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編者按：本論文主要從關(guān)于現(xiàn)階段我國(guó)養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)的籌資模式問(wèn)題；關(guān)于我國(guó)開(kāi)征社會(huì)保險(xiǎn)稅的問(wèn)題；關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)收支納入國(guó)家預(yù)算的問(wèn)題等進(jìn)行講述，包括了養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行基金式的實(shí)目的在于將在職職工一部分用于眼前消費(fèi)的收入通過(guò)養(yǎng)老基金的投資用于有助于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投資項(xiàng)目、社會(huì)保險(xiǎn)稅能否有效解決社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)工作中的拖欠問(wèn)題等，具體資料請(qǐng)見(jiàn)：

社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃的財(cái)政安排是社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)中的一個(gè)重要內(nèi)容，也是目前我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革亟待研究和探討的問(wèn)題。社會(huì)保險(xiǎn)的財(cái)政安排不僅關(guān)系到社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)自身的發(fā)展，而且還涉及到國(guó)家的財(cái)政稅收制度乃至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。因此，對(duì)這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行探討具有一定的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、關(guān)于現(xiàn)階段我國(guó)養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)的籌資模式問(wèn)題

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)一直實(shí)行現(xiàn)付籌資模式。盡管近年來(lái)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金已累計(jì)結(jié)余了600多億元，但這筆基金只相當(dāng)于七、八個(gè)月的養(yǎng)老保險(xiǎn)支出（1996年我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的支出總額為1014億元）。按照世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃的儲(chǔ)備基金規(guī)模超過(guò)兩年的支出需要才屬于部分基金式計(jì)劃。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)現(xiàn)行的養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)仍為現(xiàn)收現(xiàn)付式計(jì)劃?，F(xiàn)收現(xiàn)付式養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃最大的問(wèn)題是不利于應(yīng)付人口老化。而我國(guó)未來(lái)的人口老化問(wèn)題與一些發(fā)達(dá)國(guó)家一樣也會(huì)相當(dāng)嚴(yán)重，因此，我國(guó)理論界許多同志主張我國(guó)養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃的財(cái)政模式應(yīng)從現(xiàn)收現(xiàn)付式轉(zhuǎn)變?yōu)椴糠只鹗?。但等者認(rèn)為，我國(guó)是否有必要將養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)的籌資模式轉(zhuǎn)換成基金式，是很值得研究的。這里關(guān)鍵是要看我國(guó)今后儲(chǔ)蓄率的情況。

