蓋率最低的重慶僅僅為0．04％。二是部分農(nóng)業(yè)大省的“天花板效應(yīng)”使得其農(nóng)保覆蓋率增加較慢。例如安徽和河南的農(nóng)保覆蓋率分別只有77．61％和31．6％，而種植面積較少的海南、上海覆蓋率都在99％以上。三是高效、特色農(nóng)業(yè)（如蔬菜大棚、經(jīng)濟(jì)林木）的覆蓋率較低。例如2011年江蘇省高效作物的農(nóng)保覆蓋率僅在30％左右，南京市高效農(nóng)業(yè)的覆蓋率僅為3．87％。

3．財(cái)政支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼率較低

缺乏差異化補(bǔ)貼措施首先，我國(guó)財(cái)政支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼率比較低。隨著各級(jí)財(cái)政支持力度不斷加大，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼率總體達(dá)到了55％～90％的水平，名義比例超過了美國(guó)（45％）、西班牙（70％）、日本（51％）、加拿大（50％～60％）②等國(guó)家，但實(shí)際補(bǔ)貼規(guī)模則差距甚遠(yuǎn)。其次，財(cái)政支持的保費(fèi)補(bǔ)貼率缺乏差異化，僅把全國(guó)劃分為中西、東部再依險(xiǎn)種不同略有差異。以種植業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼率為例，東部地區(qū)保費(fèi)補(bǔ)貼率為55％、中西部為65％；能繁母豬、奶牛等東部地區(qū)補(bǔ)貼率為70％、中西部80％。中西、東部10％的差距難以體現(xiàn)不同地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府財(cái)政實(shí)力和支持力度、農(nóng)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的支撐程度、農(nóng)民收入水平、區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)分布狀況、風(fēng)險(xiǎn)分散方式等方面的巨大差異。

4．創(chuàng)新的補(bǔ)貼方式缺乏財(cái)政扶持

公共財(cái)政支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系不夠健全國(guó)際上公共財(cái)政支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的方式較多，如保費(fèi)補(bǔ)貼、對(duì)保險(xiǎn)公司的資本金支持、經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用補(bǔ)貼和涉農(nóng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的稅收優(yōu)惠。但我國(guó)目前較為成熟的方式就是保費(fèi)補(bǔ)貼，多種形式并行的財(cái)政支持體系尚未建立。尤其是再保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，雖然在連續(xù)7年的“一號(hào)文件”中一提再提，但政策實(shí)施和推廣的速度和效率太低。再保險(xiǎn)支持力度弱，目前只有部分地方政府采取利用地方財(cái)政資金統(tǒng)一投保再保險(xiǎn)（如北京市）或者采取政府提供賠付率超賠再保險(xiǎn)（如浙江、上海）的方式來(lái)支持再保險(xiǎn)的開展。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散制度也不完善，2013年財(cái)政部出臺(tái)了農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金管理辦法，但是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金“由誰(shuí)出資”、“由誰(shuí)管理”、“如何運(yùn)作”、農(nóng)業(yè)巨災(zāi)評(píng)價(jià)體系、如何監(jiān)管、如何合理確定計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)等問題還沒有完善的制度設(shè)計(jì)，僅僅是規(guī)定了不同地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金的計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)。缺乏完善的基金管理制度和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化等健全的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。

