一、公共管理教育中國化的必要性

在我國開展公共管理教育，不僅是對國外先進思想與理論學習的結果，也是當今中國社會發(fā)展的必然要求。具體來說，公共管理教育中國化必要性體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.公共管理教育中國化是我國社會轉(zhuǎn)型與發(fā)展的需要。

我國社會經(jīng)濟發(fā)展模式具有很強的獨特性，堅持具有中國特色的社會主義發(fā)展道路，改革開放的30多年中，中國公共管理工作取得一定的成就，相關學者也對公共管理相關理論進行了研究、總結，然而總體上我國自發(fā)性探索發(fā)展的模式基本上走到了盡頭，暴露出越來越多的缺陷。在這樣一個背景下，就需要又一個新的理論、新的研究出現(xiàn)，公共管理教育中國化正好符合這一時期的背景，能夠幫助我國社會經(jīng)濟等轉(zhuǎn)型與發(fā)展。

2.我國現(xiàn)階段的社會主義市場經(jīng)濟體制不夠完善，還需要積極的探索。

同時我國社會體制改革具有很強的漸進性以及探索性，在許多關鍵性的領域還正在積極的尋求突破；同時，我國社會發(fā)展過程中，公共管理工作缺乏創(chuàng)新，改革的路十分艱難。通過公共管理教育中國化，借鑒先進的國際理論，對現(xiàn)在我國社會中存在的問題做出積極的回應。

一、美國公共管理學科發(fā)展概況

公共管理(公共行政)具有十分悠久的歷史，它是隨著國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生的。與早期行政管理實踐相適應，人類對行政管理進行了深入的研究。例如古希臘柏拉圖的《理想國》，亞里士多德的《政治學》，文藝復興時期意大利政治家馬基雅弗利的《君主論》等著作中，都蘊涵著豐富的行政管理思想。然而，這些思想因缺乏系統(tǒng)化和理論化而未形成一種專門學科。只是到19世紀末20世紀初，行政管理才首先在美國真正成為一門獨立學科，然后迅速擴及西方各國。本世紀60年代以前，公共行政學(行政學、行政管理學)自在美國誕生近百年來，先后經(jīng)歷了創(chuàng)立、成長和逐步科學化三個階段，我們可以把這個階段的公共行政學稱之為公共行政學。60年代以后新崛起的公共管理學與傳統(tǒng)公共行政學相比，內(nèi)涵已大相徑庭。目前在“公共管理”學科的框架下，包含了3個主要研究領域:一是“公共行政”(PublicAd-ministration)，它是公共管理學科的核心和主干部分;二是“公共事務管理”(PublicAffairs);三是“公共政策”(publiepoliey)?！肮残姓薄ⅰ肮彩聞展芾怼?、“公共政策”成為構成公共管理學科的三大支柱。斷’公共行政，廣義是指各級政府和立法機關、司法機關所從事的以推行政務為核心的管理活動，它是對公共政策的制定和執(zhí)行。公共事務管理，是指社會中介組織、行業(yè)協(xié)會、民間團體，特別是履行某些行政職能的事業(yè)單位等非政府機構所從事的管理活動。所謂公共政策，即政府為實現(xiàn)或服務于特定的社會政治、經(jīng)濟、文化等目標所采取的政治行為、規(guī)定或行為準則，是一系列策略、法令、措施、辦法和條例的總稱。通過對目前美國公共管理學的考察，目前全美二百多所大學的公共行政學院(系)按本科專業(yè)主要可分為三大類:一是公共行政(publicad-ministration)類，錫拉丘茲大學麥克斯維爾(Max-well)學院等均屬于這一類。二是公共事務(pub-hcaffairs)類，印第安納大學公共事務與環(huán)境學院等是這一類的代表。三是公共政策(publicPoh-cy)類，加利福尼亞大學伯克利分校、密歇根大學福特學院、南加利福尼亞大學等屬于這一類。

二、美國公共管理本科教育的特點

(一)培養(yǎng)目標通過分析美國各院校公共管理類專業(yè)教育培養(yǎng)目標可以看出，盡管不同高校的公共管理類本科教育在培養(yǎng)目標上各有側(cè)重(這是其很重要的一個特點)，但它們之間亦有共同點:①都十分強調(diào)培養(yǎng)學生扎實的理論基礎(既包括專業(yè)理論基礎，也包括通才性的基礎知識);②都十分注重學生的自學能力、分析能力、解決問題能力的培養(yǎng);③強調(diào)本科層次的培養(yǎng)與社會的需要相結合，不少高校就直接以“所培養(yǎng)的學生滿足社會上各種公共組織不同層次的需要”或“能夠在爭取良好的職位時有足夠的競爭力”作為培養(yǎng)的目標提出來。④強調(diào)為學生在更廣泛的領域接受更高層次的教育作準備

