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一、從公共行政到公共管理:英國(guó)大學(xué)公共管理教育的發(fā)展

英國(guó)大學(xué)的公共管理專業(yè)是從公共行政專業(yè)演化來的,而公共行政專業(yè)則誕生于20世紀(jì)60年代末期的多科技術(shù)學(xué)院(Polytechnics)。英國(guó)傳統(tǒng)的政府管理者多畢業(yè)于像牛津、劍橋這樣古老而有名的大學(xué),并取得政治學(xué)、法學(xué)或其他文科學(xué)位,這種狀況一直持續(xù)到20世紀(jì)50年代,但是從50年代開始,情況有所改變。伴隨地方政府規(guī)模的擴(kuò)大和國(guó)家公共衛(wèi)生體系的發(fā)展,政府部門迫切需要大量操作型管理人員。適應(yīng)這種需求,在英國(guó)開始出現(xiàn)“市政管理專業(yè)證書”培訓(xùn)項(xiàng)目?！笆姓芾韺I(yè)證書”起初僅是一種職業(yè)資格證明,并不是專業(yè)學(xué)位。但到60年代末期,多科技術(shù)學(xué)院作為職業(yè)大學(xué)在英國(guó)得到迅速發(fā)展,在這些多科技術(shù)學(xué)院中,“市政管理專業(yè)證書”培訓(xùn)項(xiàng)目便演化成最早的公共行政專業(yè)學(xué)位。當(dāng)時(shí)公共行政專業(yè)的出現(xiàn)還有另外一個(gè)重要背景,即來自富頓(Fulton)委員會(huì)的建議。英國(guó)建立富頓委員會(huì)的目的是檢查公共服務(wù),在該委員會(huì)1968年的報(bào)告中首次提出公務(wù)員及其他各類公共服務(wù)人員都應(yīng)該有明確的專業(yè)教育背景,而不單純是為獲得職業(yè)資格證書來接受大學(xué)畢業(yè)后的再教育。而且,當(dāng)時(shí)富頓委員會(huì)自身也需要招募大批熟悉公共服務(wù)的大學(xué)畢業(yè)生。因而,正是在20世紀(jì)50和60年代英國(guó)地方政府和公共服務(wù)迅速發(fā)展,并要求公務(wù)員和公共服務(wù)人員職業(yè)化的背景下,英國(guó)的公共行政專業(yè)在多科技術(shù)學(xué)院里誕生了。英國(guó)的公共行政專業(yè)并不是從政治學(xué)專業(yè)中分化出來的,也不隸屬于政治學(xué),它從一開始就是為適應(yīng)公共服務(wù)職業(yè)化的需要,產(chǎn)生于英國(guó)早期職業(yè)教育機(jī)構(gòu)———多科技術(shù)學(xué)院之中,這也為英國(guó)公共行政專業(yè)后來進(jìn)一步向更具實(shí)踐和技能導(dǎo)向的公共管理專業(yè)轉(zhuǎn)變埋下了伏筆。

1968年,英國(guó)第一個(gè)公共行政專業(yè)的學(xué)士學(xué)位在Sheffield多科技術(shù)學(xué)院被授予,到20世紀(jì)70年代末期,英國(guó)已經(jīng)有8所多科技術(shù)學(xué)院可以授予公共行政學(xué)士學(xué)位①。雖然公共行政專業(yè)主要是為了培養(yǎng)職業(yè)公務(wù)員,但當(dāng)時(shí)公共行政專業(yè)的學(xué)科基礎(chǔ)仍建立在社會(huì)科學(xué)之上,以政治學(xué)為主,輔助以社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法律和社會(huì)政策分析等,已經(jīng)在一定程度上體現(xiàn)出多學(xué)科交叉的特點(diǎn)[1]。與此同時(shí),一些傳統(tǒng)大學(xué)也開始設(shè)立起類似于公共行政的專業(yè)。傳統(tǒng)大學(xué)的公共行政專業(yè)大致可以分為兩種類型,一種是從政府研究的角度設(shè)置的相關(guān)專業(yè)和課程,典型的如Kent大學(xué)和倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院,另一種是從公共政策和管理分析的角度設(shè)置的相關(guān)專業(yè)和課程,典型的如Aston大學(xué)和Birmingham大學(xué)。第一種類型偏向于政治學(xué),第二種類型則已經(jīng)開始傾向于經(jīng)營(yíng)和管理科學(xué)傳統(tǒng)②。1979年以后,伴隨英國(guó)新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起,政府開始要求公務(wù)員具有私人部門的管理風(fēng)格和管理技術(shù),要求公務(wù)員更像是具有企業(yè)家精神的公共管理者,而不是行政官員。