5．農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政支持制度不健全

委托問題和道德風(fēng)險(xiǎn)涌現(xiàn)首先是政府與保險(xiǎn)組織之間“委托－”關(guān)系問題伴生。一是政府過度干預(yù)問題，承保時(shí)，由基層政府進(jìn)行投保登記，易產(chǎn)生虛報(bào)承保面積借以套取財(cái)政補(bǔ)貼、基層政府代繳保費(fèi)強(qiáng)制保險(xiǎn)等現(xiàn)象；理賠時(shí)，基層政府賠款，易產(chǎn)生克扣、截留、均攤理賠款等現(xiàn)象，有些地方政府甚至在未發(fā)生賠款時(shí)要求保險(xiǎn)公司退還保費(fèi)。劃撥補(bǔ)貼資金時(shí)，政府“撥不撥”、“撥多少”沒有標(biāo)準(zhǔn)，不能及時(shí)、足額撥付。二是保險(xiǎn)公司過度依賴政府問題，保險(xiǎn)公司依靠基層政府來(lái)收取保費(fèi)、核定損失、發(fā)放理賠款，長(zhǎng)此以往，保險(xiǎn)公司缺乏提高農(nóng)險(xiǎn)服務(wù)水平、積極開展農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的壓力和動(dòng)力，弱化了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的作用。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)甚至成為保險(xiǎn)公司與政府拉近關(guān)系或者獲取政府財(cái)政補(bǔ)貼的工具，其次是農(nóng)戶與保險(xiǎn)組織之間“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”問題涌現(xiàn)。由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“額小量大、出險(xiǎn)分散”的特點(diǎn)，保險(xiǎn)組織在核定危險(xiǎn)概率、核查出險(xiǎn)數(shù)量、損失程度等方面存在困難，而農(nóng)戶對(duì)保險(xiǎn)產(chǎn)品的理解也似是而非、似懂非懂。雙方的信息嚴(yán)重不對(duì)稱，極易產(chǎn)生逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問題?！拔校比毕莺汀暗赖嘛L(fēng)險(xiǎn)”問題導(dǎo)致政府、保險(xiǎn)組織和農(nóng)戶之間利益相悖、矛盾重重，降低農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)效率、使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)萎縮、制約了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的快速發(fā)展。

二、我國(guó)公共財(cái)政支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制的優(yōu)化和創(chuàng)新

1．公共財(cái)政支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)最優(yōu)規(guī)模的確定

不同保障水平下的理想規(guī)模在中央財(cái)政支持中保費(fèi)補(bǔ)貼的15種農(nóng)險(xiǎn)品種中的種植業(yè)品種：玉米、水稻、棉花、小麥、馬鈴薯、大豆、花生、油菜和糖料作物（甘蔗、甜菜）等產(chǎn)量比較容易獲取，而能繁母豬、育肥豬和牦牛、藏系羊的產(chǎn)量很難獲取。由于資料限制，僅以2013年的10種種植業(yè)作物產(chǎn)量和實(shí)際價(jià)格和奶牛年底存量，測(cè)算出保障水平分別為60％、70％、80％的情況下，計(jì)算各級(jí)財(cái)政支持的最優(yōu)規(guī)模。假定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的平均純保險(xiǎn)費(fèi)率為6％（小麥、水稻等的費(fèi)率平均在4％左右，棉花的費(fèi)率為6％左右；2014陽(yáng)光農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)公司奶牛保險(xiǎn)費(fèi)率為6％～8％，山東省奶牛養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率為6％，內(nèi)蒙古奶牛保險(xiǎn)費(fèi)率為8％）的條件下，計(jì)算出相應(yīng)的純保費(fèi)。計(jì)算公式為：保費(fèi)＝保險(xiǎn)金額＊保險(xiǎn)費(fèi)率③我國(guó)各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)支持的比例在55％～80％，理想的保障水平應(yīng)不低于60％，因而分別計(jì)算在補(bǔ)貼比例為55％、65％和80％時(shí)，不同保障水平對(duì)應(yīng)的保費(fèi)補(bǔ)貼規(guī)模極為理想規(guī)模。

