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一、英國行政管理改革的背景和理論

1979年撒切爾政府上臺以后,推行了大刀闊斧的行政管理改革。與其他發(fā)達(dá)國家一樣,當(dāng)代政府行政改革的動因主要是國內(nèi)外環(huán)境的變化,政府面臨的財政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)。改革的主要方向是公共服務(wù)的市場化。

撒切爾主義公共管理新思維的特征可以歸結(jié)為四條:一是崇尚市場機(jī)制和市場力量,主張盡量減少政府干預(yù);二是主張廉價小政府,節(jié)省開支,減少稅收,從而激勵私人資本投資,導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)繁榮;三是加強(qiáng)對高級文官的政治控制,大力削減公務(wù)員隊伍的規(guī)模;四是政府引入私營部門的管理方法,鼓勵公私之間的競爭,鼓勵公共事務(wù)向私營部門的轉(zhuǎn)移。

二、英國行政管理改革的主要內(nèi)容

英國行政改革內(nèi)容相當(dāng)廣泛、比較全面,涉及分權(quán)化、民營化、競爭機(jī)制、企業(yè)精神、非管制化、服務(wù)質(zhì)量、對工會力量的限制等。概括起來為四個方面:

(一)政府角色定位與職能優(yōu)化

改革著眼于政府與社會的關(guān)系,目的是通過“卸載”實現(xiàn)政府從過去包攬社會事務(wù)的狀況全面撤退,回歸小政府模式。改革的主要手段是非國有化和公共服務(wù)市場化。

(二)公共服務(wù)領(lǐng)域的市場機(jī)制

對那些不能完全推向市場的政府職能實行不同形式的社會化,如合同外包制、內(nèi)部市場機(jī)制等,期望通過競爭帶來的破產(chǎn)、失業(yè)的威脅來激勵公共雇員,提高公共部門績效。

(三)公共政策領(lǐng)域的改革

改革涉及到教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護(hù)、公共交通、就業(yè)等各個領(lǐng)域。公共政策領(lǐng)域改革體現(xiàn)出六個共同發(fā)展趨勢:從平均主義式地對待所有人到給不同的人以不同待遇;從普遍性的享有權(quán)到選擇和公共服務(wù)的定額配置;服務(wù)提供者由公共機(jī)構(gòu)的壟斷到公私混合機(jī)制;從服務(wù)提供者的集中配置到某種形式的顧客選擇;決策權(quán)從地方向中央集中,管理和財務(wù)權(quán)向地方下放;預(yù)算配置上引進(jìn)競爭和結(jié)果取向。

(四)行政體制內(nèi)部的改革

包括組織結(jié)構(gòu)、工作程序、人事制度、監(jiān)督機(jī)制、公共責(zé)任機(jī)制、管理方法技術(shù)等。

最具有英國特色的重大改革舉措是設(shè)立獨立的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。1988年,英國政府開始推行“改進(jìn)政府管理:下一步行動方案”。方案的核心是決策與執(zhí)行分離,主要形式是在部門內(nèi)部設(shè)立獨立的執(zhí)行機(jī)構(gòu),履行政策執(zhí)行和服務(wù)提供職能。

英國政府全面轉(zhuǎn)換管理和責(zé)任機(jī)制,成為英國行政管理改革的一個轉(zhuǎn)折點。體現(xiàn)為四個轉(zhuǎn)變:工作目標(biāo)從“規(guī)則為本”到“結(jié)果為本”的轉(zhuǎn)變;上下級部門從隸屬關(guān)系到契約關(guān)系的轉(zhuǎn)變;控制機(jī)制從投入、過程控制到結(jié)果控制的轉(zhuǎn)變;權(quán)力從集中向分權(quán)制度化的轉(zhuǎn)變。有的學(xué)者認(rèn)為,這些轉(zhuǎn)變是政府管理“范式”的根本變革。

英國政府十分注重行政管理改革政策和措施的連續(xù)性。保守黨推行的以市場化和“新公共管理”為主要方向的改革,基本上被工黨政府所繼承。以對公有制的態(tài)度為例,工黨修改了黨的章程,取消了原黨章第四條關(guān)于生產(chǎn)資料公有制的主張。在公共管理的操作層次,市場機(jī)制和競爭、市場原則和引進(jìn)私營部門管理技術(shù)依然是工黨政府提高公共服務(wù)水平和質(zhì)量的主要手段?？梢哉f,新工黨的“第三條道路”是在繼續(xù)保守黨政府改革大方向的前提下,順應(yīng)環(huán)境變化的需要并總結(jié)前段改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上進(jìn)行的漸進(jìn)調(diào)整。

