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摘要：對抽象行政行為的司法審查，目前僅在我國行政訴訟中的一定范圍內存在。應通過修改我國現(xiàn)行行政訴訟法，明確規(guī)定人民法院審理行政案件，可對行政機關提供的、除憲法和基本法律以外的、任何用來證明具體行政行為合法的法律文件的合法性進行審查，以確定其能否作為證明具體行政行為合法的依據(jù)，在此基礎上建立有中國特色的對抽象行政行為的司法審查制度。

關鍵詞：司法審查；抽象行政行為；行政訴訟

如果從嚴格法治意義上看，我國尚未建立對抽象行政行為的司法審查制度；如果僅把司法審查局限在對其直接起訴純粹審查、直接判決的狹義范圍內，考慮到《行政訴訟法》第52、53條關于人民法院審理行政案件，“依據(jù)”法律、法規(guī)，“參照”規(guī)章的規(guī)定，目前在行政訴訟中事實上存在對規(guī)章及規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件在一定程度上的審查權。

但這種“一定范圍內”、“一定程度上”的審查權來源于行政審判的司法實踐而非基本法律的明確規(guī)定，沒有形成制度，審查的范圍、方法、原則都缺乏統(tǒng)一，很多問題無疑需要進一步研究。本文試圖在綜合考察我國行政審判的現(xiàn)狀和國外司法審查經驗的基礎上，就建立對抽象行政行為全面、間接的司法審查制度拋磚引玉。需要說明的是，法律、地方性法規(guī)本身并非抽象行政行為，但它是實施具體行政行為的依據(jù)，對其是否合憲和合法同樣有一個司法審查的問題。為行文簡潔和表述方便，本文以對抽象行政行為的司法審查為題，很多論述針對的是抽象行政行為，但對法律和地方性法規(guī)同樣適用。

一、行政訴訟中對抽象行政行為進行司法審查的必要性和可行性

(一)對抽象行政行為進行司法審查的必要性

1．對抽象行政行為進行司法監(jiān)督是建設社會主義法治國家的需要

《行政訴訟法》第1條指出了人民法院對行政機關具體行政行為進行司法審查的目的：保護公民、法人和其他組織的合法權益；維護和監(jiān)督行政機關依法行使行政職權。兩者之中，保護公民、法人和其他組織的合法權益、監(jiān)督行政機關依法行政，應重于維護行政機關依法行政，因為行政權就其本質而言是國家公權，已經以國家強制力為后盾，無須司法權“保駕護航”。司法權介入的目的無疑是對行政權的制約和救濟。行政權需要制約、相對人的權利在受到違法行政行為侵害時需要救濟是當代行政法的核心課題。行政法定義的第一個涵義就是它是關于控制政府權力的法。英國權威學者韋德對行政法所下的定義揭示了20世紀生活在“行政國”中的人們對日益膨脹的行政權力一旦失去約束不可避免地帶來的災難性后果所懷的深層恐懼?！霸凇姓臈l件下，政府由自由資本主義時代的少管事或不管事的政府，轉變成了幾乎無所不能、無所不管的政府，公民從搖籃到墳墓都離不開政府。因此，人們不能不設計一種機制，防止政府權力的濫用，保護公民合法權益不受政府濫用權力的侵害。”中國是社會主義國家，國家機關奉行集權而不是分權的原則，行政權比資本主義國家更加強大，更加需要監(jiān)督與制約。抽象行政行為是行政機關最重要的、對相對人合法權益影響面最廣、影響力最大、最持久的行政行為，對其實施司法審查是落實監(jiān)督與制約、建設社會主義法治國家的必然舉措。

2．對抽象行政行為進行司法審查可以保證人民法院對具體行政行為的司法監(jiān)督落到實處行政訴訟法賦予了人民法院通過行政訴訟對部分具體行政行為進行司法審查的權力，但具體行政行為在性質上是執(zhí)法行為，它是抽象行政行為實施的結果。抽象行政行為作為具體行政行為的發(fā)生源泉和行為準繩，與具體行政行為存在著客觀上的不可分割性。不難想像，如果抽象行政行為違法，依據(jù)它作出的具體行政行為不可能合法；如果不允許法院在行政訴訟中先對這種不合法進行審查、強制要求法院不論對錯、一律采用作為衡量具體行政行為合法與否的標準，則要糾正具體行政行為的不合法、維護行政相對人的合法權益，無異于緣木求魚。以違法的抽象行政行為作依據(jù)審查具體行政行為的合法性，如同用一把曲尺量一條直線，結果是“直”的實際上全都不直；以違法的抽象行政行為作依據(jù)尋求對具體行政行為的監(jiān)督與制衡，錯誤的固然不可能得到糾正，正確的倒可能被確認為“不合法”從而被“監(jiān)督”過來。要真正實現(xiàn)監(jiān)督行政機關依法行政、保護相對人合法權益的行政訴訟的目的和任務、保證人民法院對具體行政行為的司法監(jiān)督落到實處、收到實效，必須將功夫做到源頭上，建立對抽象行政行為的司法監(jiān)督制度。