2．提高公共財(cái)政支持效率：合理確定財(cái)政支持品種、提高保障水平和農(nóng)險(xiǎn)覆蓋率

（1）合理確定財(cái)政支持品種

中央財(cái)政保關(guān)鍵、地方財(cái)政保特色。在財(cái)政支持品種的確定上，要把握抓大放小的原則。一是繼續(xù)實(shí)施對(duì)小麥、玉米、棉花、能繁母豬等主要農(nóng)牧產(chǎn)品的補(bǔ)貼。二是結(jié)合各地農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r和經(jīng)濟(jì)、財(cái)政能力，適當(dāng)將規(guī)模大、產(chǎn)值高、特色強(qiáng)的高效經(jīng)濟(jì)作物納入保費(fèi)補(bǔ)貼品種。三是對(duì)于單一風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)模較小、損失程度較輕的風(fēng)險(xiǎn)，則可以通過尋求商業(yè)保險(xiǎn)或者其他危險(xiǎn)處理方式進(jìn)行保障。中央財(cái)政支持的重心是全局性、關(guān)鍵性的重點(diǎn)品種，政府要逐步提高支持力度，尤其是中央財(cái)政要承擔(dān)大部分的財(cái)政資金支持任務(wù)，降低省級(jí)的承擔(dān)比例，根據(jù)省級(jí)財(cái)政能力承擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)分布狀況，適當(dāng)確定承擔(dān)比例，市縣不承擔(dān)保費(fèi)補(bǔ)貼壓力（直管縣和直轄市除外）。省級(jí)財(cái)政支持的中心是地方性、經(jīng)濟(jì)性和特色性的地方農(nóng)業(yè)特色品種，適當(dāng)將規(guī)模大、產(chǎn)值高、特色強(qiáng)的高效經(jīng)濟(jì)作物納入保費(fèi)補(bǔ)貼品種。

（2）提高保障水平

增強(qiáng)創(chuàng)新型農(nóng)保險(xiǎn)種的財(cái)政補(bǔ)貼力度。首先，各級(jí)財(cái)政要堅(jiān)持不懈提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平。2014年8月13日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見》，提出要大力發(fā)展“三農(nóng)”保險(xiǎn)，按照中央支持保大宗、保成本，地方支持保特色、保產(chǎn)量，有條件的保價(jià)格、保收入的原則，積極發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、拓展“三農(nóng)”保險(xiǎn)廣度和深度。保障水平提高主要體現(xiàn)在保險(xiǎn)金額由“保成本”向“保產(chǎn)量”、“保收入”轉(zhuǎn)變，要根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府財(cái)政能力、農(nóng)民實(shí)際收入和農(nóng)險(xiǎn)保障需求，有步驟、分階段的實(shí)現(xiàn)保障水平向保障產(chǎn)量和保障收入的階段性提升。但需要注意的是：提高保障水平容易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)使農(nóng)險(xiǎn)賠付率過高，保險(xiǎn)組織不能滿足正常利潤(rùn)需求。因此，可以通過建立差額累進(jìn)的補(bǔ)償方式，合理確定保險(xiǎn)組織和參保農(nóng)戶的損失分擔(dān)比例，使農(nóng)戶自負(fù)一定的風(fēng)險(xiǎn)損失。其次，要鼓勵(lì)和支持創(chuàng)新型的農(nóng)保險(xiǎn)種，如收入保險(xiǎn)和價(jià)格指數(shù)保險(xiǎn)等的財(cái)政支持力度。創(chuàng)新型的農(nóng)保產(chǎn)品雖然有省區(qū)試點(diǎn)實(shí)踐，但由于缺乏政府保費(fèi)補(bǔ)貼和再保險(xiǎn)補(bǔ)貼等財(cái)政支持舉步維艱，政府財(cái)政支持的缺位是創(chuàng)新型農(nóng)保險(xiǎn)種發(fā)展的短板。未來(lái)一段時(shí)間，要穩(wěn)步開展主要糧食作物、生豬和蔬菜價(jià)格指數(shù)保險(xiǎn)試點(diǎn)，創(chuàng)新研發(fā)天氣指數(shù)保險(xiǎn)、農(nóng)村小額信貸保證保險(xiǎn)等新型險(xiǎn)種，鼓勵(lì)各地區(qū)因地制宜看展特色優(yōu)勢(shì)高效農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)試點(diǎn)。