我們知道，養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行基金式的實(shí)目的在于將在職職工一部分用于眼前消費(fèi)的收入通過(guò)養(yǎng)老基金的投資用于有助于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投資項(xiàng)目，以增加未來(lái)社會(huì)向老年人提供物質(zhì)產(chǎn)品的能力。也就是說(shuō)，國(guó)家通過(guò)基金式養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃可以提高整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的儲(chǔ)蓄和投資水平。實(shí)際上，目前一些發(fā)達(dá)國(guó)家努力將養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃從現(xiàn)收現(xiàn)付式轉(zhuǎn)向基金式也正是從這一點(diǎn)考慮的。例如，在發(fā)達(dá)國(guó)家中，美國(guó)是一個(gè)國(guó)民儲(chǔ)蓄水平很低的國(guó)家，國(guó)民凈儲(chǔ)蓄率目前僅為3％左右。而與此同時(shí)，美國(guó)戰(zhàn)后生育高峰時(shí)期出生的人口到2015年就要進(jìn)入退休期，人口老化和養(yǎng)老負(fù)擔(dān)問(wèn)題將日益嚴(yán)重。正是在這種情況下，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家從70年代開(kāi)始就呼吁政府盡早將養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)由現(xiàn)收現(xiàn)付式轉(zhuǎn)向基金式，以此提高國(guó)民儲(chǔ)蓄水平，為應(yīng)付人口老化創(chuàng)造物質(zhì)條件。從1983年開(kāi)始，美國(guó)曾多次提高老年、遺囑保險(xiǎn)（OASI）計(jì)劃的繳款率。到1996年，該計(jì)劃的儲(chǔ)備基金已達(dá)4500多億美元，計(jì)劃到2019年養(yǎng)老儲(chǔ)備基金的規(guī)模將達(dá)到3萬(wàn)億美元。目前美國(guó)OASI的儲(chǔ)備資產(chǎn)規(guī)模已接近年支出總額的2倍，從而基本實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)向部分基金式轉(zhuǎn)換。而我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)一直是一個(gè)高儲(chǔ)蓄、高積累的國(guó)家，經(jīng)濟(jì)改革以后這一經(jīng)濟(jì)特征也并未發(fā)生根本性改變。例如，經(jīng)濟(jì)改革前的1978年，我國(guó)的投資率為38.3％，到1996年投資率仍為39.2％。在這種持續(xù)性的高儲(chǔ)蓄、高投資的情況下，我國(guó)是否還有必要利用基金式養(yǎng)老計(jì)劃的儲(chǔ)蓄機(jī)制來(lái)提高國(guó)民儲(chǔ)蓄水平很值得商榷。況且，養(yǎng)老保險(xiǎn)儲(chǔ)蓄對(duì)其它私人儲(chǔ)蓄的替代作用也不容忽視。在這方面新加坡的情況就很值得研究。新加坡的公積金計(jì)劃比較完善，為每個(gè)職工都積累了一筆養(yǎng)老和醫(yī)療基金，然而在新加坡約有40％的職工除了公積金計(jì)劃中的強(qiáng)制儲(chǔ)蓄以外幾乎沒(méi)有其它個(gè)人儲(chǔ)蓄。新加坡的情況表明強(qiáng)制性養(yǎng)老儲(chǔ)蓄對(duì)個(gè)人自愿儲(chǔ)蓄會(huì)有一定的替代作用。所以，即使我們認(rèn)為有必要利用基金式養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃進(jìn)一步提高我國(guó)的儲(chǔ)蓄水平，其結(jié)果也不一定奏效。當(dāng)然，如果我們?cè)趯?shí)行基金式養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃以后，不能對(duì)養(yǎng)老基金進(jìn)行合理投資，甚至將積累的養(yǎng)老基金用于消費(fèi)性支出，那么，這種基金式養(yǎng)老保險(xiǎn)不僅無(wú)助于減輕未來(lái)的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，而且還會(huì)因繳費(fèi)率提高而降低企業(yè)和個(gè)人的儲(chǔ)蓄和投資能力，從根本上說(shuō)這對(duì)解決養(yǎng)老問(wèn)題是十分有害的。所以，我國(guó)是否應(yīng)當(dāng)通過(guò)基金式養(yǎng)老保險(xiǎn)來(lái)應(yīng)付人口老化，關(guān)鍵果看我國(guó)未來(lái)儲(chǔ)蓄率的走勢(shì)。而從日本和亞洲一些新興工業(yè)化國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)和人均GDP的提高并不一定要伴隨著國(guó)民儲(chǔ)蓄率的持續(xù)下降。如果我國(guó)的情況也是這樣，那么現(xiàn)收現(xiàn)付式的養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)就仍有存在的必要性。