3．對抽象行政行為進行司法監(jiān)督是確保憲法和基本法律的權威、維護社會主義法律體系內在統(tǒng)一的需要十一屆三中全會以來，我國的國家立法工作有了長足的發(fā)展，有中國特色的社會主義法律體系初步形成。全國約有數(shù)萬條地方性法規(guī)和其他規(guī)范性文件。但是立法的質量未能和數(shù)量同步增進，不僅國家行政管理經常在錯誤的指令下偏離應有的航向，而且憲法和基本法律的權威受到威脅，統(tǒng)一的社會主義法律體系不能形成。解決這一問題當然首先需要人民代表大會和上級行政機關的努力，但司法機關通過審理具體案件對其合法性進行監(jiān)督也必不可少。

(二)對抽象行政行為進行司法審查的可行性

立法機關的監(jiān)督和行政機關自身的監(jiān)督是最為有力、最為有效、最為穩(wěn)妥的解決問題立法過程中出現(xiàn)的問題的方式，但“無論從理論上還是從實際情況看，現(xiàn)行的監(jiān)督機制并未能有效地發(fā)揮作用，而且隨著抽象行政行為的增多，違法實施抽象行政行為的問題日趨嚴重”；“對于地方性法規(guī)、規(guī)章的監(jiān)督問題，憲法和法律是有明文規(guī)定的，這就是地方性法規(guī)必須向全國人大常委會備案，規(guī)章必須向上級政府和本級人大常委會備案。接受備案的機關都有權予以改變或撤銷?，F(xiàn)在，備案程序大都履行了，漏報的是極少數(shù)，但備案以后的審查卻缺乏法律程序，往往是由工作部門看一看，應當撤銷的也沒有經過權力機關作出決定以撤銷(全國人大常委會對地方性法規(guī)還沒有撤銷過一個)”。個別學者甚至指出，“作為我國立法授權的主要機關的全國人大及其常委會，事實上已經完全主動地放棄了監(jiān)督授權立法的權力”。事實證明，等待立法機關糾正立法中的錯誤，如同等待行政機關糾正具體行政行為中的錯誤一樣，不是不可能的但卻是不夠的，必須建立相應的司法監(jiān)督機制，以作為對立法機關、行政機關立法監(jiān)督的補充。

應當看到，法院對抽象行政行為的司法監(jiān)督還有其獨特優(yōu)勢。首先，擔任審查的是一批高度職業(yè)化的、與爭訟標的沒有利害關系的法律專家，他們有更高程度的法律“職業(yè)化”；其次，司法監(jiān)督有一套完備、公開、具有公平和效益特色的訴訟程序作保障；第三，從法制統(tǒng)一的角度考慮，由法院掌握司法監(jiān)督權也是適當?shù)摹Ｕ捎谟煞ㄔ和ㄟ^訴訟程序對抽象行政行為進行司法監(jiān)督具有其他方式不能替代的優(yōu)點，世界上主要國家都賦予了法院對抽象行政行為的司法審查權。