布萊爾政府的行政改革綱領(lǐng)是1999年出臺的《政府現(xiàn)代化白皮書》。《白皮書》追求三個目標(biāo):確保政策制定的高度協(xié)調(diào)和具有戰(zhàn)略性;以公共服務(wù)的使用者而非提供者為中心,確保公共服務(wù)更符合人民的需要;確保公共服務(wù)提供的高效率和高質(zhì)量。圍繞這三個目標(biāo),改革集中于五個領(lǐng)域:(1)政策制定;(2)公共服務(wù)的回應(yīng)性,即與公民需求的高度銜接;(3)公共服務(wù)提供的效率和質(zhì)量;(4)信息時代的政府即大力發(fā)展電子政務(wù);(5)公務(wù)員制度改革。

三、英國行政管理改革的主要特點和問題

(一)英國行政管理改革力度較大,效果比較明顯。在政府和社會關(guān)系上,改革體現(xiàn)了政府退卻、公共服務(wù)市場化、社會化等理念;在政府內(nèi)部管理上,改革體現(xiàn)了公民為中心、服務(wù)導(dǎo)向、結(jié)果為本、市場機(jī)制為基礎(chǔ)等理念。

(二)英國政府把行政管理的重點放在提高政府的服務(wù)質(zhì)量和效率上,主要手段是新的管理原則、新技術(shù)、新方法在公共管理中的應(yīng)用。英國政府內(nèi)部行政改革的側(cè)重點是管理層次,這與我國行政改革的側(cè)重點是機(jī)構(gòu)改革顯然不同。

(三)英國的改革很激進(jìn),但又具有系統(tǒng)設(shè)計、穩(wěn)步推行的特征。從雷納評審、部長管理信息系統(tǒng)、財務(wù)管理新方案、下一步行動方案、公民憲章運動、競爭求質(zhì)量運動一直到后來的政府現(xiàn)代化白皮書,可以看出在不同的階段,改革的側(cè)重點有所不同,追求的目標(biāo)有所不同,改革的主要形式不同,但不同階段之間有著有機(jī)的聯(lián)系,且對每一重大改革措施都進(jìn)行獨立的評估,以保證下一步改革具有堅實的基礎(chǔ)。

(四)英國行政管理的困難與問題。一是分權(quán)化導(dǎo)致了政府缺乏整合協(xié)調(diào)能力,執(zhí)行機(jī)構(gòu)存在各自為政現(xiàn)象;二是決策與執(zhí)行分開后,執(zhí)行機(jī)構(gòu)增多,決策機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間如何協(xié)調(diào)成為問題。三是工黨執(zhí)政后為了改善與公務(wù)員的關(guān)系,放松了對政府績效的管理,導(dǎo)致內(nèi)閣各個部門、地方政府之間出現(xiàn)寬嚴(yán)不平衡現(xiàn)象;四是“數(shù)字鴻溝”使許多窮人無法使用因特網(wǎng)與政府打交道,使電子政務(wù)的作用難以充分發(fā)揮。

四、幾點建議

(一)我國深化行政管理改革要繼續(xù)抓住轉(zhuǎn)變政府職能這個“牛鼻子”,引入一些新的措施,使轉(zhuǎn)變政府職能落到實處。英國政府把行政改革的重點放在決策與執(zhí)行分開上,而不是簡單地減少機(jī)構(gòu)和公務(wù)員人數(shù),這一做法有值得借鑒之處。根據(jù)我國的情況,黨的十六大提出“決策與執(zhí)行相協(xié)調(diào)”是完全正確的。所謂協(xié)調(diào),就是一方面要做到職能相對分開,另一方面又要使之建立起有機(jī)聯(lián)系的機(jī)制。在我國要強(qiáng)調(diào)樹立服務(wù)理念,試行把地方政府機(jī)構(gòu)中負(fù)責(zé)執(zhí)行的機(jī)構(gòu)單獨設(shè)立,引入競爭機(jī)制,強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制等。

(二)行政管理改革要長期進(jìn)行下去,并不斷深化和完善。英國從保守黨執(zhí)政到工黨執(zhí)政,始終堅持進(jìn)行行政管理改革,才有不斷取得的進(jìn)展。我國自改革開放以來,圍繞建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)進(jìn)行行政管理改革,要革除計劃經(jīng)濟(jì)條件下政府管理體制和管理方式,是一次更加深刻的革命,不可能在一個很短的時間中完成,要有長期進(jìn)行行政管理體制改革的思想準(zhǔn)備。

(三)把績效管理納入行政管理改革中。英國行政改革的一條經(jīng)驗就是大力推行政府績效評估。建議把政府機(jī)關(guān)績效管理作為深化行政管理體制改革的重要內(nèi)容,納入下一輪政府改革方案,作為行政管理體制改革的配套措施。