另外，即使我國(guó)未來(lái)儲(chǔ)蓄率有下降的趨勢(shì)，從而養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)有必要從現(xiàn)收現(xiàn)付式轉(zhuǎn)向基金式。那么，這種籌資模式的轉(zhuǎn)換也應(yīng)當(dāng)是漸進(jìn)的，不可一蹴而就。因?yàn)?，養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)從現(xiàn)收現(xiàn)付式轉(zhuǎn)向部分基金式，年輕職工必然要面臨雙重養(yǎng)老負(fù)擔(dān)問(wèn)題。由于我國(guó)過(guò)去長(zhǎng)期實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付式養(yǎng)老保險(xiǎn)，現(xiàn)已退休或接近退休年齡的職工過(guò)去并沒(méi)有為自己的積累養(yǎng)老基金，這部分人員的養(yǎng)老金必然要由年輕職工負(fù)擔(dān)。如果這時(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)改為部分基金式，則年輕職工除了要負(fù)擔(dān)老年人的養(yǎng)老費(fèi)用之外，還要為自己未來(lái)養(yǎng)老向保險(xiǎn)計(jì)劃繳納一部分保險(xiǎn)費(fèi)。在現(xiàn)有退休養(yǎng)老負(fù)擔(dān)已十分沉重的情況下，再給年輕職工增加一筆養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，其困難是可想而知的。1996年國(guó)務(wù)院頒布了統(tǒng)一城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)辦法的規(guī)定，要求實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌加個(gè)人帳戶的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。但目前這種個(gè)人帳戶屬于“空帳”，企業(yè)和個(gè)人向個(gè)人帳戶交納的保險(xiǎn)費(fèi)當(dāng)期要用于向退休職工支付養(yǎng)老金，這樣，個(gè)人帳戶上并不能形成一筆積累的養(yǎng)老資產(chǎn)，這與新加坡、馬亞西亞、澳大利亞等國(guó)“實(shí)帳”性質(zhì)的養(yǎng)老個(gè)人帳戶是不相同的。目前之所以要這樣做，主要是因?yàn)椤皩?shí)帳”會(huì)給年輕職工造成養(yǎng)老雙重負(fù)擔(dān)。在目前企業(yè)效益普遍欠佳的情況下，這種“實(shí)帳”的方案更不可行。還應(yīng)當(dāng)看到，目前我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，職工的收入水平低很多，但在職職工的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)卻已相當(dāng)沉重，1996年全國(guó)平均的養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)提取率已達(dá)到23％，這一比率甚至已超過(guò)美國(guó)、加拿大、英國(guó)、愛(ài)蘭等發(fā)達(dá)國(guó)家養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)水平。在這種情況下，我們選擇養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政模式就不能不考慮職工的養(yǎng)老承受能力問(wèn)題。

二、關(guān)于我國(guó)開(kāi)征社會(huì)保險(xiǎn)稅的問(wèn)題

目前一些同志主張我國(guó)應(yīng)通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)稅來(lái)為養(yǎng)老、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃籌集資金。這些同志認(rèn)為：“開(kāi)征社會(huì)保險(xiǎn)稅可以強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收，解決統(tǒng)籌繳費(fèi)中的拖欠問(wèn)題，并且這種做法也符合國(guó)際慣例”。筆者并不反對(duì)研究我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)稅問(wèn)題，但因這項(xiàng)工作十分復(fù)雜，涉及面很廣，所以必須慎重對(duì)待。不過(guò)，這里有必要先澄清一個(gè)問(wèn)題，即國(guó)外一些學(xué)術(shù)刊物上所說(shuō)的“社會(huì)保險(xiǎn)稅”只不過(guò)是人們對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)制度的一種學(xué)術(shù)歸類而已，并不是政府預(yù)算中的一個(gè)具體稅種，首先，目前把社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)收入納入國(guó)家預(yù)算的國(guó)家并不多。其次，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)由稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收的也只有美國(guó)、加拿大、英國(guó)、愛(ài)爾蘭等少數(shù)一些國(guó)家，絕大多數(shù)國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)是由相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收的。另外，即使是在名稱上，目前將社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)在法律條文上被稱作“稅”的國(guó)家也不多，大多數(shù)國(guó)家在法律條文中稱其為“捐”，如英國(guó)叫“國(guó)民保險(xiǎn)捐”（NationalInsuranceContributions），也有的國(guó)家稱其為“付款”或“保險(xiǎn)費(fèi)”，如愛(ài)爾蘭叫“社會(huì)保障付款”（PayRelatedSocialSecurity），加拿大聯(lián)邦政府征收的失業(yè)保險(xiǎn)繳款叫“失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)”（UIPremium），只有美國(guó)等極少數(shù)國(guó)家在立法中將社會(huì)保險(xiǎn)繳款稱為“稅”（美國(guó)稱為PayrollTax，即工薪稅）。國(guó)外一些學(xué)者之所以把社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)叫做“社會(huì)保險(xiǎn)稅”，是因?yàn)樯鐣?huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)制度一般也是由國(guó)家立法強(qiáng)制實(shí)施的，具有稅收的一些特征，故將其在學(xué)術(shù)上歸入稅收范疇。有些同志誤將國(guó)外這種學(xué)術(shù)意義上“社會(huì)保險(xiǎn)稅”視為稅制中的一個(gè)稅種，把世界上多數(shù)國(guó)家實(shí)行社會(huì)保障繳費(fèi)籌資（而非所得稅籌資）說(shuō)成是多數(shù)國(guó)家開(kāi)征了社會(huì)保險(xiǎn)稅，并進(jìn)而認(rèn)為我國(guó)也應(yīng)遵照這個(gè)國(guó)際慣例由稅務(wù)部門征收社會(huì)保險(xiǎn)稅，這種理解顯然不夠準(zhǔn)確。

