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一、地方政府金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的成立是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心。區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在壯大了地方實(shí)體經(jīng)濟(jì)的同時(shí)也孕育了市場(chǎng)對(duì)金融服務(wù)創(chuàng)新的監(jiān)管需求，而由于金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展差異性、金融資源供給不均衡等原因所導(dǎo)致現(xiàn)行金融監(jiān)管效能部分失效，更是推動(dòng)地方政府金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)成立的現(xiàn)實(shí)因素。一方面，成立地方政府金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)是彌補(bǔ)“一行三局”監(jiān)管盲點(diǎn)的重要措施。目前，“一行三局”的垂直監(jiān)管一般延伸到縣級(jí)，證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)只能延伸到省級(jí)。通過(guò)深入研究分析，我們發(fā)現(xiàn)已經(jīng)出現(xiàn)“一行三局”監(jiān)管模式很難覆蓋的領(lǐng)域，如民間金融、小額貸款公司、擔(dān)保公司、典當(dāng)商行等。地方政府金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立，金融監(jiān)管權(quán)下放到基層，可有效縮短監(jiān)管半徑，充分發(fā)揮地方政府本地優(yōu)勢(shì)。另一方面，成立地方政府金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)是地方政府發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的必然舉措。地方政府金融辦一般歸屬地方政府部門(mén)，通過(guò)在政府內(nèi)部設(shè)立專(zhuān)門(mén)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的形式對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)管，維護(hù)地方金融秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、金融健康持續(xù)發(fā)展。尤其是近年來(lái)，溫州、鄂爾多斯等地區(qū)民間金融的蓬勃發(fā)展與問(wèn)題的此起彼伏，考驗(yàn)著地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和維護(hù)地方金融穩(wěn)定的執(zhí)政能力。為此，成立一個(gè)隸屬于地方政府系統(tǒng)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)成為現(xiàn)實(shí)需要。

二、更名、擴(kuò)編、增責(zé)是地方政府金融監(jiān)管體制改革的主要方式與實(shí)現(xiàn)路徑

首先，由于在我國(guó)并不存在一個(gè)綜合性、統(tǒng)一性的中央的金融監(jiān)管部門(mén)，故各地方政府金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的名稱(chēng)并不統(tǒng)一，如“金融工作辦公室”、“金融服務(wù)辦公室”、“金融監(jiān)管辦公室”以及“金融監(jiān)管服務(wù)中心”等名稱(chēng)。更名是各地方政府金融辦推進(jìn)地方金融監(jiān)管體制改革的重要方式之一。例如，廣東省金融服務(wù)辦公室更名為“廣東省金融工作辦公室”，北京市金融辦更名為“北京市金融局”，從而，金融監(jiān)管權(quán)也隨之得到適當(dāng)擴(kuò)大，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)金融的功能也得到一定健全。地方政府金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)重視金融協(xié)調(diào)、服務(wù)和培訓(xùn)的職能，密切聯(lián)系地方金融實(shí)際，注重強(qiáng)化金融產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、金融政策實(shí)施、金融市場(chǎng)體系建設(shè)、和新興金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管等職能。其次，在編工作人員數(shù)量與人才結(jié)構(gòu)是衡量一個(gè)組織機(jī)構(gòu)強(qiáng)大與否的重要標(biāo)志。從全國(guó)來(lái)看，上海市金融辦是較大的地方政府金融監(jiān)管部門(mén)，機(jī)構(gòu)編制一百多人，可它們感到人手還是不夠。另外，江蘇同樣面臨這個(gè)問(wèn)題。與東部沿海地區(qū)相比，西部地區(qū)地方政府金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在編制數(shù)量和職能完善程度上存在較大差距。一般地，提供傳統(tǒng)公共服務(wù)是地方政府的主要功能，而從事專(zhuān)業(yè)化金融監(jiān)管則是對(duì)地方政府的重大挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)地方政府既缺少?gòu)氖聦?zhuān)業(yè)化金融監(jiān)管的現(xiàn)代金融人才，也缺乏從事專(zhuān)業(yè)化金融監(jiān)管的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。隨著經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)的快速變化，地方政府要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)、健康和可持續(xù)發(fā)展，必須有效利用金融這個(gè)有效的經(jīng)濟(jì)手段，為此，充實(shí)各級(jí)政府金融辦的編制與人才力量迫在眉睫。第三，地方政府金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在金融監(jiān)管體制內(nèi)具有重要地位。它是規(guī)劃地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融大管家、地方金融生態(tài)建設(shè)的組織者、金融產(chǎn)業(yè)布局的掌控人、地方金融監(jiān)控的防火墻。地方政府金融辦重要職責(zé)與功能的有效發(fā)揮，必定以一定的權(quán)責(zé)為保障。否則，地方政府金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)就成為無(wú)本之木、無(wú)源之水。實(shí)際上，各省、市、自治區(qū)政府金融辦正是通過(guò)一定程度的增責(zé)擴(kuò)權(quán)來(lái)發(fā)揮其重要功能的。例如，溫州市于2011年成立溫州市金融監(jiān)管服務(wù)中心，與金融辦合署辦公，其職能已經(jīng)由服務(wù)、協(xié)調(diào)兩項(xiàng)拓展至十一項(xiàng)，其中包括：負(fù)責(zé)股權(quán)投資公司、民間資本管理服務(wù)公司、寄售行和其他各類(lèi)投資公司監(jiān)督和管理；負(fù)責(zé)小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、典當(dāng)商行等地方政府管理的各類(lèi)新興金融行業(yè)的專(zhuān)項(xiàng)檢查；配合相關(guān)金融監(jiān)管和其他管理部門(mén)開(kāi)展對(duì)地方金融機(jī)構(gòu)的專(zhuān)項(xiàng)管理；聘請(qǐng)第三方組織對(duì)地方政府管理的各類(lèi)新興金融機(jī)構(gòu)和相關(guān)民間金融組織的業(yè)務(wù)活動(dòng)及其風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查；統(tǒng)計(jì)、分析地方金融組織的相關(guān)數(shù)據(jù)信息，等等。地方政府金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能進(jìn)一步向監(jiān)管領(lǐng)域延伸，使得金融辦無(wú)疑已逐步成為地方政府實(shí)施金融產(chǎn)業(yè)建設(shè)的核心權(quán)力部門(mén)。