二、西方主要國家對抽象行政行為司法審查的模式比較

(一)美國

法院的司法監(jiān)督是美國對行政規(guī)章最主要的監(jiān)督措施。由于美國具有崇尚司法權和對司法權特別信任的特點，其司法監(jiān)督有兩種類型，一種是法律明確規(guī)定的，一種是在判例中形成的；一種是直接審查，一種是間接審查。法律明確規(guī)定的具體方式有二：(1)向法院提起禁止令之訴。在規(guī)章已經頒布，但尚未正式實施或尚未造成相對人實際損害之前，相對人認為相應規(guī)章越權、違法，將導致其權益重大損害時，可請求法院禁止令。(2)向法院直接提起司法審查之訴。當規(guī)章已經頒布，并已實施和已實際造成了相對人的損害時，相對人可請求法院對規(guī)章進行審查，宣布被指控的規(guī)章無效和撤銷該規(guī)章。間接審查即美國著名的違憲審查制度，由聯(lián)邦最高法院于1803年在審理麥爾伯利爾訴麥迪遜案件中確立。首法官約翰·馬歇爾在判決書中鄭重陳詞：最高法院不能遵循與憲法矛盾的法規(guī)。從此，法院在具體案件中審查有關法律包括行政規(guī)章的合憲性，并對不合法的宣告不予適用。

(二)英國

英國沒有類似美國的違憲審查制度，也沒有賦予法院非議議會法律的特權，但這不等于法院在監(jiān)督立法行為方面無能為力。作為“議會主權”國家，英國一直堅持立法權屬于議會，議會以外的機關需要立法，須得議會委任。為了將委任立法嚴格限定在授權范圍內，防止其越權導致對議會主權原則的破壞，法院可以對委任立法是否越權進行司法審查。法院的審查一般從三個方面進行：(1)對委任立法程序的審查。英國委任立法的程序分為指令性程序和指導性程序。前者使用的文字為“必須”。后者為“可”。違反前者必然無效，違反后者則未必無效。某種委任立法程序屬于哪一種。以及違反這一類是否無效，一般由法院決定。(2)對委任立法實質的審查，即審查委任立法的內容是否符合議會的授權精神。議會法律在授權行政機關作委任立法的同時，常規(guī)定委任的根據(jù)、內容、目的等，不符合該授權要求構成實質越權。(3)對委任立法再委任的審查。這要求被授權的組織必須親自立法，不得再授權，除非法律有明文的許可。英國和美國一樣，沒有自成系列的行政法院。對委任立法的監(jiān)控，由普通法院通過普通法訴訟程序進行。

(三)法國

法國是典型的采用二元主義立法體制的國家。自1958年第五共和國憲法以來，形成了國會立法和行政立法并重的局面。但行政立法也要接受來自行政法院的廣泛監(jiān)督。這些監(jiān)督包括：

1．對立法不作為的監(jiān)督。法律和上級機關條例規(guī)定必須制定的條例，行政機關不主動制定，原條例所依據(jù)的事實發(fā)生重大變更或法律依據(jù)變更，行政機關不及時修訂或廢除條例，利害關系人均可提出申請，要求行政機關履行職責，遭拒絕后可在兩個月內向行政法院起訴。

2．對行政條例的撤銷之訴。利害關系人認為行政條例違法或侵害了其自身利益，可在條例公布后兩個月內向行政法院提出越權之訴，請求撤銷不合法的條例。撤銷之訴屬于直接審查。

3．對行政條例的無效之訴。原告對行政條例合法性同行政機關有不同看法，而這種看法上的不同又損害或將損害他的權益，原告便可提起審查行政條例的合法性之訴，要求行政法院確認其違法無效。無效之訴屬于間接審查。在這類訴訟中，行政法官只有解釋和確認權，沒有對行政行為產生直接法律實質效果的裁判權。這類訴訟適用于兩種情況：一種行政決定成為另一種行政行為的依據(jù)，另一種行政行為的效力以這種行政決定的意義和效力為前提時，當事人可針對前一行政決定提起本類訴訟；一種行政決定成為某種民事行為的依據(jù)，普通法院對民事行為的判決，依賴于前一行政決定的意義和效力時，普通法院應中止審理，先由行政法院適用本類訴訟解決民事審判前提問題。

法國行政法院對行政立法享有廣泛的監(jiān)督權與行政法院的性質密切相關。行政法院在法國不被看作是司法機關，是特殊的行政機關。因此，行政法院對行政立法的監(jiān)督權可以盡可能地廣泛。而不用擔心發(fā)生司法干預行政的問題。