從我國(guó)的情況來(lái)看，目前研究開(kāi)征社會(huì)保險(xiǎn)稅至少不能忽視以下兩大問(wèn)題：

第一，社會(huì)保險(xiǎn)稅能否有效解決社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)工作中的拖欠問(wèn)題。目前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)工作中的拖欠問(wèn)題主要是由于一些企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況不佳從而無(wú)力繳納造成的。當(dāng)然也有一些拖欠是由于少數(shù)企業(yè)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)的意義認(rèn)識(shí)不清，錯(cuò)誤地認(rèn)為養(yǎng)老統(tǒng)籌是“殺富濟(jì)貧”，因而有意逃避繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。對(duì)于企業(yè)效益不佳造成的保費(fèi)拖欠問(wèn)題顯然用征稅的辦法并不能得到解決。即使是對(duì)人為逃避交費(fèi)問(wèn)題也不是一征稅什么問(wèn)題就都能迎刃而解的。目前企業(yè)嚴(yán)重的欠稅問(wèn)題就是很好的佐證。從另一方面看，現(xiàn)在的養(yǎng)老社會(huì)統(tǒng)籌繳費(fèi)雖然不叫稅，不由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收，但也都經(jīng)過(guò)中央和地方政府的行政立法，也都具有強(qiáng)制力。這樣，把養(yǎng)老統(tǒng)籌繳費(fèi)變成稅務(wù)部門收稅對(duì)企業(yè)拖欠繳費(fèi)的問(wèn)題能起多大的抑制作用很值得研究。