(二)專業(yè)設置美國公共管理教育的規(guī)模比較大，很多學校都設有單獨的公共管理學院。如著名的錫拉丘茲大學麥克斯維爾(Maxwell)學院。美國公共管理院校的公共管理類專業(yè)設置差異比較大，各院校的公共管理教學都極力突出自己的特色和優(yōu)勢。例如南加利福尼亞大學政策規(guī)劃與發(fā)展學院的本科專業(yè)側(cè)重于公共政策、管理和規(guī)劃，而印第安納大學公共事務與環(huán)境學院側(cè)重于環(huán)境政策的研究。美國公共管理專業(yè)的多樣性主要是由于公共管理專業(yè)教育是需求導向型的，各大學為了競爭生源不得不突出自己的特色?！?〕

(三)課程體系多數(shù)國外大學都認同本科階段的教學應該是一種專業(yè)基礎教育，因此，它們的課程體系和教學計劃都十分注重通才教育，這一點在美國的大學特別明顯。美國大學基于通才教育的理念，無論學生最后兩年主修什么課程，在頭兩年里，每個學生幾乎都必須以跨學科選課的方式選修語文、文學、寫作、人文、數(shù)學、社會科學、自然科學這7大學科。在后兩年，才選擇適合他個人興趣的主修、輔修科，即進人比較精專的領域。像印第安納大學等一流大學，即使是公共事務專業(yè)的本科生也必須與理工科的學生一起學習微積分、物理學、化學和生物學等科學核心課程。而一些排名前列的著名大學對人文、藝術和社會科學類基礎課程的要求也非常高。如加州大學伯克利分校、密歇根大學要求的HA&SS學分分別占總學分的16%.

本文作者：鄭石明作者單位：中南大學

社會發(fā)展對公共管理專業(yè)人才的需求與培養(yǎng)目標設計

（一）社會發(fā)展需要人才有較強的創(chuàng)新能力

創(chuàng)新是一個人潛在的精神和素質(zhì)。作為公共管理專業(yè)人才，創(chuàng)新能力的三個基本要素，創(chuàng)新意識、批判精神和奉獻精神都必不可少，同時還應具有善于運用新的工具和方法進行公共事務管理的能力。在知識經(jīng)濟條件下，公共管理人才經(jīng)受著前所未有的挑戰(zhàn)，他們要能夠打破常規(guī)，尋求變革，更要能夠多謀善斷，探索解決問題的新方案和新途徑，形成自己的工作方法和管理思路，結合自己的工作目標不斷形成創(chuàng)新思維，提出改革措施。通過處理復雜的實際問題進行創(chuàng)新鍛煉，逐步提高創(chuàng)新能力與創(chuàng)新意識，以達到提高公共事務管理質(zhì)量的目的。

（二）社會發(fā)展需要人才有較強的應用能力

公共管理人才具備的應用能力就是將理論轉(zhuǎn)換為實踐的能力或者將自己的創(chuàng)新意識和創(chuàng)新思維付諸實施的能力，是一種執(zhí)行力。公共管理專業(yè)人才的應用能力包括領悟能力、激勵能力、授權能力和應變能力，能夠根據(jù)形勢的變化去分析、決策。在市場經(jīng)濟條件下，政府提供公共產(chǎn)品或服務，由公共管理人才去進行具體操作和執(zhí)行。在中國加入世界貿(mào)易組織后，在政府行政體制改革的背景下和在各種復雜因素的作用下，對公共管理者的分析、解決問題的要求更高。此外，當今社會機會稍縱即逝，公共管理人才必須具備出色的應用能力，抓住機會，運用專業(yè)知識做出決策，謀求管理行為的成功。

摘要：公共管理倫理歸屬于道德范疇中，主要是指：公共管理人員在日常生活中需嚴格遵循的道德規(guī)范，目的為有效維護社會的公共利益。在現(xiàn)今的公共管理領域之中，由于受到多種因素的作用影響，公共管理出現(xiàn)倫理嚴重缺失的狀況。文章主要是對公共管理倫理缺失狀況出現(xiàn)的原因及應采取的針對化解決策略進行了分析研究，以此幫助更好地促進公共管理良好發(fā)展，避免出現(xiàn)倫理失范相關問題，保障各方基本權益。