(四)德國

德國是一個以議會為中心的一元立法體制國家，行政機關法規(guī)命令必須有法律的委任，同時要接受司法審查。其司法審查有兩種方式：直接審查和間接審查。直接審查系指當事人認為法規(guī)和規(guī)章違反《基本法》(即違憲)，訴至憲法法院，由憲法法院直接審查其合憲性的法律制度，其特點是：(1)是直接審查，而不是附帶審查。憲法法院直接受理當事人對法規(guī)、規(guī)章違憲的指控案件，并審查其是否符合憲法這一實質問題，而不是在審理其他案件中附帶審理。(2)法規(guī)、規(guī)章公布即可審查，不必等到在實施中發(fā)生糾紛才審查。間接審查系指行政法院在審理行政案件中附帶地審查委任立法是否越權，其特點是：(I)是附帶審查。只有當具體的行政糾紛涉及到法規(guī)、規(guī)章時，方可提起并審查。(2)審查機關是行政法院而不是憲法法院。德國和法國一樣，有獨立于普通法院之外的行政法院，但行政法院是司法系統(tǒng)的組成部分，不受行政部門干預，具有很強的司法性而非行政性；(3)審查內容不是違憲問題，而是越權問題。

(五)日本

日本行政法和行政訴訟法戰(zhàn)前以德國理論為基礎，戰(zhàn)后則深受美國影響。首先，原有的行政法院的建制被取消，行政案件改由司法法院審理。其次，法院由無權對相關法律作違憲審查，變?yōu)橄碛芯唧w案件中的違憲審查權。憲法規(guī)定：“最高法院為有權決定一切法律命令、規(guī)則或處分是否合憲的終審法院?！薄胺策`反(憲法)規(guī)定的法律、命令、詔敕及其他國務行為的全部或一部，均無效?！比毡痉ㄔ哼`憲審查權的特點是：(1)為各級法院所共享。(2)性質是附屬審查。

三、建立有中國特色的對抽象行政行為的司法審查制度的指導思想和基本原則

上述國家對行政立法的司法審查制度與具體審查方式盡管有一定差異，但卻是對行政行為最重要的監(jiān)督方式。中國的國情與政治體制決定中國不能效法西方國家，搞三權分立基礎上的違憲審查。筆者認為，當前司法審查應遵循全面審查、個案監(jiān)督、不搞無效宣告的總的指導思想。具體來說，應遵循如下原則：

(一)全面審查原則

全面審查是指人民法院審理行政案件，依據(jù)當事人的申請或依職權，可對行政機關提供的、除憲法和基本法律以外的、任何用來證明具體行政行為合法的法律文件的合法性進行審查，以確定其能否作為證明具體行政行為合法的依據(jù)。具體內容包括：①人民法院審理行政案件，可對規(guī)章和其他規(guī)范性文件進行審查；②人民法院審理行政案件，可對行政法規(guī)進行審查；③人民法院審理行政案件，可對地方性法規(guī)進行審查；④同樣，對于一般的法律和民族自治地方的自治條例、單行條例，理論上說都有審查的可能，只不過審查的標準會有差別。但是，對憲法和基本法律(如立法法、行政處罰法)不能審查。憲法是一切法律的來源，基本法律是憲法精神的具體化，兩者只能作為司法審查的標準，不能作為對象。

(二)間接審查原則

所謂間接審查，是指人民法院對經審查不合法的抽象行政行為不能宣告無效，更不能對其修改，只能在具體案件中裁決該抽象行政行為不合法，不能作為證明該具體行政行為合法的依據(jù)，修改、廢止該抽象行政行為的權力仍為行政機關所享有?？紤]到間接審查既可通過阻止違法抽象行政行為的具體適用，防止其損害相對人的合法權益，又不損害立法體制和行政立法權，較符合我國國情。此外，人民法院在行政訴訟中發(fā)現(xiàn)法律違憲或法規(guī)、規(guī)章、其他規(guī)范性文件違法的，法院在決定不予適用之后，還可依法提出司法建議或報請有關部門作進一步解決。個別案件中法院認定不符合有關部門最后審查意見的，可通過審判監(jiān)督程序糾正。法院對于各種法律規(guī)范之間的沖突或不一致的認定有異議而不能確定如何適用的，可參照立法法第85、86條、行政訴訟法第53條之規(guī)定，中止案件審查，報有關部門作出裁決后再恢復審理。

(三)附屬審查原則

所謂附屬審查原則，是指法院不受理直接對抽象行政行為提起的訴訟，只能在對具體行政行為的訴訟中一并審查抽象行政行為是否合法；法院也不對抽象行政行為進行判決，而只是針對相對人的申請，在判決書的“事實和理由”部分，就爭議的抽象行政行為是否合法、能否適用作為證明具體行政行為合法的依據(jù)作出結論并闡述理由。法院關于抽象行政行為違法、不能適用的認定只適用于本案。當事人對判決主文不服的可以上訴，但不能單獨就對抽象行政行為是否合法的認定上訴。附屬審查和間接審查相結合，可在對相對人權益給予有效救濟的同時，最大限度地減少司法對行政行為的不應有干擾。