公務(wù)員需求的變化直接沖擊了多科技術(shù)學(xué)院和部分傳統(tǒng)大學(xué)中公共行政專業(yè)的學(xué)科基礎(chǔ),使之開始由以社會(huì)科學(xué)為基礎(chǔ)轉(zhuǎn)向以經(jīng)營(yíng)和管理學(xué)科為基礎(chǔ),并且更為關(guān)注信息技術(shù)和其他技術(shù)的應(yīng)用。新的課程,像經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略、管理學(xué)、營(yíng)銷和財(cái)務(wù)管理等逐漸取代了傳統(tǒng)的社會(huì)科學(xué)課程而進(jìn)入公共行政專業(yè)的課程設(shè)置。在多科技術(shù)學(xué)院公共行政專業(yè)學(xué)科基礎(chǔ)轉(zhuǎn)換過程中,英國(guó)“商業(yè)和技術(shù)教育委員會(huì)”(BTEC)起了關(guān)鍵性作用。早在20世紀(jì)70年代初期,為了協(xié)調(diào)和監(jiān)督職業(yè)教育的課程設(shè)置,英國(guó)政府建立了兩個(gè)委員會(huì),1973年建立了技術(shù)教育委員會(huì)(TEC),1974年又成立了商業(yè)教育委員會(huì)(BEC)。公共行政教育隸屬于BEC。1983年,兩個(gè)委員會(huì)合并,成立了商業(yè)和技術(shù)教育委員會(huì)。BTEC采納了與一般商業(yè)教育更為一致的公共行政教育觀點(diǎn),使公共行政成為BTEC商業(yè)和金融課程體系的一個(gè)組成部分,并由BTEC下屬的商業(yè)和金融分委員會(huì)負(fù)責(zé)。正是在BTEC的直接干預(yù)和支持下,當(dāng)然更重要的是響應(yīng)新公共管理運(yùn)動(dòng)對(duì)新型公務(wù)員的要求,職業(yè)技能訓(xùn)練取代社會(huì)科學(xué)知識(shí)成為公共行政課程的核心部分,公共行政教育更進(jìn)一步體現(xiàn)出“通用技能”的要求和“學(xué)科交叉”的主題。BTEC曾對(duì)“通用技能”進(jìn)行了明確界定,即“通用技能”是包括自我管理和開發(fā)、與別人一起工作、溝通、管理目標(biāo)和解決問題、應(yīng)用計(jì)算、應(yīng)用技術(shù)、應(yīng)用設(shè)計(jì)、創(chuàng)造在內(nèi)的技能。BTEC要求其所屬的多科技術(shù)學(xué)院的課程都必須圍繞提高這些技能來設(shè)計(jì)。雖然英國(guó)傳統(tǒng)大學(xué)并不受BTEC指導(dǎo),可以自行設(shè)計(jì)課程,但由于BTEC在英國(guó)職業(yè)化教育中的權(quán)威性和巨大影響力,這使得傳統(tǒng)大學(xué)中的公共行政課程也從強(qiáng)調(diào)理論知識(shí)和社會(huì)科學(xué)基礎(chǔ)轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)技能和經(jīng)營(yíng)管理基礎(chǔ)。一場(chǎng)席卷整個(gè)英國(guó)教育系統(tǒng)的“技能運(yùn)動(dòng)”在20世紀(jì)80年代中期開始,在這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)中,無論是多科技術(shù)學(xué)院還是傳統(tǒng)大學(xué)的公共行政專業(yè)都更趨向于應(yīng)用性和操作化,在課程設(shè)置和教學(xué)中,管理的自主性、效率和成本—收益分析成為永恒的主題③。正是這場(chǎng)“技能運(yùn)動(dòng)”促成了20世紀(jì)90年代以后英國(guó)大學(xué)中公共行政專業(yè)的徹底轉(zhuǎn)型,也即由公共行政轉(zhuǎn)變?yōu)楣补芾怼?/p>