第二，社會(huì)保障稅的征收管理權(quán)應(yīng)放在哪一級(jí)政府。目前我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌除了十幾個(gè)省級(jí)統(tǒng)籌以外，其它都以地或市、縣為單位統(tǒng)籌。在這種情況下，如果開(kāi)征社會(huì)保險(xiǎn)稅，則它只能作為一個(gè)地方稅種征收，而且在有的地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)稅是省級(jí)稅，有的地區(qū)是地級(jí)或縣級(jí)稅。在稅收立法上，社會(huì)保險(xiǎn)稅也只能象營(yíng)業(yè)稅（娛樂(lè)業(yè)）那樣由中央政府規(guī)定一個(gè)幅度稅率，由各省（自治區(qū)）根據(jù)自己的實(shí)際情況確定本級(jí)統(tǒng)籌的稅率或本省的幅度稅率。但如果實(shí)行這種制度，社會(huì)保險(xiǎn)稅就只是在現(xiàn)有的養(yǎng)老社會(huì)統(tǒng)籌繳費(fèi)制度的基礎(chǔ)上更換名稱和征收機(jī)構(gòu)，并無(wú)多大的實(shí)質(zhì)意義。而從理論上說(shuō)，養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃應(yīng)由中央政府管理，社會(huì)保險(xiǎn)稅相應(yīng)地也應(yīng)當(dāng)作為中央稅來(lái)征收，這樣一方面有利于中央政府在全國(guó)范圍內(nèi)調(diào)劑各地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)基金的余缺，防止出現(xiàn)地區(qū)之間稅率畸高畸低的現(xiàn)象，另一方面也有利于勞動(dòng)力在全國(guó)范圍內(nèi)的合理流動(dòng)。但目前我國(guó)各地區(qū)之間退休負(fù)擔(dān)很不平衡。1996年，全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的平均提取比率為23.6％，但有的地方如上海、安徽、遼寧等地該比例已接近30％，而一些西北地區(qū)的省份提取率則較低，如寧夏為21.5％，貴州為22.95％，甘肅為25.12％。在這種情況下，如果由中央開(kāi)征統(tǒng)一的養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)稅，必然會(huì)導(dǎo)致退休負(fù)擔(dān)輕的地區(qū)向退休負(fù)擔(dān)重的地區(qū)轉(zhuǎn)移財(cái)政收入，從而觸及到敏感的財(cái)政體制問(wèn)題。

三、關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)收支納入國(guó)家預(yù)算的問(wèn)題

社會(huì)保險(xiǎn)不同于完全靠政府一般財(cái)政收入籌資的社會(huì)保障計(jì)劃，它有自己獨(dú)立的收入來(lái)源，即社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)收入，而且社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)收入屬于政府的?？顚Ｓ眯允杖耄虼?，從預(yù)算編制的技術(shù)上說(shuō)，社會(huì)保險(xiǎn)收支并不一定要納入國(guó)家預(yù)算進(jìn)行管理。然而，從理論上看，政府將社會(huì)保險(xiǎn)收支納入國(guó)家預(yù)算也是站得住腳的，主要理由是：（1）社會(huì)保險(xiǎn)也是政府舉辦的社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃，而且政府是社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃最后的擔(dān)保人，因此，社會(huì)保險(xiǎn)收支與政府的其它收支在性質(zhì)是一樣的，在管理上也應(yīng)與其它收支一樣納入國(guó)家預(yù)算；（2）社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)是內(nèi)政府立法強(qiáng)制實(shí)施的，企業(yè)和職工按規(guī)定的比例定期繳納，這與政府的稅收制度沒(méi)有太大的區(qū)別，作為一種稅收，社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)收入應(yīng)當(dāng)納入國(guó)家預(yù)算；（3）把社會(huì)保險(xiǎn)收支納入國(guó)家預(yù)算可以全面反映政府在社會(huì)保障方面的預(yù)算支出規(guī)模，并且對(duì)于準(zhǔn)確衡量政府的經(jīng)濟(jì)影響也是十分重要的；（4）社會(huì)保險(xiǎn)與政府的一般財(cái)政收入的關(guān)系十分緊密，例如在我國(guó)，政府有義務(wù)用一般財(cái)政收入彌補(bǔ)本地區(qū)養(yǎng)老和失業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃的赤字，從社會(huì)保險(xiǎn)與政府一般財(cái)政收入的密切關(guān)系來(lái)看，應(yīng)當(dāng)把社會(huì)保險(xiǎn)收支作為國(guó)家預(yù)算收支的一部分。另外，從我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，將社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支納入國(guó)家預(yù)算不僅在理論上是有據(jù)可依的，而且更重要的是，這對(duì)于強(qiáng)化立法機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的監(jiān)督管理，克服社會(huì)保險(xiǎn)基金提取和使用過(guò)程中存在的問(wèn)題，確保社會(huì)保險(xiǎn)基金的保值增值都具有十分重要的意義。可以說(shuō)，目前將我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)基金納入國(guó)家預(yù)算進(jìn)行管理，其實(shí)踐價(jià)值可能要大于理論價(jià)值。