(四)“不抵觸”原則

“不抵觸”原則，是指人民法院審查抽象行政行為的內容，以不抵觸憲法和上位法作為合法的標準?！安坏钟|”原則對應的是“依據(jù)”(或日“根據(jù)”)原則?！耙罁?jù)”原則是指下位法的各項規(guī)定應當來源于憲法和上位法，行政機關不能制定沒有憲法和上位法“根據(jù)”的條款。采用“不抵觸”原則而不是“依據(jù)”原則，意味著行政機關在立法時擁有更多的自主權，法院在審查抽象行政行為時必須給這種自主權更多的尊重。人民法院只能對其內容是否和上位法“相抵觸”進行審查。不能代替立法機關和上級行政機關進行審議，更不能對其立法是否必要、結構是否合理、表述是否科學、文風是否簡練等進行審查?！胺ㄔ翰荒軓娂幼约旱慕忉專孟駴]有行政機關的解釋一樣。相反地，在法律對于某個問題沒有規(guī)定，或規(guī)定的意義不清楚時，法院的問題是審查行政機關的回答是否基于法律所允許的解釋”；“法院不能夠用自己對法律的解釋代替行政機關合理的解釋”。

(五)不告不理原則

不告不理原則，是指人民法院對抽象行政行為的司法審查，原則上須原告提出申請，并限于原告請求的范圍。原告未對行政機關證明其具體行政行為的法律依據(jù)的合法性提出異議的，人民法院可不予審查；原告異議中沒有涉及的問題，人民法院也可不予審查。但為充分體現(xiàn)對公民、法人、其他組織合法權益的救濟，維護社會公共利益，如抽象行政行為違反憲法、法律的強制性規(guī)定，導致其適用將嚴重損害相對人的合法權益或社會公共利益，法院可依職權主動審查并決定不予適用。

(六)同級或向下審查原則

同級或向下審查原則，是指人民法院審理行政案件，限于對所轄范圍內的同級或下級行政機關所作的抽象行政行為進行審查，不得對上級行政機關或不屬于本轄區(qū)范圍的其他行政機關的抽象行政行為進行審查，以保證司法審查的權威性。目前行政訴訟案件一般為基層人民法院和中級人民法院管轄，引起爭議的抽象行政行為一般為國務院的行政法規(guī)、國務院部委和省級人民政府的規(guī)章。對此，受理對具體行政行為不服而又涉及對抽象行政行為附屬審查的案件的法院應中止審理，將對抽象行政行為的異議逐級上報至與本院有隸屬關系、與抽象行政行為制定機關同級的法院，待其作出審查結論后再依據(jù)該審查結論，恢復對具體行政行為的審理。

四、對抽象行政行為司法審查的標準

立法法第87條規(guī)定：“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章有下列情形之一的，由有關機關依照本法第88條規(guī)定的權限予以改變或者撤銷：(一)超越權限的；(二)下位法違反上位法規(guī)定的；(三)規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致，經裁決應當改變或者撤銷一方的規(guī)定的；(四)規(guī)章的規(guī)定被認為不適當，應當予以改變或者撤銷的；(五)違背法定程序的?！眳⒖夹姓V訟法和其他有關法律的規(guī)定，抽象行政行為經司法審查確認有下述行為之一的，可決定不予適用。

(一)超越職權

國家機關只能在各自的職權范圍內活動，超出法定的職權范圍，其行為無效，這一原則同樣適用于立法行為。立法法詳細規(guī)定了全國人大及其常委會、國務院、地方人大及其常委會、地方人民政府的立法權限。

(二)濫用職權

濫用職權就是違背法律的目的、原則和精神，沒有“一定之規(guī)”，以立法者或執(zhí)法者的個人意志代替法律的意志，不客觀、不公正、不合理地行使自由裁量權。濫用職權通常發(fā)生在具體行政行為中，但在立法行為中的濫用職權的現(xiàn)象也逐漸增多。其表現(xiàn)形態(tài)是：