關鍵詞：公共管理倫理缺失成因?qū)Σ?/p>

0.前言

現(xiàn)今我國正處于和諧社會構建的關鍵階段，公共管理的倫理建設除卻是幫助實現(xiàn)當代經(jīng)濟發(fā)展、政治文明的重要方式外，還是幫助促進文化繁榮及民族進步的有效途徑。所以，對公共管理工作開展中，倫理缺失的成因及應采取的針對化措施加強重視及探究，具有極強的現(xiàn)實意義。

1.公共管理倫理缺失成因

1.1公共管理者及組織人員對于公共與個人利益持不恰當態(tài)度

一、從公共行政到公共管理:英國大學公共管理教育的發(fā)展

英國大學的公共管理專業(yè)是從公共行政專業(yè)演化來的,而公共行政專業(yè)則誕生于20世紀60年代末期的多科技術學院(Polytechnics)。英國傳統(tǒng)的政府管理者多畢業(yè)于像牛津、劍橋這樣古老而有名的大學,并取得政治學、法學或其他文科學位,這種狀況一直持續(xù)到20世紀50年代,但是從50年代開始,情況有所改變。伴隨地方政府規(guī)模的擴大和國家公共衛(wèi)生體系的發(fā)展,政府部門迫切需要大量操作型管理人員。適應這種需求,在英國開始出現(xiàn)“市政管理專業(yè)證書”培訓項目?！笆姓芾韺I(yè)證書”起初僅是一種職業(yè)資格證明,并不是專業(yè)學位。但到60年代末期,多科技術學院作為職業(yè)大學在英國得到迅速發(fā)展,在這些多科技術學院中,“市政管理專業(yè)證書”培訓項目便演化成最早的公共行政專業(yè)學位。當時公共行政專業(yè)的出現(xiàn)還有另外一個重要背景,即來自富頓(Fulton)委員會的建議。英國建立富頓委員會的目的是檢查公共服務,在該委員會1968年的報告中首次提出公務員及其他各類公共服務人員都應該有明確的專業(yè)教育背景,而不單純是為獲得職業(yè)資格證書來接受大學畢業(yè)后的再教育。而且,當時富頓委員會自身也需要招募大批熟悉公共服務的大學畢業(yè)生。因而,正是在20世紀50和60年代英國地方政府和公共服務迅速發(fā)展,并要求公務員和公共服務人員職業(yè)化的背景下,英國的公共行政專業(yè)在多科技術學院里誕生了。英國的公共行政專業(yè)并不是從政治學專業(yè)中分化出來的,也不隸屬于政治學,它從一開始就是為適應公共服務職業(yè)化的需要,產(chǎn)生于英國早期職業(yè)教育機構———多科技術學院之中,這也為英國公共行政專業(yè)后來進一步向更具實踐和技能導向的公共管理專業(yè)轉(zhuǎn)變埋下了伏筆。