1991年英國(guó)還有8所多科技術(shù)學(xué)院和5所傳統(tǒng)大學(xué)授予公共行政學(xué)位,但到1997年,英國(guó)竟然沒有一所大學(xué)再單獨(dú)授予公共行政學(xué)位,在現(xiàn)有的16家進(jìn)行公共部門研究和學(xué)位授予的高等教育機(jī)構(gòu)中,公共行政學(xué)位已經(jīng)被公共管理和公共政策兩種學(xué)位所取代[2]。雖然公共行政專業(yè)向公共管理專業(yè)的轉(zhuǎn)型是一個(gè)從20世紀(jì)70年代末期就已經(jīng)開始的過程,但真正的突變卻發(fā)生在1992年,這一年新的高等教育法案允許多科技術(shù)學(xué)院像傳統(tǒng)大學(xué)一樣自行決定專業(yè)和課程設(shè)置,提供高教產(chǎn)品,這使得相當(dāng)一部分多科技術(shù)學(xué)院(包括授予公共行政學(xué)位的8所多科技術(shù)學(xué)院)得以升格為大學(xué),人們習(xí)慣上稱之為“新大學(xué)”。從1992年至1994年的兩年間,幾乎所有的公共行政學(xué)位名稱都消失了[2]。從公共行政裂變而來的公共管理專業(yè),在核心課程設(shè)置中更體現(xiàn)了管理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的學(xué)科特征,如戰(zhàn)略管理、人力資源管理、市場(chǎng)營(yíng)銷、信息管理、決策科學(xué)和公共經(jīng)濟(jì)學(xué)等成為公共管理專業(yè)首選課程。即使在公共政策專業(yè),技能導(dǎo)向也越來越明顯,學(xué)科基礎(chǔ)也更傾向于經(jīng)濟(jì)學(xué),尤其是公共選擇理論[1]。英國(guó)大學(xué)公共部門研究的專業(yè)和課程在20世紀(jì)90年代的重組,公共行政專業(yè)向公共管理專業(yè)的轉(zhuǎn)變,究其原因,除了來自新公共管理運(yùn)動(dòng)的直接影響,以及由其引發(fā)的20世紀(jì)80年代“技能運(yùn)動(dòng)”和90年代高等教育放松管制的影響之外,來自英國(guó)大學(xué)商學(xué)院的競(jìng)爭(zhēng)和沖擊也是一個(gè)非常重要的原因。在多科技術(shù)學(xué)院和傳統(tǒng)大學(xué)中,一直沒有專門的公共行政碩士學(xué)位(MPA),相關(guān)的碩士學(xué)位專業(yè)和課程要么隸屬于政治學(xué)或政府學(xué)系,授予文科碩士學(xué)位(MA),要么隸屬于商學(xué)院,授予理科碩士學(xué)位(MSc)或MBA[3]。20世紀(jì)80年代席卷英國(guó)高等教育的“技能運(yùn)動(dòng)”,不僅影響到公共行政的學(xué)士學(xué)位課程,也直接影響到相關(guān)的碩士學(xué)位課程。薩切爾內(nèi)閣支持公務(wù)員取得MBA學(xué)位,而不是與公共行政相關(guān)的碩士學(xué)位[2]。在這樣的背景下,政治學(xué)或政府學(xué)系中與公共行政相關(guān)的MA學(xué)位的規(guī)模日益萎縮,而商學(xué)院中相關(guān)的碩士學(xué)位尤其是MBA課程卻急劇增加,特別是進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后,英國(guó)大學(xué)商學(xué)院大量提供公共管理和公共政策類MBA課程,其名稱為“公共部門MBA”(PublicSectorMBA),甚至像Birmingham大學(xué)的公共政策學(xué)院,它所授予的碩士學(xué)位也是MSc和MBA,而且尤以MBA占多數(shù),竟然和商學(xué)院完全一樣。而且,在課程設(shè)置上,英國(guó)大學(xué)的公共管理碩士學(xué)位課程也非常接近一般MBA課程。

例如,Aston大學(xué)商學(xué)院公共管理系碩士學(xué)位核心課程包括:組織行為學(xué)、戰(zhàn)略管理、公共部門財(cái)務(wù)管理、組織變遷管理、營(yíng)銷管理、公共政策、客戶服務(wù)和質(zhì)量管理、應(yīng)用研究方法;而Birmingham大學(xué)公共政策學(xué)院的碩士學(xué)位核心課程則包括:治理和管理、財(cái)務(wù)管理、組織分析、人力資源管理、公共部門營(yíng)銷管理、信息管理、政策分析。Aston大學(xué)和Birmingham大學(xué)的公共管理教育在英國(guó)大學(xué)中非常具有代表性。Aston大學(xué)是英國(guó)最早、也被認(rèn)為是最為成功的在商學(xué)院中創(chuàng)辦公共管理教育的大學(xué)之一,而Birmingham大學(xué)公共政策學(xué)院則是英國(guó)乃至歐洲最著名的公共管理教育機(jī)構(gòu)。從這兩所大學(xué)的公共管理碩士學(xué)位的核心課程設(shè)置上不難看出,英國(guó)公共管理教育的技能導(dǎo)向和非政治化色彩,其課程已經(jīng)很難與一般MBA課程區(qū)別開來。某種意義上說,在研究生教育層次上,正是大量公共部門MBA阻止了MPA專業(yè)在英國(guó)的出現(xiàn),反過來,也進(jìn)一步限制了公共行政專業(yè)的發(fā)展空間①。