三、地方政府金融監(jiān)管體制改革的過(guò)程是擴(kuò)權(quán)增責(zé)與強(qiáng)化協(xié)調(diào)、服務(wù)功能的有機(jī)統(tǒng)一

近年來(lái)，地方政府金融辦擴(kuò)權(quán)潮起。2009年上海市印發(fā)《上海市金融服務(wù)辦公室主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，這個(gè)被外界稱(chēng)為“三定方案”的規(guī)定，新增了監(jiān)管地方金融國(guó)資企業(yè)、地方各類(lèi)新型金融企業(yè)等職責(zé)，從而賦予了上海市金融辦更多實(shí)權(quán)。同年，北京市金融工作局于3月30日掛牌成立，這是全國(guó)第一個(gè)?。ㄊ校┘?jí)金融工作局。它改變了過(guò)去金融辦不在政府序列的情況，其職能也進(jìn)一步強(qiáng)化。以此為鑒，中西部地區(qū)的一些省、市、自治區(qū)也提出類(lèi)似的地方政府金融辦實(shí)體化改革思路，分別將金融辦調(diào)整為政府直屬機(jī)構(gòu)。地方政府金融辦實(shí)體化改革的擴(kuò)權(quán)思維并不應(yīng)放棄成立金融辦的初衷——議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其主要職能是協(xié)調(diào)、服務(wù)當(dāng)?shù)氐慕鹑诠ぷ?。鑒于經(jīng)濟(jì)與金融深度融合發(fā)展的形勢(shì)，地方政府金融辦作為地方政府管理當(dāng)?shù)亟鹑诠ぷ鞯穆毮懿块T(mén)，在合理、適當(dāng)擴(kuò)大權(quán)責(zé)的過(guò)程中，其協(xié)調(diào)與服務(wù)職能更應(yīng)該得到強(qiáng)化。當(dāng)然，強(qiáng)化地方政府金融監(jiān)管部門(mén)協(xié)調(diào)服務(wù)功能的目的是守住不發(fā)生系統(tǒng)性和區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)底線，加強(qiáng)對(duì)局部和區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管。通過(guò)金融改革創(chuàng)新，采取得當(dāng)措施，嘗試建立“一辦一行三局”即地方政府金融辦、人民銀行、證監(jiān)分局、保監(jiān)分局、銀監(jiān)分局相互協(xié)調(diào)、溝通和協(xié)作的地方金融監(jiān)管格局，尤其是要理順中央金融監(jiān)管部門(mén)派駐地方機(jī)構(gòu)與當(dāng)?shù)卣鹑谵k信息收集、交流與共享機(jī)制，以克服金融市場(chǎng)上信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，為構(gòu)建新型地方金融監(jiān)管打下堅(jiān)實(shí)的信息合作基礎(chǔ)，更好地防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)。