社會(huì)保險(xiǎn)收支納入國(guó)家預(yù)算最大的問(wèn)題是養(yǎng)老等長(zhǎng)期性保險(xiǎn)項(xiàng)目的收支結(jié)余如何處理。如果把養(yǎng)老保險(xiǎn)收支納入政府的經(jīng)常性預(yù)算，養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃的當(dāng)年結(jié)余就會(huì)自動(dòng)地為政府其它開(kāi)支籌集資金，這樣養(yǎng)老儲(chǔ)備基金則無(wú)法形成。因此，對(duì)于養(yǎng)老等長(zhǎng)期性保險(xiǎn)計(jì)劃應(yīng)編制專項(xiàng)國(guó)家預(yù)算。在這種預(yù)算制度下，社會(huì)保險(xiǎn)的收支雖被納入國(guó)家預(yù)算總盤子，但結(jié)余部分不能自動(dòng)彌補(bǔ)政府其它支出項(xiàng)目的赤字，從而使養(yǎng)老儲(chǔ)備基金能夠建立起來(lái)。

單獨(dú)編制社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算還有兩個(gè)問(wèn)題需要解決。一是社會(huì)保險(xiǎn)的各個(gè)項(xiàng)目是否也應(yīng)單獨(dú)編制預(yù)算。如果不單獨(dú)編制，那么養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等保險(xiǎn)項(xiàng)目之間就會(huì)發(fā)生資金流用。而它們中既有長(zhǎng)期項(xiàng)目又有短期項(xiàng)目。這時(shí)，作為長(zhǎng)期性保險(xiǎn)項(xiàng)目的養(yǎng)老保險(xiǎn)就可能因失業(yè)、醫(yī)療等項(xiàng)目出現(xiàn)收不抵支而無(wú)法積累儲(chǔ)備基金。要解決這個(gè)問(wèn)題，就必須對(duì)每個(gè)保險(xiǎn)項(xiàng)目分別編制預(yù)算，每項(xiàng)保險(xiǎn)計(jì)劃都有一個(gè)獨(dú)立的基金帳戶，相互之間不可以流用。另一個(gè)問(wèn)題是，社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算的年度結(jié)余對(duì)整個(gè)國(guó)家預(yù)算平衡的影響。社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算很容易發(fā)生結(jié)余，尤其是部分基金式計(jì)劃每年的結(jié)余數(shù)額很大，盡管由于單獨(dú)編制預(yù)算這部分結(jié)余不能自動(dòng)用于其它政府支出（但可通過(guò)預(yù)算之間的借款方式使用社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算的結(jié)余），但在考慮國(guó)家預(yù)算的平衡狀況時(shí)這部分結(jié)余會(huì)掩蓋國(guó)家財(cái)政赤字的整體規(guī)模。我國(guó)1996年養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)的收支結(jié)余數(shù)額為168億元，如果把養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)收支放在預(yù)算大盤子中與其它財(cái)政收支一道統(tǒng)一計(jì)算財(cái)政平衡狀況，則我國(guó)當(dāng)年的財(cái)政赤字就會(huì)從610億元下降到442億元，這對(duì)財(cái)政赤字的真實(shí)性將產(chǎn)生很大影響。所以，從這個(gè)角度看，我國(guó)的失業(yè)、醫(yī)療等短期性保險(xiǎn)項(xiàng)目（其年度收支結(jié)余很小）可以納入預(yù)算，但養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)則以不納入國(guó)家預(yù)算為好。為了加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)基金的管理，國(guó)家可以對(duì)其實(shí)行財(cái)政專戶管理，并將其在國(guó)家預(yù)算線下列支。