因而,英國(guó)大學(xué)商學(xué)院大規(guī)模培養(yǎng)公共部門MBA也是促成公共行政專業(yè)20世紀(jì)90年代最終轉(zhuǎn)向公共管理專業(yè)的重要原因之一。在英國(guó),由公共行政教育演變而來的大學(xué)公共管理教育,與傳統(tǒng)的公共行政教育相比,其顯著差異體現(xiàn)在四個(gè)方面,即:(1)更強(qiáng)調(diào)實(shí)踐導(dǎo)向,而非理論導(dǎo)向;(2)更注重政策實(shí)施的管理和評(píng)估,而不是政策制訂;(3)從社會(huì)科學(xué)基礎(chǔ)轉(zhuǎn)到工商管理基礎(chǔ);(4)由重視知識(shí)到強(qiáng)化技能[1]。伴隨專業(yè)和課程設(shè)置的轉(zhuǎn)型,公共管理教學(xué)方法與公共行政相比也有明顯不同。傳統(tǒng)公共行政教學(xué)傾向于單向式教學(xué),以教師和知識(shí)為中心,而公共管理教學(xué)則強(qiáng)調(diào)雙向溝通式教學(xué),以學(xué)生和問題為中心,更注重未來公共管理者所需要的技能、實(shí)際公共管理的活動(dòng)過程及其所需各種實(shí)用技術(shù)(如計(jì)算機(jī)、信息技術(shù)等)的教育。因此,公共管理教學(xué)方法較之公共行政則更為靈活多樣,已不限于單純的課堂教學(xué)和討論班。像商學(xué)院其他工商管理課程一樣,在公共管理教學(xué)中,案例分析也處于核心地位,除此之外,還包括實(shí)地調(diào)研、實(shí)習(xí)(如三明治課程,其中包括一年到實(shí)際部門的實(shí)習(xí))和計(jì)算機(jī)模擬等。目前,在英國(guó)大學(xué)的公共管理教育中,案例分析、模擬演練、靈活的教學(xué)模塊和跨專業(yè)的聯(lián)合或榮譽(yù)學(xué)位,已經(jīng)構(gòu)成其區(qū)別于傳統(tǒng)公共行政教育的鮮明特色,公共管理教育在英國(guó)正在吸引著越來越多未來致力于公共服務(wù)的學(xué)生。

二、英國(guó)公共行政研究傳統(tǒng)及其危機(jī)

英國(guó)公共行政研究傳統(tǒng)的形成要早于大學(xué)公共行政專業(yè)的出現(xiàn)。20世紀(jì)初,英國(guó)公共行政作為一個(gè)學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域是由Webb夫婦建立的,他們的經(jīng)典研究工作是關(guān)于英格蘭地方政府的系統(tǒng)研究。Webb夫婦具有實(shí)用主義形式的關(guān)于外在于政治過程的政府職能的研究工作,長(zhǎng)時(shí)間主導(dǎo)著英國(guó)公共行政的研究風(fēng)格[4]。在Webb夫婦的積極倡導(dǎo)下,1922年,英國(guó)皇家公共行政學(xué)會(huì)成立(RIPA),它作為一個(gè)獨(dú)立的學(xué)術(shù)和咨詢組織,旨在發(fā)展作為一種職業(yè)的國(guó)民服務(wù)和其他公共服務(wù),并推動(dòng)公共行政研究。RIPA創(chuàng)立的第二年,英國(guó)著名的《公共行政》雜志創(chuàng)刊。RIPA的創(chuàng)立和《公共行政》雜志的創(chuàng)刊,標(biāo)志著公共行政作為一個(gè)學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域在英國(guó)建立起來。RIPA早期主要致力于三個(gè)領(lǐng)域的工作:其一,運(yùn)用案例研究探索和提升公共行政的職業(yè)實(shí)踐;其二,將政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和歷史學(xué)理論引入公共行政研究,以便建立公共行政學(xué)科;其三,研究所有民主國(guó)家中公共行政所應(yīng)遵循的原則[5]。為此,RIPA定期舉辦各類演講和會(huì)議,與國(guó)外學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)建立聯(lián)系,支持個(gè)人研究,并與大學(xué)保持密切聯(lián)系[6]。RIPA對(duì)于維系和促進(jìn)英國(guó)早期公共行政研究起到了決定性作用。