四、地方政府金融監(jiān)管體制改革應(yīng)形成“大一統(tǒng)、小分權(quán)”的新型監(jiān)管格局

西方著名哲學(xué)家孟德斯鳩認(rèn)為：一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。地方政府金融辦的擴(kuò)權(quán)改革應(yīng)堅(jiān)持公共權(quán)力有限論，而不應(yīng)該一味地求大求全，即公共權(quán)力（金融監(jiān)管權(quán)）應(yīng)當(dāng)是有邊界的。通過(guò)嘗試設(shè)立一個(gè)全國(guó)性或區(qū)域性的金融監(jiān)管委員會(huì)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與制度統(tǒng)籌安排，合理劃分中央與地方、地方政府省市縣三級(jí)金融監(jiān)管的邊界，既防止出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)，也要避免重復(fù)監(jiān)管。堅(jiān)持金融體制改革有限邊界論應(yīng)努力做到，“中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)側(cè)重業(yè)務(wù)監(jiān)管，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)側(cè)重金融監(jiān)管，中央與地方協(xié)力監(jiān)管大型金融機(jī)構(gòu)及其分支，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)集中精力監(jiān)管地方金融機(jī)構(gòu)和創(chuàng)新性金融機(jī)構(gòu)，”從而形成堅(jiān)持統(tǒng)一為前提、有統(tǒng)有分為基礎(chǔ)、合作交流為保障的地方金融監(jiān)管新格局。金融監(jiān)管應(yīng)該兼顧效率與安全，在堅(jiān)持中央統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的前提下，充分信任地方金融辦的金融事務(wù)管理能力，給予地方政府更多靈活性和自主權(quán)。應(yīng)按照權(quán)責(zé)明晰、管理科學(xué)的監(jiān)管原則，建立省、市、縣三級(jí)聯(lián)合金融監(jiān)管體系，明確各級(jí)監(jiān)管主體的權(quán)力與責(zé)任，突出省級(jí)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在統(tǒng)一監(jiān)督、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一備案上的宏觀金融監(jiān)管職能，強(qiáng)化市級(jí)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在地方金融監(jiān)管的權(quán)責(zé)，適當(dāng)擴(kuò)大市級(jí)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)管與處罰職權(quán)，從而促進(jìn)轄區(qū)金融事業(yè)平穩(wěn)、健康和可持續(xù)發(fā)展。各地金融辦應(yīng)在總體設(shè)計(jì)框架內(nèi)，根據(jù)各個(gè)地方不同的民族傳統(tǒng)、歷史文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地理位置等，實(shí)行差別化地方金融監(jiān)管政策，適應(yīng)區(qū)域差異化金融發(fā)展的需要?？傊胤秸鹑诒O(jiān)管機(jī)構(gòu)在金融監(jiān)管體制改革中，應(yīng)堅(jiān)持四個(gè)基本原則：一是強(qiáng)化金融服務(wù)意識(shí)。地方政府金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作人員在思想上要樹(shù)立“金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心”的意識(shí)，從以政府為主導(dǎo)的行政管理向以市場(chǎng)為導(dǎo)向的金融服務(wù)轉(zhuǎn)變，明確成立地方政府金融辦是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，從而堅(jiān)定信心，有所作為；在實(shí)踐上要通過(guò)找準(zhǔn)金融監(jiān)管的切入點(diǎn)，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)與金融發(fā)展，擴(kuò)大地方政府金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在金融市場(chǎng)上的影響力。二是深化金融體制改革，健全金融監(jiān)管機(jī)制。按照十八屆三中全會(huì)提出的“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的要求，樹(shù)立以市場(chǎng)為導(dǎo)向的金融監(jiān)管理念，既要防止出現(xiàn)監(jiān)管真空，防范和化解系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)，也要下放金融監(jiān)管權(quán)力，增強(qiáng)地方政府對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的處置能力，維護(hù)地方金融安全與穩(wěn)定。三是強(qiáng)化地方政府金融協(xié)調(diào)服務(wù)管理職能。從外部看，要積極推進(jìn)地方金融監(jiān)管體制創(chuàng)新，密切與中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)派駐地方單位聯(lián)系，構(gòu)建信息交流與共享機(jī)制，為建立新型地方監(jiān)管格局打下良好的信息合作基礎(chǔ)；從內(nèi)部看，健全地方政府金融辦功能體系，整合分散在地方發(fā)改委、經(jīng)信委、商務(wù)局等多個(gè)政府職能部門(mén)的金融監(jiān)管職責(zé)，明確由地方政府金融辦對(duì)地方金融實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、管理、協(xié)調(diào)和服務(wù)，著力解決多頭管理問(wèn)題。四是合理劃分邊界，構(gòu)建新型金融監(jiān)管格局。按照十八屆三中全會(huì)關(guān)于“完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制,界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任”的要求，建立健全統(tǒng)籌全局、權(quán)責(zé)明晰、分工合理、上下互動(dòng)的新型金融監(jiān)管格局，以服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

作者：崔耀鵬單位：青海省社會(huì)科學(xué)院政治和法學(xué)研究所