1．個人惡意，目的不當。行政機關制定法律文件不是為了依法推行政務、維護社會公共利益和相對人的合法權益，而是為了實現(xiàn)個人或本單位、本部門或地區(qū)的不正當利益，這是濫用職權的最典型形式。

2．專斷和反復無常。行政機關的抽象行政行為應當建立在對所有應當考慮的情況都給予了考慮的基礎上，應當合理而適當。合理而適當?shù)奶幚矸绞綉敱３诌B續(xù)穩(wěn)定。如果任意專斷、反復無常，無正當充分理由的“朝令夕改”導致公民和法人權益受損也屬于濫用職權。

3．考慮不相關因素或者不考慮相關因素。美國曾有這樣一個典型案例：法律授權財政部長制定有關為“繁殖目的而專門進口活牲畜可免稅放行”的規(guī)章，財政部長在所制定的一項規(guī)章中規(guī)定，有關政府官員在同意免稅放行之前，“必須確信這種牲畜是優(yōu)良品種，可以用來改變美國畜種”。法院以該項規(guī)章考慮了不相關因素——非立法機關規(guī)定的目的——而撤銷了該規(guī)章。

4．同等情況區(qū)別對待或不同情況同樣對待等。

(三)程序和形式不合法

依法定程序產生和以法定形式表現(xiàn)是法律的重要構成要素。“正當程序標準”即審查規(guī)章的制定是否遵循了法律規(guī)定的最起碼的程序：事前是否進行了公告通知，是否提供了公眾參與的機會，對公眾的評價意見是否進行了適當?shù)目紤]，等等。未盡此正當程序的規(guī)章無效。按我國立法法的規(guī)定，法律、法規(guī)、規(guī)章的制定程序一般包括提案、制定草案、審議、通過、公布等階段。其中前幾階段屬于一般規(guī)定，違反了并不導致法律文件無效。但通過和公布屬于強制性規(guī)定，如有違反，法律文件將被確認無效。

1．通過。立法法規(guī)定，全國人大表決通過法律，由全體代表的過半數(shù)通過。全國人大常委會表決通過法律，由常委會全體組成人員的過半數(shù)通過。部門規(guī)章應當經部務會議或者委員會會議決定。地方政府規(guī)章應當經政府常務會議或者全體會議決定。行政法規(guī)制定程序暫行條例規(guī)定行政法規(guī)草案由國務院常務會議審議，或者由國務院總理審批。不符合上述規(guī)定的，屬于程序不合法。

2．公布。法律必須公布才能對公眾產生拘束力。公眾不能遵守、也無法遵守沒有公布的法律。

如美國聯(lián)邦登記法規(guī)定：“凡應公布的文件在其公布之前，對任何事實上不知曉此文件者沒有效力?！蔽覈姓幜P法第4條也規(guī)定：“對違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布，未經公布的，不得作為行政處罰的依據(jù)?！卑戳⒎ǚㄒ?guī)定，全國人大和人大常委會通過的法律由國家主席簽署主席令予以公布；行政法規(guī)由總理簽署國務院令公布；省級人大制定的地方性法規(guī)由大會主席團公告予以公布；省級人大常委會制定的地方性法規(guī)由常委會公告予以公布；較大的市的人大及其常委會制定的地方性法規(guī)報經批準后，由較大的市的人大常委會公告予以公布；自治條例和單行條例報經批準后，分別由自治區(qū)、州、縣的人大常委會公告予以公布；部門規(guī)章由部門首長簽署命令予以公布；地方政府規(guī)章由省長(自治區(qū)主席、市長)簽署命令予以公布。凡未按上述規(guī)定公布的，視為其不存在，更不能對公眾產生約束力，但授予公民某種權利的除外。

(四)內容違反憲法和上位法

內容違反憲法和上位法是實踐中最常出現(xiàn)的導致抽象行政行為無效的因素，也是法院在行政訴訟中適用最多的確認抽象行政行為不能適用的理由。立法法第7880條規(guī)定：憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸；法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章；行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章；地方性法規(guī)的效力高于本級和下級地方政府規(guī)章；省、自治區(qū)的人民政府制定的規(guī)章的效力高于本行政區(qū)域內的較大的市的人民政府制定的規(guī)章。法制的統(tǒng)一性原則要求下位階法不得抵觸上位階法，違者一律無效。這方面已有太多的精辟論述和太多的精彩實例，筆者不再贅述。超級秘書網：