但是直到20世紀(jì)50年代,英國(guó)公共行政研究的規(guī)模都十分有限,真正從事公共行政研究的學(xué)者也很少,研究主題主要是對(duì)英國(guó)政府的歷史描述和運(yùn)作現(xiàn)狀的批評(píng),研究方法多采用歷史案例分析,即通過歷史史實(shí)來刻畫和分析政府組織結(jié)構(gòu)、職能以及中央和地方政府間的關(guān)系[7]。進(jìn)入20世紀(jì)60年代,英國(guó)公共行政的研究狀況發(fā)生了很大改觀,整個(gè)60年代都被稱為是英國(guó)公共行政研究的黃金時(shí)期,幾乎所有英國(guó)政治學(xué)領(lǐng)域的著名學(xué)者此時(shí)都從事公共行政研究,如D.N.Chester、W.J.M.Mackenzie、S.E.Finer、W.A.Robson、A.H.Hanson等都活躍在公共行政研究領(lǐng)域[4]。在這個(gè)時(shí)期,英國(guó)公共行政的學(xué)術(shù)領(lǐng)域被定義為是研究提供公共服務(wù)的政府制度安排,換句話說,就是將公共服務(wù)看作由政府供給的產(chǎn)品,重點(diǎn)研究政府的制度結(jié)構(gòu)和決策過程,它的學(xué)科基礎(chǔ)是政治學(xué)。概括地說,這個(gè)時(shí)期英國(guó)公共行政研究的主要特征是:(1)集中于研究作為政府組成部分的公共服務(wù);(2)相信政府“計(jì)劃”可以彌補(bǔ)市場(chǎng)失敗;(3)捍衛(wèi)作為公共服務(wù)提供機(jī)制的科層制[8]。20世紀(jì)60年代末和70年代,英國(guó)公共行政研究領(lǐng)域的范圍開始得到拓展,其主要推動(dòng)力量是來自組織理論和公共政策分析兩個(gè)學(xué)科的迅速發(fā)展及其向英國(guó)公共行政領(lǐng)域的廣泛滲透[7]。

組織理論和它的分析工具在英國(guó)的本土化發(fā)展工作主要是由Aston大學(xué)的DerekPugh教授和他的同事們完成的,他們由此創(chuàng)建了組織理論學(xué)科發(fā)展史上世界聞名的Aston綱領(lǐng)和Aston學(xué)派。Aston學(xué)派早期的工作主要集中在1963年至1969年這段時(shí)間,他們運(yùn)用大樣本的制造業(yè)企業(yè)組織和其他類型組織進(jìn)行比較研究,創(chuàng)造了一套組織理論中非常重要和基礎(chǔ)性的概念及其測(cè)量方法,如規(guī)模、專業(yè)化、集權(quán)、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化等等,用它們對(duì)組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行測(cè)量,并在實(shí)證研究的基礎(chǔ)上提出了著名的權(quán)變組織理論。Aston學(xué)派后期的工作是將權(quán)變理論運(yùn)用于英國(guó)地方政府的組織和管理研究,開創(chuàng)了英國(guó)公共行政領(lǐng)域研究政府組織結(jié)構(gòu)和行政管理過程的先河,并為英國(guó)公共行政領(lǐng)域中研究范式的轉(zhuǎn)換創(chuàng)造了條件[9](p.90)。英國(guó)開始于20世紀(jì)60年代末70年代初的公共政策研究深受美國(guó)的影響,研究?jī)?nèi)容集中于政策過程而不是政府正式的制度安排,更強(qiáng)調(diào)在政策形成和傳遞過程中的組織和個(gè)人網(wǎng)絡(luò)分析,同時(shí)也更為關(guān)注政策內(nèi)容和結(jié)果評(píng)價(jià)以及與提高政策質(zhì)量相關(guān)的各種問題。而且更為重要的是,公共政策研究的學(xué)科基礎(chǔ)已經(jīng)不局限于政治學(xué),經(jīng)濟(jì)學(xué)尤其是公共選擇理論的概念和方法開始進(jìn)入政策分析領(lǐng)域。英國(guó)早期的政策研究主要集中于個(gè)案分析,如著名的清潔空氣法案研究等,有名的政策研究機(jī)構(gòu)包括Birmingham大學(xué)的地方政府研究所,Bristol大學(xué)的城市化研究所,Leeds大學(xué)的公共衛(wèi)生和健康研究所等[7]。20世紀(jì)70年代中期以后,英國(guó)的公共政策研究開始形成自己的特色,典型的如政策評(píng)價(jià)、政策網(wǎng)絡(luò)分析等至今在國(guó)際上仍頗具影響[10]。英國(guó)的公共政策研究起初雖然并不是隸屬于公共行政的一個(gè)分支學(xué)科,但它的研究領(lǐng)域卻與公共行政多有交叉,并在客觀上起到了拓展公共行政研究領(lǐng)域的作用,同時(shí)也為該領(lǐng)域引進(jìn)了新的理論和方法。