1968年,英國第一個公共行政專業(yè)的學士學位在Sheffield多科技術學院被授予,到20世紀70年代末期,英國已經(jīng)有8所多科技術學院可以授予公共行政學士學位①。雖然公共行政專業(yè)主要是為了培養(yǎng)職業(yè)公務員,但當時公共行政專業(yè)的學科基礎仍建立在社會科學之上,以政治學為主,輔助以社會學、經(jīng)濟學、法律和社會政策分析等,已經(jīng)在一定程度上體現(xiàn)出多學科交叉的特點[1]。與此同時,一些傳統(tǒng)大學也開始設立起類似于公共行政的專業(yè)。傳統(tǒng)大學的公共行政專業(yè)大致可以分為兩種類型,一種是從政府研究的角度設置的相關專業(yè)和課程,典型的如Kent大學和倫敦經(jīng)濟學院,另一種是從公共政策和管理分析的角度設置的相關專業(yè)和課程,典型的如Aston大學和Birmingham大學。第一種類型偏向于政治學,第二種類型則已經(jīng)開始傾向于經(jīng)營和管理科學傳統(tǒng)②。1979年以后,伴隨英國新公共管理運動的興起,政府開始要求公務員具有私人部門的管理風格和管理技術,要求公務員更像是具有企業(yè)家精神的公共管理者,而不是行政官員。公務員需求的變化直接沖擊了多科技術學院和部分傳統(tǒng)大學中公共行政專業(yè)的學科基礎,使之開始由以社會科學為基礎轉(zhuǎn)向以經(jīng)營和管理學科為基礎,并且更為關注信息技術和其他技術的應用。新的課程,像經(jīng)營戰(zhàn)略、管理學、營銷和財務管理等逐漸取代了傳統(tǒng)的社會科學課程而進入公共行政專業(yè)的課程設置。在多科技術學院公共行政專業(yè)學科基礎轉(zhuǎn)換過程中,英國“商業(yè)和技術教育委員會”(BTEC)起了關鍵性作用。早在20世紀70年代初期,為了協(xié)調(diào)和監(jiān)督職業(yè)教育的課程設置,英國政府建立了兩個委員會,1973年建立了技術教育委員會(TEC),1974年又成立了商業(yè)教育委員會(BEC)。公共行政教育隸屬于BEC。1983年,兩個委員會合并,成立了商業(yè)和技術教育委員會。BTEC采納了與一般商業(yè)教育更為一致的公共行政教育觀點,使公共行政成為BTEC商業(yè)和金融課程體系的一個組成部分,并由BTEC下屬的商業(yè)和金融分委員會負責。正是在BTEC的直接干預和支持下,當然更重要的是響應新公共管理運動對新型公務員的要求,職業(yè)技能訓練取代社會科學知識成為公共行政課程的核心部分,公共行政教育更進一步體現(xiàn)出“通用技能”的要求和“學科交叉”的主題。BTEC曾對“通用技能”進行了明確界定,即“通用技能”是包括自我管理和開發(fā)、與別人一起工作、溝通、管理目標和解決問題、應用計算、應用技術、應用設計、創(chuàng)造在內(nèi)的技能。BTEC要求其所屬的多科技術學院的課程都必須圍繞提高這些技能來設計。雖然英國傳統(tǒng)大學并不受BTEC指導,可以自行設計課程,但由于BTEC在英國職業(yè)化教育中的權威性和巨大影響力,這使得傳統(tǒng)大學中的公共行政課程也從強調(diào)理論知識和社會科學基礎轉(zhuǎn)向強調(diào)技能和經(jīng)營管理基礎。一場席卷整個英國教育系統(tǒng)的“技能運動”在20世紀80年代中期開始,在這場運動中,無論是多科技術學院還是傳統(tǒng)大學的公共行政專業(yè)都更趨向于應用性和操作化,在課程設置和教學中,管理的自主性、效率和成本—收益分析成為永恒的主題③。正是這場“技能運動”促成了20世紀90年代以后英國大學中公共行政專業(yè)的徹底轉(zhuǎn)型,也即由公共行政轉(zhuǎn)變?yōu)楣补芾怼?/p>

1991年英國還有8所多科技術學院和5所傳統(tǒng)大學授予公共行政學位,但到1997年,英國竟然沒有一所大學再單獨授予公共行政學位,在現(xiàn)有的16家進行公共部門研究和學位授予的高等教育機構中,公共行政學位已經(jīng)被公共管理和公共政策兩種學位所取代[2]。雖然公共行政專業(yè)向公共管理專業(yè)的轉(zhuǎn)型是一個從20世紀70年代末期就已經(jīng)開始的過程,但真正的突變卻發(fā)生在1992年,這一年新的高等教育法案允許多科技術學院像傳統(tǒng)大學一樣自行決定專業(yè)和課程設置,提供高教產(chǎn)品,這使得相當一部分多科技術學院(包括授予公共行政學位的8所多科技術學院)得以升格為大學,人們習慣上稱之為“新大學”。從1992年至1994年的兩年間,幾乎所有的公共行政學位名稱都消失了[2]。從公共行政裂變而來的公共管理專業(yè),在核心課程設置中更體現(xiàn)了管理學和經(jīng)濟學的學科特征,如戰(zhàn)略管理、人力資源管理、市場營銷、信息管理、決策科學和公共經(jīng)濟學等成為公共管理專業(yè)首選課程。即使在公共政策專業(yè),技能導向也越來越明顯,學科基礎也更傾向于經(jīng)濟學,尤其是公共選擇理論[1]。英國大學公共部門研究的專業(yè)和課程在20世紀90年代的重組,公共行政專業(yè)向公共管理專業(yè)的轉(zhuǎn)變,究其原因,除了來自新公共管理運動的直接影響,以及由其引發(fā)的20世紀80年代“技能運動”和90年代高等教育放松管制的影響之外,來自英國大學商學院的競爭和沖擊也是一個非常重要的原因。在多科技術學院和傳統(tǒng)大學中,一直沒有專門的公共行政碩士學位(MPA),相關的碩士學位專業(yè)和課程要么隸屬于政治學或政府學系,授予文科碩士學位(MA),要么隸屬于商學院,授予理科碩士學位(MSc)或MBA[3]。20世紀80年代席卷英國高等教育的“技能運動”,不僅影響到公共行政的學士學位課程,也直接影響到相關的碩士學位課程。薩切爾內(nèi)閣支持公務員取得MBA學位,而不是與公共行政相關的碩士學位[2]。在這樣的背景下,政治學或政府學系中與公共行政相關的MA學位的規(guī)模日益萎縮,而商學院中相關的碩士學位尤其是MBA課程卻急劇增加,特別是進入20世紀90年代以后,英國大學商學院大量提供公共管理和公共政策類MBA課程,其名稱為“公共部門MBA”(PublicSectorMBA),甚至像Birmingham大學的公共政策學院,它所授予的碩士學位也是MSc和MBA,而且尤以MBA占多數(shù),竟然和商學院完全一樣。而且,在課程設置上,英國大學的公共管理碩士學位課程也非常接近一般MBA課程。