3．財(cái)政支持的保費(fèi)補(bǔ)貼比例

實(shí)事求是制定差異化的保費(fèi)補(bǔ)貼率首先，提高財(cái)政支持的保費(fèi)補(bǔ)貼比例是激勵(lì)農(nóng)戶參保的必要手段。在各級(jí)財(cái)政支持下，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼比例達(dá)到55％～80％左右，但是補(bǔ)貼是以生產(chǎn)的物化成本和較低的保障水平位基礎(chǔ)，因而絕對(duì)規(guī)模比較低，并不能起到刺激增加農(nóng)戶保險(xiǎn)需求的作用。例如人保財(cái)險(xiǎn)山東分公司2015年將小麥、玉米和棉花的保費(fèi)分別調(diào)整至15元／畝和30元／畝，保險(xiǎn)金額分別為375元、350元和500元，費(fèi)率分別為4％、4．29％和6％。按照山東省財(cái)政支持的比例，農(nóng)戶需要承擔(dān)的保費(fèi)分別為6．75元／畝和13．5元／畝。如此，農(nóng)民承擔(dān)的實(shí)際費(fèi)率達(dá)到1．8％、1．93％和2．7％，是一般財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)費(fèi)率1‰～3‰的數(shù)十倍。各保險(xiǎn)公司一般對(duì)不同省區(qū)制定不同的農(nóng)保費(fèi)率，政府財(cái)政也應(yīng)綜合考慮各地區(qū)農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域分布狀況、農(nóng)民的保險(xiǎn)意識(shí)、收入情況、人口結(jié)構(gòu)等因素，結(jié)合地方財(cái)政能力確定差異化的保費(fèi)補(bǔ)貼率。而目前僅僅按照東部和中西部的地理區(qū)域不同粗放的區(qū)分補(bǔ)貼比例，失之于實(shí)、失之于細(xì)。

4．財(cái)政支持方式多樣化

健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼體系首先，按照保險(xiǎn)公司的賠付率確定不同的經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用補(bǔ)貼是一把雙刃劍，即是政府支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，刺激保險(xiǎn)組織增加市場(chǎng)供給的手段，同時(shí)又給政府帶來(lái)過高的財(cái)政壓力、引發(fā)保險(xiǎn)公司的道德風(fēng)險(xiǎn)，使保險(xiǎn)公司產(chǎn)生依賴心理。政府應(yīng)該根據(jù)保險(xiǎn)組織承保危險(xiǎn)的性質(zhì)，視賠付率不同制定隨賠付率超額累進(jìn)的經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用補(bǔ)貼率，不同階段的賠付率采取與之相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用補(bǔ)貼率：賠付率越高，經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用的補(bǔ)貼率就越高。其次，提高對(duì)保險(xiǎn)組織涉農(nóng)保險(xiǎn)的稅收優(yōu)惠力度。加大對(duì)保險(xiǎn)組織涉農(nóng)業(yè)務(wù)的企業(yè)所得稅和營(yíng)業(yè)稅的稅收優(yōu)惠力度，并長(zhǎng)期堅(jiān)持。2014年12月我國(guó)的兩項(xiàng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)稅收優(yōu)惠政策：保險(xiǎn)公司開展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的保費(fèi)收入，按90％計(jì)入企業(yè)所得稅應(yīng)納稅所得額和縣域農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)保險(xiǎn)業(yè)收入減按3％征收營(yíng)業(yè)稅已到期，經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定延長(zhǎng)至2016年12月31日。同時(shí)擴(kuò)大稅收優(yōu)惠面，我國(guó)目前只對(duì)種、養(yǎng)殖保險(xiǎn)采取營(yíng)業(yè)稅、印花稅和企業(yè)所得稅的稅收優(yōu)惠，在此基礎(chǔ)上可以給予其他的稅惠政策。再次，加快建立財(cái)政支持再保險(xiǎn)機(jī)制。政府對(duì)通過對(duì)保險(xiǎn)組織投保再保險(xiǎn)提供保費(fèi)補(bǔ)貼，對(duì)再保險(xiǎn)組織提供經(jīng)營(yíng)費(fèi)用補(bǔ)貼等方式，靈活運(yùn)用比例再保險(xiǎn)和事故超配再保險(xiǎn)、險(xiǎn)位超賠再保險(xiǎn)、賠付率超配再保險(xiǎn)等非比例再保險(xiǎn)等多種形式，恰當(dāng)安排多層再保險(xiǎn)，在國(guó)際市場(chǎng)上分散風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于超出再保險(xiǎn)保障范圍的損失，由政府財(cái)政兜底，充當(dāng)最后的支付者，當(dāng)然政府也可以利用再保險(xiǎn)基金或者尋求保險(xiǎn)支持。

作者：黃穎單位：信陽(yáng)師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院