在英國(guó),組織理論和公共政策研究在拓展公共行政研究領(lǐng)域的同時(shí),也使得基于政治學(xué)范式的公共行政面臨潛在的危機(jī)。蓋瑞和詹克森(Gray和Jenkins)曾經(jīng)指出:“公共管理作為公共行政研究的替代者的威脅可以追溯到20世紀(jì)60年代末70年代初的多元主義時(shí)期,這個(gè)時(shí)期很多學(xué)者通過運(yùn)用決策理論、組織理論和政策分析來研究英國(guó)的中央和地方政府。這種學(xué)術(shù)努力又恰與地方政府正致力于戰(zhàn)略規(guī)劃、預(yù)算改革和公共服務(wù)戰(zhàn)略管理的努力相一致。此時(shí),學(xué)者和實(shí)踐者都相信通過運(yùn)用戰(zhàn)略管理、結(jié)構(gòu)重組進(jìn)行有效改革,可以創(chuàng)造出更具響應(yīng)性和說明義務(wù)的行政單位,并發(fā)展起更好的人事管理系統(tǒng)。正是在這種共識(shí)的基礎(chǔ)上,公共行政研究范圍擴(kuò)大了,其中不僅包括政治學(xué)者,還包括組織理論家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家和其他管理研究專家。然而,也恰是從這時(shí)開始,傳統(tǒng)的基于政治學(xué)范式的公共行政研究開始消退,而基于經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)范式的公共管理研究得以迅速發(fā)展?！盵11]

胡德(Hood)也認(rèn)為:“英國(guó)公共行政從70年代已經(jīng)失去了其在公共部門研究中的統(tǒng)治地位,產(chǎn)生危機(jī)的原因就在于公共行政范式理論和方法的弱點(diǎn)。在公共行政研究中,真正的理論建構(gòu)相當(dāng)有限,通常所用的研究方法是歷史案例分析,而且這些研究經(jīng)常是建立在精明的常識(shí)而非明確的理論基礎(chǔ)之上,這導(dǎo)致它極其易于遭受來自公共選擇理論和公共管理理論的攻擊?！盵12]雖然20世紀(jì)60年代末和70年代,英國(guó)公共行政研究已經(jīng)面臨其他學(xué)科諸如公共選擇和公共管理的挑戰(zhàn),但它的真正危機(jī)還是來自于70年代末80年代初的新公共管理運(yùn)動(dòng)。變化了的世界需要新的理論。英國(guó)新公共管理運(yùn)動(dòng)改變了政府行政管理理念和運(yùn)作模式,改變了政府與市場(chǎng)的關(guān)系,重組了公共組織體系,政府已經(jīng)不再是公共服務(wù)的壟斷者。這使得公共行政范式在變化了的世界面前顯得無所適從。傳統(tǒng)的公共組織科層制模型是建立在等級(jí)制、規(guī)則和普遍有效性原則之上的,這些原則隨著政府職能的分散化和公共服務(wù)主體的多元化,正日益面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在新公共管理運(yùn)動(dòng)中,一些新的治理模式,像內(nèi)部市場(chǎng)機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)定價(jià)、合同外包等,正在不斷涌現(xiàn)出來,公共組織的性質(zhì)、目標(biāo)、結(jié)構(gòu)和相關(guān)利益領(lǐng)域也已經(jīng)發(fā)生了根本性變化,這些公共部門和公共服務(wù)供給中的新現(xiàn)象和新問題,都迫切需要給予新的理論說明,而公共管理研究范式正是在這樣的背景下涌現(xiàn)出來,并開始成為傳統(tǒng)的公共行政研究范式的替代者。另外,從英國(guó)社會(huì)科學(xué)研究的主要經(jīng)費(fèi)來源———“經(jīng)濟(jì)和社會(huì)研究委員會(huì)”(ESRC)20世紀(jì)80年代所資助的兩個(gè)重大研究項(xiàng)目中也不難發(fā)現(xiàn)從公共行政到公共管理的研究范式轉(zhuǎn)換。這兩個(gè)項(xiàng)目分別是“政府間關(guān)系研究”和“政府與產(chǎn)業(yè)關(guān)系研究”。政府間關(guān)系研究是依據(jù)政策、職能和活動(dòng)領(lǐng)域的變化探索中央和地方政府間關(guān)系的新形式,并由此尋求對(duì)政府間關(guān)系、政策制訂、實(shí)施和說明義務(wù)的新理解。政府與產(chǎn)業(yè)關(guān)系研究則是建立在政府間關(guān)系的框架上,探索不同類型組織之間、政府與市場(chǎng)之間的新型關(guān)系及其相關(guān)的政策網(wǎng)絡(luò)形式[7]?？梢哉f,ESRC所資助的這兩個(gè)重要研究項(xiàng)目都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)公共行政的研究范圍,相反,卻為公共管理和公共政策研究提供了更廣闊的用武之地。