例如,Aston大學商學院公共管理系碩士學位核心課程包括:組織行為學、戰(zhàn)略管理、公共部門財務管理、組織變遷管理、營銷管理、公共政策、客戶服務和質(zhì)量管理、應用研究方法;而Birmingham大學公共政策學院的碩士學位核心課程則包括:治理和管理、財務管理、組織分析、人力資源管理、公共部門營銷管理、信息管理、政策分析。Aston大學和Birmingham大學的公共管理教育在英國大學中非常具有代表性。Aston大學是英國最早、也被認為是最為成功的在商學院中創(chuàng)辦公共管理教育的大學之一,而Birmingham大學公共政策學院則是英國乃至歐洲最著名的公共管理教育機構。從這兩所大學的公共管理碩士學位的核心課程設置上不難看出,英國公共管理教育的技能導向和非政治化色彩,其課程已經(jīng)很難與一般MBA課程區(qū)別開來。某種意義上說,在研究生教育層次上,正是大量公共部門MBA阻止了MPA專業(yè)在英國的出現(xiàn),反過來,也進一步限制了公共行政專業(yè)的發(fā)展空間①。因而,英國大學商學院大規(guī)模培養(yǎng)公共部門MBA也是促成公共行政專業(yè)20世紀90年代最終轉(zhuǎn)向公共管理專業(yè)的重要原因之一。在英國,由公共行政教育演變而來的大學公共管理教育,與傳統(tǒng)的公共行政教育相比,其顯著差異體現(xiàn)在四個方面,即:(1)更強調(diào)實踐導向,而非理論導向;(2)更注重政策實施的管理和評估,而不是政策制訂;(3)從社會科學基礎轉(zhuǎn)到工商管理基礎;(4)由重視知識到強化技能[1]。伴隨專業(yè)和課程設置的轉(zhuǎn)型,公共管理教學方法與公共行政相比也有明顯不同。傳統(tǒng)公共行政教學傾向于單向式教學,以教師和知識為中心,而公共管理教學則強調(diào)雙向溝通式教學,以學生和問題為中心,更注重未來公共管理者所需要的技能、實際公共管理的活動過程及其所需各種實用技術(如計算機、信息技術等)的教育。因此,公共管理教學方法較之公共行政則更為靈活多樣,已不限于單純的課堂教學和討論班。像商學院其他工商管理課程一樣,在公共管理教學中,案例分析也處于核心地位,除此之外,還包括實地調(diào)研、實習(如三明治課程,其中包括一年到實際部門的實習)和計算機模擬等。目前,在英國大學的公共管理教育中,案例分析、模擬演練、靈活的教學模塊和跨專業(yè)的聯(lián)合或榮譽學位,已經(jīng)構成其區(qū)別于傳統(tǒng)公共行政教育的鮮明特色,公共管理教育在英國正在吸引著越來越多未來致力于公共服務的學生。

二、英國公共行政研究傳統(tǒng)及其危機