三、英國(guó)的公共管理研究范式

20世紀(jì)80年代英國(guó)公共行政研究的持續(xù)危機(jī),到90年代終于醞釀出一場(chǎng)公共部門和公共服務(wù)研究的革命,也即范式轉(zhuǎn)換。公共管理研究范式在英國(guó)公共部門和公共服務(wù)研究中取代公共行政范式的標(biāo)志性事件,是存在了70年的皇家公共行政學(xué)會(huì)于1992年7月因破產(chǎn)倒閉而壽終正寢[6]。在20世紀(jì)90年代初英國(guó)的公共部門和公共服務(wù)研究中,公共管理就正式取代公共行政成為主導(dǎo)研究范式。英國(guó)的公共管理研究有兩大理論支柱,即管理主義和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)[7]。管理主義的前提假設(shè)是私人部門的管理技術(shù)和方法在公共部門同樣適用,為提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率必須引入私人部門的管理?；诖?管理主義強(qiáng)調(diào)授權(quán)、職業(yè)管理、明確的標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效測(cè)量、結(jié)果管理、貨幣價(jià)值、客戶導(dǎo)向等等,這恰好為英國(guó)新公共管理運(yùn)動(dòng)中的3E標(biāo)準(zhǔn)(即節(jié)約、效率和效益)給出了合理性說明。而新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的前提假設(shè)是強(qiáng)調(diào)作為傳統(tǒng)公共服務(wù)提供機(jī)制的科層制失敗而不是市場(chǎng)失敗,在公共服務(wù)中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率的關(guān)鍵?；诖?新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)化、合同外包、準(zhǔn)市場(chǎng)和消費(fèi)者選擇,這為英國(guó)公共部門私有化、政府職能化作出了理論注解[13](p.47)。無論是管理主義還是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué),都已經(jīng)不再將公共管理看作僅僅是政府的行政管理職能,也不僅僅等同于是單純公共部門的管理,而是將其看作公共服務(wù)供給的整個(gè)過程中由各種不同角色所組成的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)的治理,這些角色包括國(guó)家、區(qū)域和地方政府,政治和社會(huì)集團(tuán),壓力、行動(dòng)和利益集團(tuán),社會(huì)志愿組織,私人和商業(yè)組織等等。因此,公共管理研究實(shí)際上并不局限于研究政府做什么?公共部門做什么?公共管理研究致力于全面分析公共服務(wù)是如何供給的。基于這樣的研究出發(fā)點(diǎn),橫亙?cè)谒饺瞬块T和公共部門、政府和市場(chǎng)、政府和其他公共組織之間的那些傳統(tǒng)界限開始被打破,取而代之的是一個(gè)具有高度整合性的公共服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)。在這個(gè)網(wǎng)絡(luò)中,治理(gover-nance)成為核心問題。

治理并不等同于政府管理,而是政府、社會(huì)和市場(chǎng)之間關(guān)系實(shí)現(xiàn)秩序化的方式,它包含更為復(fù)雜的機(jī)制、過程、關(guān)系和制度,借此不同利益相關(guān)者通過集體行動(dòng)表達(dá)他們的利益和調(diào)解他們的差異。在一個(gè)給定制度框架下,不同利益相關(guān)者保護(hù)其差異和表達(dá)其利益的能力是與他們?cè)谥卫磉^程及其實(shí)施機(jī)制中的利益和權(quán)力配置相關(guān)的。因此,治理過程是否平衡、公平、透明、參與、負(fù)責(zé)、平等、具有說明義務(wù)和有效性,是在公共治理網(wǎng)絡(luò)中誰行使權(quán)力及其行使權(quán)力的程度的函數(shù)①。一般地說,好的治理包括四個(gè)要素,即合法性(legitimacy)、說明義務(wù)(accountability)、能力(compe-tence)、尊重法律和保護(hù)人權(quán)(respectforlawandprotectionofhumanrights)[14](p.5)。好的治理所要達(dá)到的目標(biāo),不僅僅是對(duì)經(jīng)濟(jì)資源或公共服務(wù)的基于效率的狹義管理,而且還包括使政府更開放、更負(fù)責(zé)、更透明和更民主。從這個(gè)意義上說,作為公共治理的公共管理就不僅涉及公共資源的利用效率問題,更關(guān)心政府和人民之間的“說明義務(wù)”關(guān)系,亦即人民不僅僅是消費(fèi)者或顧客,而且是公民,公民有權(quán)力要求他們的政府對(duì)其所采取的或沒有采取的行動(dòng)做出說明,公民確實(shí)需要有效的公共服務(wù)和理想的低稅率,但同時(shí)他們更期望他們的權(quán)利能夠得到保護(hù),他們的聲音能夠得到傾聽,他們的價(jià)值觀和偏好能夠得到尊重[14](pp.4-5)。20世紀(jì)90年代以來,英國(guó)公共管理研究主要是圍繞著“公共治理”這一核心議題展開的。在這個(gè)議題下派生出一系列具體研究問題,如說明義務(wù)、國(guó)家或地方公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、伙伴關(guān)系、公共服務(wù)能力、政府能力、公共組織能力、機(jī)構(gòu)、合同外包、政策網(wǎng)絡(luò)等等。

20世紀(jì)90年代中期,ES-RC又資助了2個(gè)重大研究項(xiàng)目,一個(gè)是地方政府研究,另一個(gè)是白廳(Whitehall)研究。地方政府研究主要針對(duì)地方治理和地方權(quán)力網(wǎng)絡(luò),包括在政策制訂和服務(wù)提供過程中公共、私人和志愿組織的范圍。這個(gè)項(xiàng)目包括27個(gè)子項(xiàng)目,總經(jīng)費(fèi)為250萬英鎊。白廳研究則致力于探索戰(zhàn)后英國(guó)中央政府性質(zhì)的變化,集中于從政府管理到治理的轉(zhuǎn)變,以及如何建立指導(dǎo)高級(jí)工業(yè)社會(huì)的組織網(wǎng)絡(luò)。這個(gè)項(xiàng)目包括23個(gè)子項(xiàng)目,總經(jīng)費(fèi)為210萬英鎊[7]。這兩個(gè)重大研究項(xiàng)目,某種意義上說也正是對(duì)英國(guó)國(guó)家和地方公共治理問題的一次最全面深入的研究,而且同時(shí)也清楚地標(biāo)明了英國(guó)公共管理研究的范圍和走向?！敖⒃谕柹恼吆托姓煞址ā⑻├罩髁x的科學(xué)管理和韋伯的科層制基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)公共行政范式已經(jīng)死了,新的基于管理科學(xué)和公共選擇理論的公共管理范式已經(jīng)崛起,這個(gè)新范式的一個(gè)本質(zhì)特征就是依賴以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的機(jī)制來提供公共服務(wù)。”[14](pp.59-60)英國(guó)新公共管理運(yùn)動(dòng)改變了政府在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)生活和公民社會(huì)中的角色,國(guó)家的福利假設(shè)讓位于政府的企業(yè)家模型,而這恰成為英國(guó)公共管理研究新的出發(fā)點(diǎn)。基于此,英國(guó)公共管理研究一直致力于分析和探索公共部門的重組、中央公共服務(wù)規(guī)模的縮減、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入、以及公共服務(wù)效率和效益的提高等等。

但是,公共管理研究不僅是關(guān)于效率的,它也包括民主參與、說明義務(wù)和授權(quán)的觀念。在使政府有效率和使政府具有說明義務(wù)之間,存在著持續(xù)的張力;與此相應(yīng)的張力則出現(xiàn)在將人民看作消費(fèi)者(在政府和市場(chǎng)的關(guān)系背景下)的觀念與將人民看作公民(在政府和社會(huì)的關(guān)系背景下)的觀念之間。這兩股張力構(gòu)成了公共管理研究的永恒主題,前述所介紹的英國(guó)公共管理學(xué)界目前關(guān)于“好的公共治理”的研究也恰是這個(gè)主題的反映。